澳大利亞低碳農(nóng)業(yè)考察報告

根據(jù)2012-2013年度中澳農(nóng)業(yè)交流團組計劃，去年11月，由農(nóng)業(yè)部科技教育司、中國人民大學、清華大學、農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護科研檢測所、農(nóng)業(yè)部國際交流中心組成的低碳農(nóng)業(yè)考察團一行5人，赴澳大利亞進行了考察。根據(jù)澳方安排，考察團走訪了墨爾本市的莫納什大學和梅爾基金會、悉尼市議會、瑙拉市馬尼拉生物乙醇廠、多爾比市生物乙醇有限公司、昆士蘭科技大學等單位，圍繞農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)議題與澳方有關(guān)單位進行了深入座談，對澳大利亞農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗及對我國的啟示進行了系統(tǒng)總結(jié)。現(xiàn)將有關(guān)情況匯報如下。

澳大利亞農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗

（一）合理利用自然資源。澳大利亞十分重視農(nóng)業(yè)資源的利用與保護，從農(nóng)業(yè)布局到具體技術(shù)措施都圍繞著合理利用農(nóng)業(yè)資源、保護農(nóng)業(yè)環(huán)境進行。一是努力提高耕地質(zhì)量。近10年來，該國政府每年投入5000萬澳元，支持耕地質(zhì)量提升技術(shù)研發(fā)。以保護性耕作技術(shù)為例，政府對購買免耕播種機的農(nóng)民補助10%的購機費，對改傳統(tǒng)播種機為免耕播種機的農(nóng)民補貼50%的技術(shù)改造費用。經(jīng)過十余年的發(fā)展，澳大利亞實施保護性耕作技術(shù)的耕地面積已占80%。據(jù)澳大利亞農(nóng)業(yè)部協(xié)調(diào)員Colleen女士介紹，實施保護性耕作技術(shù)，在改善耕地土壤結(jié)構(gòu)、提升有機質(zhì)含量的同時，能夠節(jié)水30%-40%，促進糧食增產(chǎn)20%-30%。二是有效節(jié)約水資源。在農(nóng)業(yè)用水方面，澳大利亞規(guī)定灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對灌溉和畜牧用水擁有的使用權(quán)與其擁有的土地面積相掛鉤。同時，在灌區(qū)內(nèi)建設和完善用水信息計量監(jiān)測系統(tǒng)。例如，在新南威爾士州部分重點監(jiān)控的農(nóng)業(yè)灌區(qū)內(nèi)，地表水用水計量設施普及率達94%，地下水用水計量設施普及率達34%。三是推行適宜的耕作方法。許多農(nóng)場在麥茬地放羊，以羊糞肥田，并利用豆科植物，實行麥豆輪作，促進耕地資源合理利用。四是平衡土壤營養(yǎng)成分。澳大利亞土壤缺乏活性的硼、銅、鋅、錳等微量元素，影響作物的生長和羊毛的產(chǎn)量與質(zhì)量，通過增施微量元素肥料，提高耕地產(chǎn)出率，效果顯著。

（二）建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金。澳大利亞建立了保護生態(tài)環(huán)境用途的公共基金，各級政府可以從中獲得資金支持。例如，為了恢復和保護生態(tài)環(huán)境、減少地方政府在事權(quán)和財權(quán)上的相互推諉，1997年澳大利亞環(huán)境部和農(nóng)牧業(yè)部共同成立了預算總額為15億澳元的自然遺產(chǎn)保護信托基金會。該基金會通過對項目提供資金幫助，帶動了其他資金的投入，促進了聯(lián)邦和州兩級政府在自然資源管理、環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在農(nóng)業(yè)方面，該基金近年來的最重要貢獻是改善了澳大利亞農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)——墨累·達令盆地主要河流的生態(tài)系統(tǒng)和水體質(zhì)量。在這個區(qū)域，信托基金會提供1.63億澳元，以鼓勵農(nóng)民使用生物防治、天然農(nóng)藥、低氮低磷化肥等環(huán)境友好型技術(shù)，同時為農(nóng)民從事生態(tài)恢復的投工投勞支付報酬。經(jīng)過10年的努力，盆地內(nèi)土地鹽堿化趨勢得到遏制，河流局部藍藻爆發(fā)事件大大減少，墨累·達令流域河岸生態(tài)系統(tǒng)基本恢復。

