國(guó)家公園經(jīng)濟(jì)學(xué)

駱曉昀

1870年9月19日，在美國(guó)西部的黃石地區(qū)，一群探險(xiǎn)客圍坐在法爾霍爾河與吉本河匯合處的一堆營(yíng)火旁取暖休憩。在探險(xiǎn)返程中，他們意外發(fā)現(xiàn)了間歇泉盆地，這中間也包括了如今聞名于世的老忠實(shí)泉。

探險(xiǎn)隊(duì)的一位隊(duì)員朗福德在日記中記下了當(dāng)時(shí)的討論：“有人提議，利用我們的探險(xiǎn)成果，可設(shè)法占據(jù)最有前途的一塊景區(qū)。如果誰(shuí)能搶先占有黃石下游瀑布對(duì)面三塊區(qū)域的土地，并設(shè)法占有沿峽谷延伸的河流地帶，這塊地皮最終會(huì)成為土地所有者的搖錢樹?！?/p>

然而，科尼利厄斯·赫奇斯，這位畢業(yè)于耶魯大學(xué)的年輕律師提出，這塊區(qū)域的任何一塊土地都不應(yīng)該為私人所有，應(yīng)將整塊地盤劃出來設(shè)為一座偉大的國(guó)家公園。

1872年，在重重阻撓之下，美國(guó)國(guó)會(huì)終于批準(zhǔn)建立了黃石國(guó)家公園。這是世界上第一座國(guó)家公園，也確定了國(guó)家公園的公益性。

“門票經(jīng)濟(jì)”

公益性決定了國(guó)家公園不以營(yíng)利為目的，而是面向生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游憩活動(dòng)的保護(hù)區(qū)。

從這一點(diǎn)而言，中國(guó)多數(shù)的“國(guó)”字頭公園都表現(xiàn)得不太盡如人意。2014年國(guó)慶長(zhǎng)假，最為游客詬病的仍是景區(qū)門票價(jià)格。據(jù)澎湃新聞網(wǎng)報(bào)道：國(guó)內(nèi)部分景區(qū)聯(lián)票價(jià)已逼近500元，且其中不含景區(qū)內(nèi)交通費(fèi)用。

國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司副司長(zhǎng)彭福偉說，部分景區(qū)門票超過300元，其實(shí)是比較客氣的說法。一些核心景區(qū)往往通過打包的形式加價(jià)，一兩個(gè)5A級(jí)景點(diǎn)加若干個(gè)小景點(diǎn)，門票價(jià)格最高可趨近500元。國(guó)內(nèi)景區(qū)門票價(jià)格占我國(guó)居民月收入比例，遠(yuǎn)高于國(guó)外的同類數(shù)據(jù)。

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，要求利用風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)單位等公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)，要充分體現(xiàn)公益性，嚴(yán)格控制門票漲價(jià)。遺憾的是，早在2014年國(guó)慶節(jié)到來前，包括廣東丹霞山景區(qū)、麗江玉龍雪山在內(nèi)的多家景區(qū)紛紛上調(diào)門票價(jià)格。

中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)周雄告訴《瞭望東方周刊》：“‘門票經(jīng)濟(jì)的確是目前國(guó)內(nèi)景區(qū)的主要營(yíng)運(yùn)模式。中國(guó)景區(qū)多是屬地管理，中央和地方政府鮮有撥款，景區(qū)依靠不斷提高門票價(jià)格，維持養(yǎng)護(hù)經(jīng)營(yíng)?！?/p>

“張家界現(xiàn)在的通票價(jià)格為248元，核心景區(qū)面積264平方公里，游道長(zhǎng)度以百公里計(jì)，僅清潔工就有幾千人?！睆埣医缡型庑扛敝魅瓮踅ㄜ妼?duì)本刊記者說，“這個(gè)價(jià)格真不算貴。媒體和游客指責(zé)高門票，但也要考慮到景區(qū)有那么多工作人員要發(fā)工資，還有基礎(chǔ)設(shè)備的維護(hù)、環(huán)保等費(fèi)用支出等。不靠門票收入，靠什么呢？”

有專家說，國(guó)務(wù)院提出建立國(guó)家公園體系，意味著新的國(guó)家公園將遵循公益性這一基本屬性。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊就認(rèn)為，“這個(gè)‘公，一定要是對(duì)公眾開放的‘公，體現(xiàn)公益性的‘公，如果還是把一個(gè)地方圈起來，然后收高額門票，怎么能讓民眾增強(qiáng)國(guó)家共同意識(shí)呢？”

美國(guó)的國(guó)家公園有嚴(yán)格的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制，理念相當(dāng)清楚——進(jìn)入國(guó)家公園是公民的基本公共服務(wù)，所以票價(jià)非常低廉，“但是餐飲、住宿、交通這種彈性很大的公共服務(wù)就由經(jīng)營(yíng)性力量來做，國(guó)家公園對(duì)它的價(jià)格和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，這樣也避免了既是裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員?！?/p>

