完善政府治理體系使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用

康媛璐

一、什么是政府治理體系

政府治理體系從廣義上講，涉及到政府本身以及社會(huì)、市場(chǎng)三個(gè)主體，本質(zhì)上是指政府如何有效地、合理地處理好與市場(chǎng)、社會(huì)在國(guó)家管理中的關(guān)系問(wèn)題。它以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性并有效發(fā)揮市場(chǎng)體制的自主作用為關(guān)鍵，以發(fā)展和完善社會(huì)自治組織、培育公民社會(huì)為重要補(bǔ)充。狹義上講，政府治理體系更多是相對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)部而言的，是指政府有效履行其職能所依托的一系列制度體系，具體包括政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理方式、政府結(jié)構(gòu)、政府規(guī)模以及公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等方面。它涉及縱向政府關(guān)系、橫向政府關(guān)系以及政府內(nèi)部的關(guān)系處理等問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)有的政府治理體系已經(jīng)不能充分釋放經(jīng)濟(jì)主體活力，并滯后于快速轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。如果不下大力氣完善政府治理體系，市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用就很難發(fā)揮?？傊?，完善的政府治理體系是指實(shí)現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化，建立健全與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的、能夠有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的制度體系。

二、完善政府治理體系的關(guān)鍵在于政府“放權(quán)”

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系不平衡。政府將市場(chǎng)與社會(huì)當(dāng)作長(zhǎng)不大的“孩子”，把自己扮演成一個(gè)高高在上擁有權(quán)威的“嚴(yán)父”，同時(shí)又是事無(wú)巨細(xì)、事事操心的“慈母”。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間權(quán)力失衡、資源失衡致使結(jié)構(gòu)失衡，不僅使市場(chǎng)與社會(huì)活力無(wú)法充分釋放，而且導(dǎo)致市場(chǎng)與社會(huì)的發(fā)展“一條腿長(zhǎng)一條腿短”。同時(shí)，政府運(yùn)行效率低下、腐敗滋生也與這種非正常的結(jié)構(gòu)模式有關(guān)。

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用。這是完善政府治理體系的核心內(nèi)容。完善的政府治理體系，首先是指政府職能定位科學(xué)、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，政府在行政管理過(guò)程中不缺位、不錯(cuò)位、不越位。只有把政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者作為完善政府治理體系的三個(gè)著力點(diǎn)，才能找到改革抓手，才能把改革的頂層設(shè)計(jì)思路通過(guò)政府發(fā)力去推進(jìn)、通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則去實(shí)現(xiàn)、通過(guò)個(gè)人與社會(huì)組織的有效參與去體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革中的本源問(wèn)題，也是完善政府治理體系的核心問(wèn)題。當(dāng)前，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)這三者關(guān)系中起主導(dǎo)作用、管事最多的是政府，因此，改革的重頭戲在政府，改革的主動(dòng)權(quán)在政府。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域的改革能否有更大突破，很大程度上取決于政府治理體系的改革。這是由中國(guó)特殊的發(fā)展歷史和基本國(guó)情決定的。必須將政府手中的權(quán)力放一放，對(duì)市場(chǎng)少管一點(diǎn)，才能激發(fā)市場(chǎng)活力，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更科學(xué)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型更穩(wěn)健。

三、內(nèi)蒙古如何發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

根據(jù)內(nèi)蒙古企業(yè)數(shù)據(jù)報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月31日，內(nèi)蒙古企業(yè)總數(shù)為185925個(gè)，在全國(guó)各省份企業(yè)總數(shù)的排名為第21位。其中，生產(chǎn)制造類(lèi)企業(yè)數(shù)為61268個(gè)，貿(mào)易經(jīng)營(yíng)類(lèi)企業(yè)數(shù)為96259個(gè)，對(duì)外貿(mào)易類(lèi)企業(yè)數(shù)為3404個(gè)，信息技術(shù)類(lèi)企業(yè)數(shù)為3398個(gè)，旅游類(lèi)企業(yè)數(shù)為2678個(gè)，服務(wù)類(lèi)企業(yè)數(shù)為17358個(gè)，金融類(lèi)企業(yè)數(shù)為1560個(gè)；其中國(guó)有企業(yè)數(shù)為700余個(gè)。排在第一位的廣東省，企業(yè)數(shù)為2680945個(gè)?？傮w而言，內(nèi)蒙古仍屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，企業(yè)數(shù)量相對(duì)較少，在全國(guó)企業(yè)數(shù)量排名中處于靠后的位置；另一方面，國(guó)有企業(yè)在全部企業(yè)中所占比重較大，且實(shí)力雄厚的企業(yè)多為國(guó)有企業(yè)，生產(chǎn)要素資源更多地掌握在政府的手中。

因此，內(nèi)蒙古政府與市場(chǎng)的關(guān)系首先是“強(qiáng)政府一弱市場(chǎng)”模式，這是二者關(guān)系的最主要特征。在內(nèi)蒙古地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對(duì)而言不成熟，還未形成一套有序的市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)機(jī)制和運(yùn)行體系，市場(chǎng)發(fā)展的外部環(huán)境支持嚴(yán)重不足。具體表現(xiàn)為：一方面，政企不分，政府將促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為首要目標(biāo)，并以此為導(dǎo)向開(kāi)展各項(xiàng)工作，因而政府對(duì)企業(yè)的發(fā)展干預(yù)過(guò)多；另一方面，企業(yè)的成長(zhǎng)和發(fā)展與當(dāng)?shù)卣膸头雒芮邢嚓P(guān)，甚至很大程度上依賴(lài)于地方政府的政策優(yōu)惠和其他扶持，最終導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展差異較大。國(guó)有企業(yè)職工收入高、待遇好，而大多數(shù)私營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境差，生存艱難，員工工資、福利等待遇差距懸殊。