（三）開展農(nóng)業(yè)生態(tài)補償。澳大利亞向潛在排放污染或破壞生態(tài)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收一定的稅收，用來補償其對生態(tài)環(huán)境的破壞。例如，澳大利亞針對畜牧業(yè)的溫室氣體排放，向畜牧業(yè)生產(chǎn)者征收一定的稅收。近年來，政府還探索實施“押金—返還”制度，實現(xiàn)對生態(tài)的補償。例如，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖企業(yè)生產(chǎn)之前必須繳納一定的押金，保證將其畜禽糞便轉(zhuǎn)化為有機肥，并合理施用到田間。這樣，企業(yè)在某一地區(qū)生產(chǎn)，就必須租用一定面積的耕地來消納糞肥。而且，押金是否返還給企業(yè)必須通過驗收來決定，通常是將土壤質(zhì)量同鄰近未遭破壞的相似區(qū)域進行比較。如果企業(yè)未能通過驗收，那么保證金就會被罰沒，充實到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金中。為了避免加重企業(yè)負擔，澳大利亞政府并不要求用現(xiàn)金支付保證金，而是通過銀行或其他經(jīng)認可的財政機構(gòu)采用全額擔保的方式實現(xiàn)保證金的財務擔保。

（四）建立農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場。由于大面積墾荒和過度放牧，澳大利亞的森林草原覆蓋面積一度萎縮。為解決這個問題，澳大利亞政府探索開展市場化的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易?？疾靾F拜訪的新南威爾士州就在碳匯產(chǎn)權(quán)交易方面取得了十分明顯的成效。該州建立了世界上最早的碳匯市場。在這個市場上，二氧化碳排放較多的造紙、鋼鐵等企業(yè)既可花錢購買其他企業(yè)的指標，也可以購買森林、草原等農(nóng)業(yè)資源所有者的碳匯產(chǎn)權(quán)。配合碳匯市場，該州通過立法賦予碳匯產(chǎn)權(quán)法律地位，對超標碳排放者加重處罰力度。澳大利亞聯(lián)邦政府將新南威爾士州的經(jīng)驗推廣至全國，國會于2011年通過農(nóng)業(yè)碳匯首次授信法案，規(guī)定農(nóng)民和其他土地經(jīng)營者可以通過保護森林、草原甚至合理耕種農(nóng)作物而獲取碳匯信用額度，其他碳排放者可以通過市場從農(nóng)民手中購買碳排放額度。這樣，農(nóng)業(yè)的生態(tài)價值就通過市場化的產(chǎn)權(quán)交易方式得以實現(xiàn)。

（五）發(fā)展生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)促進溫室氣體減排。為了應對氣候變化，減少溫室氣體排放，澳大利亞政府通過制定稅收減免和生物燃料配額制消費等政策，大力推進生物質(zhì)能源發(fā)展。澳大利亞生物質(zhì)能主要以非糧農(nóng)作物和畜禽廢棄物、林產(chǎn)品及廢棄木材，以及藻類、水黃皮、短期輪作的灌木桉樹等新型能源作物為原料，生物質(zhì)能源的種類主要包括生物燃料、燃氣、生物發(fā)電等。澳大利亞政府明確規(guī)定，消費者使用含有燃料乙醇的汽油，每升免稅36澳分。新南威爾士州要求所有的交通燃料中必須加入6%的生物乙醇燃料。目前，生物質(zhì)燃料已經(jīng)占整個澳大利亞交通運輸燃料的0.5%，通過對廢棄木材等生物質(zhì)熱化學轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的生物電已接近澳大利亞年電力消費的1%。盡管比例不是很高，但澳大利亞各級農(nóng)業(yè)部門都對生物質(zhì)產(chǎn)能特別是新型能源作物的規(guī)模化持樂觀態(tài)度。例如，藻類每年可生產(chǎn)3.96億升生物柴油，水黃皮每年可生產(chǎn)0.9億升生物柴油，二者相加可以替代4.2億升化學柴油，約占目前澳大利亞化學柴油使用量的23%；生長周期較短的灌木桉樹每年可以生產(chǎn)4.3億升乙醇，可折合2.9億升汽油，占目前澳大利亞汽油年使用量的15%，或者可用于生產(chǎn)20.2億千瓦電能，約占目前該國年發(fā)電量的9%。與玉米、甘蔗等傳統(tǒng)生物質(zhì)能源原料不同，新型能源作物可以種植在比較貧瘠的土地上甚至污水當中，在帶來經(jīng)濟效益的同時，也可以穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)。例如，水黃皮可以種植在沿海的鹽堿地上，藻類可以直接在污水中生長，二者都可以清潔土壤和水質(zhì)，提高土壤質(zhì)量。灌木桉樹可以種植在沙漠鄰近地區(qū)，既可以防風固沙，又能夠改造局部小氣候，甚至能夠改造沙漠。