北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎教授告訴本刊記者：“國(guó)家公園屬于公共資源，是全民所有制。依照中國(guó)的體制，九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系都應(yīng)嚴(yán)控門票價(jià)格?！?/p>

周雄表示：“如果門票價(jià)格降不下來，就意味著國(guó)家公園體系試點(diǎn)不成功?！?/p>

金字招牌的利潤(rùn)

景區(qū)的現(xiàn)實(shí)與政策走向存在矛盾，與眾多專家的意見存在矛盾，也與公眾期望存在矛盾。這是否意味著，多數(shù)景區(qū)將回避成為新國(guó)家公園體系下的試點(diǎn)？

其實(shí)，關(guān)于國(guó)家公園的競(jìng)爭(zhēng)早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國(guó)大陸第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)——香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。

2008年9月，黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得環(huán)保部和國(guó)家旅游局的批復(fù)開建，這被認(rèn)為是我國(guó)首個(gè)獲得國(guó)家級(jí)政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國(guó)家公園。

2012年，貴州稱將投資3萬(wàn)億元打造“國(guó)家公園省”，這個(gè)計(jì)劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國(guó)家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。

住建部《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(bào)（1982—2012）》算了一筆賬： “十一五”期間，我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)共接待游客21.4億人次。其中，2010年國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)接待游客4.96億人次，比上年增長(zhǎng)10%，占全國(guó)國(guó)內(nèi)和入境過夜游客總數(shù)的23%。

浙江、江蘇均超過6000萬(wàn)人次;接待境外游客1171萬(wàn)人次，占全國(guó)入境過夜旅游人數(shù)的32%;直接旅游收入397億元，增長(zhǎng)11%，占全國(guó)國(guó)內(nèi)和入境過夜旅游總收入的2.5%，安徽、浙江兩省均超過60億元。

另外，風(fēng)景名勝區(qū)自身開展特許經(jīng)營(yíng)的收入也不斷增長(zhǎng)，“十一五”期間，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入1402億元，年均增長(zhǎng)9.9%，其中2010年達(dá)到328.5億元。

而在前期競(jìng)爭(zhēng)中占有優(yōu)勢(shì)的國(guó)家公園，也的確從這塊金字招牌中得到了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園2006年8月1日試運(yùn)行后，2007年收入1.05億元。在此之前，被整合進(jìn)入普達(dá)措國(guó)家公園的兩個(gè)景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過幾千萬(wàn)元。

截至2012年底，云南已建立8個(gè)國(guó)家公園。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008～2012年，云南國(guó)家公園總游客量達(dá)到1624.49萬(wàn)人次，門票等直接旅游收入達(dá)到16.85億元。

黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬(wàn)元，是前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長(zhǎng)劉學(xué)進(jìn)估計(jì)，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬(wàn)元。endprint

保護(hù)與開發(fā)的天平

國(guó)家公園在保護(hù)和利用之間尋找平衡點(diǎn)并非易事。在國(guó)家公園的歷史中，許多著名的景區(qū)都走過過度商業(yè)開發(fā)的彎路。

19世紀(jì)早期，尼亞加拉大瀑布開始受到游客青睞。1818年，威廉·福賽思建了一條有頂蓋的樓梯步道，以便付費(fèi)游客可以步行前往瀑布底端。1822年，他建起一座三層樓的酒店，其中一大特色是建有一條通往最佳觀景臺(tái)的私有步行道。

緊接著，其他人如法炮制，結(jié)果酒店和客棧布滿了所有的最佳觀景臺(tái)。1870年，尼亞加拉大瀑布淪為低俗不堪的旅游景區(qū)開發(fā)的代名詞。

將土地劃出來既給予保護(hù)，又用作公眾欣賞，加拿大是最早秉持這種理念的國(guó)家之一?！袄谩迸c“保護(hù)”之間的緊張關(guān)系，可以追溯到1964年、1979年和1994年制定的加拿大國(guó)家公園政策。但后來出臺(tái)的《加拿大國(guó)家公園法（2001）》，最終確立了“保護(hù)”高于“利用”。

“害怕過度開發(fā)，不是回避旅游的借口。我們國(guó)家的多數(shù)國(guó)家公園，只管保護(hù)不管開發(fā)，才是現(xiàn)實(shí)問題。國(guó)家公園的性質(zhì)決定其既要嚴(yán)格保護(hù)，也要好好利用。比如奧地利將茜茜公主的故居建成了酒店，就是成功案例?！眳潜鼗⒄f。

中國(guó)公園協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)李亮向《瞭望東方周刊》介紹了國(guó)內(nèi)的一個(gè)成功案例——武夷山風(fēng)景名勝區(qū)。