內(nèi)蒙古地區(qū)政府與市場(chǎng)關(guān)系存在的主要問(wèn)題有：一是政府對(duì)資源配置的權(quán)力過(guò)大。大量生產(chǎn)要素資源、公共資源掌握在政府的手中，政府牢牢握有資源配置的權(quán)力。一方面，在社會(huì)分工精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化的大背景下，政府不能合理地配置全部資源；另一方面，權(quán)力缺乏制度的約束，導(dǎo)致在資源配置中利益尋租、權(quán)力濫用等現(xiàn)象層出不窮。二是市場(chǎng)運(yùn)行效率低下，市場(chǎng)活力難以激發(fā)。市場(chǎng)本是優(yōu)勝劣汰。在“強(qiáng)政府一弱市場(chǎng)”的模式下，企業(yè)不是通過(guò)提高和完善自身實(shí)力來(lái)贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是把很大一部分精力放在與政府“走后門(mén)”、“拉關(guān)系”上，從而使市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)一步惡化。三是社會(huì)建設(shè)水平有待進(jìn)一步提高。一些地方政府在以GDP論英雄的導(dǎo)向驅(qū)使下，忙著找項(xiàng)目、促投資、搞政績(jī)，對(duì)于與民生息息相關(guān)的社會(huì)建設(shè)缺乏重視，導(dǎo)致就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、基層自治組織等事業(yè)的發(fā)展相對(duì)緩慢，公共交通、城市文化生活等投入不足。

內(nèi)蒙古發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，需要從以下幾個(gè)方面著手：

一是解放思想，轉(zhuǎn)變理念。轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心與政府職能劃等號(hào)的發(fā)展理念，不再一味追求GDP數(shù)字的增長(zhǎng)。凡是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的禁錮與束縛都應(yīng)該解除。政府與市場(chǎng)關(guān)系的重構(gòu)，政府治理體系的完善，行政體制、經(jīng)濟(jì)體制的改革，最終目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉。

二是改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。針對(duì)現(xiàn)在資源和要素市場(chǎng)不完善的情況，政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，使資源和要素真正按照稀缺程度及其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素來(lái)決定資源價(jià)格，自行修正、完善資源和要素市場(chǎng)。針對(duì)目前壟斷性企業(yè)和國(guó)企占有更多市場(chǎng)份額、享有更多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的問(wèn)題，政府應(yīng)在兼顧效率與公平的基礎(chǔ)上更加注重公平，保障國(guó)有企業(yè)、壟斷企業(yè)和私有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。

三是確立以公共服務(wù)為中心的政府職能體系。政府放權(quán)不是政府什么都不管，而是將政府這只閑不住的“大手”放在該管能管、管得好的地方。經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不能和政府的職能直接劃等號(hào)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，政府應(yīng)更加注重社會(huì)建設(shè)和民生建設(shè)，更加注重完善“公共管理”與“公共服務(wù)”的政府職能。只有確立政府“以公共服務(wù)為中心”這一基本定位，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者才能在各自的軌道上良性有序運(yùn)行，三者關(guān)系才能平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是深化行政體制改革。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，歸根結(jié)底就是兩句話(huà)：不該政府管的堅(jiān)決不管，該政府管理的要換個(gè)方式、換個(gè)方法管，而且一定要管好、管活。深化行政體制改革就是把政府該管理的管好、管活的必然途徑。深化行政體制改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及到政府職責(zé)、政府規(guī)模、政府結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)行機(jī)制與管理方式、政府依法行政和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等多個(gè)方面。深化行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，向市場(chǎng)放權(quán)，將市場(chǎng)搞活。具體而言，誰(shuí)來(lái)放權(quán)？誰(shuí)來(lái)接？按照什么標(biāo)準(zhǔn)放權(quán)？放下去之后又如何管理？這些都需要回歸到政府的加強(qiáng)宏觀管理和完善市場(chǎng)監(jiān)管的基本職能上來(lái)，把主動(dòng)權(quán)放給市場(chǎng)后，要更加注重規(guī)則制定的公平公正以及法律程序的健全完善。

五是進(jìn)行政府主導(dǎo)式的改革。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，關(guān)鍵在政府，要進(jìn)行政府主導(dǎo)式的改革。應(yīng)當(dāng)把提高政府執(zhí)政能力作為改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)抓。政府執(zhí)政能力的提高最終應(yīng)該體現(xiàn)在政府目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的一致性、政府利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)性、政府決策和管理能力及其社會(huì)責(zé)任的對(duì)稱(chēng)性上。同時(shí)，解除思想禁錮，讓社會(huì)與市場(chǎng)主體的創(chuàng)新能力得到釋放，摸石過(guò)河與頂層設(shè)計(jì)相互結(jié)合應(yīng)該成為深化改革與完善政府治理體系的基本方法。

（作者單位：內(nèi)蒙古黨校公共管理教研部）

責(zé)任編輯：劉佳