（六）加強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的科技創(chuàng)新。首先，澳大利亞加大資金投入，鼓勵節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)方面的科技創(chuàng)新。近年來，澳大利亞每年投入3000萬澳元研發(fā)地面灌溉技術(shù)、滴灌和微噴技術(shù)，以提高農(nóng)業(yè)用水效率。同時，大力研發(fā)生活廢水的處理和再利用技術(shù)，促進水資源循環(huán)利用和環(huán)境保護。其次，澳大利亞積極選育栽培非糧能源作物?？疾靾F獲悉，在農(nóng)業(yè)部門支持下，澳大利亞已經(jīng)成功培育了一種“能源甘蔗”，其乙醇轉(zhuǎn)化效率大大高于普通甘蔗，而其水土保持的生態(tài)效益也遠遠高于普通甘蔗。第三，也是非常重要的一點，為了防止能源作物與糧食作物爭地，澳大利亞政府重點支持畜禽養(yǎng)殖糞便的能源化利用。通過收集畜禽養(yǎng)殖糞便等廢棄物來生產(chǎn)沼氣，將偏遠地區(qū)生產(chǎn)的沼氣集中到氣網(wǎng)進行再分配，送到大中城市，能源利用率提高近80%。

（七）完善政府治理機制。澳大利亞在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展上取得的成就，不僅取決于其豐富的農(nóng)業(yè)資源條件，更重要的是與完善的政府治理機制分不開。1996年，澳大利亞將初級產(chǎn)業(yè)與能源部調(diào)整為農(nóng)漁林業(yè)部，并賦予農(nóng)漁林業(yè)部資源管理的職能，這在很大程度上保護和改進了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的自然資源基礎(chǔ)。改革后的農(nóng)業(yè)管理體制有兩個主要特點：一是注意形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工、銷售一體化的管理體制，避免管理職能的交叉、分散、重疊，從體制上確保農(nóng)業(yè)的競爭力；二是強化農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量管理，建立可追溯體系和法規(guī)，加強過程監(jiān)控，從制度上確保農(nóng)業(yè)安全。近年來，加強對農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營銷售服務，減少政府對農(nóng)業(yè)的干預，大力保護生態(tài)環(huán)境和生物安全，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，成為澳大利亞農(nóng)業(yè)部門關(guān)注的焦點。

（八）發(fā)動社會廣泛參與。在澳大利亞，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展離不開公眾的廣泛參與。目前，澳大利亞全國有4000多個“土地保護小組”和2000多個“海岸保護小組”，其最重要的職能之一就是促進農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約利用和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)的采納。只要想為環(huán)境資源保護貢獻一份力量，居住在社區(qū)中的任何人都可以成為資源保護小組的組員。社會力量的廣泛參與，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了一種“自下而上”的動力。

澳大利亞農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展對我國的啟示

澳大利亞是外向度很高的農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，其在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中始終十分重視農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，考察中我們在這方面的感受頗深：