1979年，約為570平方公里的武夷山自然保護(hù)區(qū)成為中國(guó)5個(gè)最早的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)之一。1982年建設(shè)部批準(zhǔn)其成為首批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，核心保護(hù)面積64平方公里。1992年，緊靠風(fēng)景區(qū)邊界，占地12平方公里的武夷山國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)成立。這是國(guó)務(wù)院借鑒巴厘島的努沙杜瓦度假區(qū)，為吸引外資和招攬海外游客而在中國(guó)啟動(dòng)的一項(xiàng)政策。

1999年武夷山被列入世界遺產(chǎn)，保護(hù)面積為999.75平方公里。遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域涵蓋國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和一些珍貴的考古遺址。其中有公元前一世紀(jì)建立的漢代城市遺址（陳村），以及一些與朱熹有關(guān)的寺廟和書院。

得到世界遺產(chǎn)的名號(hào)，意味著更嚴(yán)格的保護(hù)。世界遺產(chǎn)邊界內(nèi)的居民人數(shù)、居住面積、工業(yè)設(shè)施、礦業(yè)開采都有著極為嚴(yán)苛的規(guī)范。

2006年，武夷山已建有140多家酒店，擁有14000多張床位，每年可以接待大約380萬(wàn)游客。除此以外，還有400家零售商店、一個(gè)高爾夫俱樂部和其他娛樂中心。如此高密度的旅游開發(fā)，必然給保護(hù)帶來挑戰(zhàn)。

“在九曲溪漂流項(xiàng)目20多公里外，就是自然保護(hù)區(qū)的核心緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。風(fēng)景名勝區(qū)的主要功能在于為游客提供了休憩場(chǎng)所，同時(shí)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)。而保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制了旅游功能，限制游人進(jìn)入。旅游區(qū)的盈利能貼補(bǔ)保護(hù)區(qū)的營(yíng)運(yùn)，形成良性循環(huán)?！崩盍琳f。

政府補(bǔ)貼的可控與不可控

美國(guó)國(guó)家公園管理局官員簡(jiǎn)·安德森此前告訴媒體，按照美國(guó)立法規(guī)定，各公園的門票與娛樂項(xiàng)目收費(fèi)80%可以留在公園，用于支付維護(hù)和管理開支，其余20%上交國(guó)家公園管理局統(tǒng)一支配，用于援助不收費(fèi)的公園。門票收入在公園預(yù)算中所占比例不大，主要依靠財(cái)政撥款。

蘇楊介紹，美國(guó)國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)主要由聯(lián)邦財(cái)政支持（占其運(yùn)營(yíng)資金的約70%），門票、特許經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)捐贈(zèng)只是補(bǔ)充，使得所有公園都能做到票價(jià)低廉（10美元左右的多日通票），國(guó)民進(jìn)入國(guó)家公園成為基本公共服務(wù)。

“美國(guó)國(guó)家公園的收入主要來自三部分：政府補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)和企業(yè)慈善捐款?！崩盍琳f，企業(yè)向國(guó)家公園捐款不僅能贏得良好聲譽(yù)，更能得到實(shí)惠，在繳稅和貸款方面都有體現(xiàn)。

吳必虎認(rèn)為，中國(guó)國(guó)家公園新體系建立后，并不需要過多的政府補(bǔ)貼。需要落實(shí)的是，將旅游收入從地方財(cái)政中剝離，直接上繳至可能成立的中國(guó)國(guó)家公園管理局。保證收支兩條線，再依靠特許經(jīng)營(yíng)收入，就能維持營(yíng)運(yùn)。

目前，多數(shù)中國(guó)景區(qū)沒有特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。周雄分析說，除了特許經(jīng)營(yíng)之外，風(fēng)景資源有償使用也是日后國(guó)家公園收入的來源之一。在政府補(bǔ)貼到位的情況下，中國(guó)國(guó)家公園有望擺脫門票經(jīng)濟(jì)模式。“但是企業(yè)慈善捐款這種方式并不樂觀。這需要與其他政策聯(lián)動(dòng)，操作上有一定難度?！?/p>

19世紀(jì)末，美國(guó)黃石公園管理結(jié)構(gòu)的缺陷日益顯露出來。國(guó)會(huì)慷慨地給黃石劃撥土地，但隨后劃撥的資金卻姍姍來遲。盡管是一個(gè)國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)，國(guó)會(huì)卻要把它委托給地方委員會(huì)管理。1916年，美國(guó)國(guó)家公園管理局成立，缺陷才得以彌補(bǔ)。

有些問題中國(guó)正在面對(duì)，有些問題中國(guó)將要面對(duì)。“政府補(bǔ)貼的不可控因素不少，到款率、到款周期等，都將影響國(guó)家公園的正常營(yíng)運(yùn)。”王建軍說。endprint