（一）事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一，完善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境管理制度。借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，一是在農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)利用和控制農(nóng)業(yè)面源污染方面，建立事權(quán)和財權(quán)相適應的制度。一般來說，中央主要負責農(nóng)村跨區(qū)域、跨流域、影響較大的生態(tài)環(huán)境保護項目和工作，比如長江上游和黃河上游的生態(tài)保護工程、基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)環(huán)?？萍佳芯俊⒅匾r(nóng)業(yè)生態(tài)示范工程建設、區(qū)域資源環(huán)境承載能力監(jiān)測、大范圍自然災害的防災減災等；而對于地區(qū)性的農(nóng)業(yè)環(huán)保設施、小流域環(huán)境治理、地區(qū)性農(nóng)業(yè)環(huán)保應用科研等則由地方政府負責。中央和地方按照事權(quán)劃分相應職責并分擔財政支出責任，逐步實現(xiàn)農(nóng)林水資源環(huán)境事務責任與財政支出責任的統(tǒng)一。二是探索將我國農(nóng)業(yè)灌溉用水與土地承包經(jīng)營權(quán)相結(jié)合，強化相關(guān)監(jiān)測、管控等配套設施建設，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展體制奠定基礎(chǔ)。

（二）國家和地方協(xié)調(diào)，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展管理體制。主要有兩方面啟示：一是政府部門通過財政轉(zhuǎn)移支付方式建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金，直接進行生態(tài)補償。二是以信托投資的方式，籌措農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的資金，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染第三方治理。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金需要根據(jù)自然資源的規(guī)模進行相應的層級劃分，初步可以分為國家級公共基金和省級公共基金兩個層次。國家級可持續(xù)發(fā)展公共基金的資金主要由中央財政負擔，用于跨省行政區(qū)域的耕地、水域污染和環(huán)境友好產(chǎn)品和技術(shù)推廣應用等生態(tài)補償；在中央層面，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)機制，辦公室設在農(nóng)業(yè)部，協(xié)調(diào)各部門定期召開聯(lián)席會議；省級可持續(xù)發(fā)展公共基金主要由省級財政負擔，用于開展縣市行政區(qū)域的生態(tài)補償；在地方層面，相應建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)機制，辦公室設在農(nóng)業(yè)廳或者農(nóng)委。由于可持續(xù)發(fā)展基金采用以政府為主體的運作方式，因此要建立嚴格的基金使用管理制度，特別要在資金用途和項目成效的評估方面做出嚴格規(guī)定，嚴防資金被挪用和浪費。

（三）稅費和擔保共用，探索建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)、誰付費的原則，逐步將資源稅擴展到耕地等農(nóng)業(yè)資源。堅持誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，完善對糧食主產(chǎn)區(qū)等重點農(nóng)業(yè)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。建立并完善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境稅收制度，對農(nóng)業(yè)面源污染者征收環(huán)境整治費用，對農(nóng)業(yè)資源節(jié)約利用進行以獎代補。建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展擔保押金制度，由銀行或財政出面為企業(yè)復墾、減少面源污染提供信用擔保，要求種養(yǎng)企業(yè)完成資源開發(fā)之后恢復農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境和植被覆蓋。穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴重污染和地下水嚴重超采區(qū)耕地用途，實現(xiàn)耕地、河湖、地下水等適度休養(yǎng)生息。

（四）管制和市場結(jié)合，健全農(nóng)業(yè)污染排放控制手段。借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，建立農(nóng)業(yè)污染排放產(chǎn)權(quán)交易市場，用于污染排放權(quán)的收購交易，甚至可以探索拓展農(nóng)業(yè)資本市場，鼓勵企業(yè)從事節(jié)能減排的投資活動。首先，建立并發(fā)展農(nóng)業(yè)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)及質(zhì)量交易制度，建立市場化機制，吸引社會資本投入農(nóng)業(yè)資源，節(jié)約利用和農(nóng)業(yè)面源污染防控。先期可主要面對國內(nèi)污染大戶，如農(nóng)藥、化肥等企業(yè)進行交易，逐步融入國際污染排放產(chǎn)權(quán)交易市場。其次，以清潔發(fā)展機制為核心，在國內(nèi)逐步引入農(nóng)業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)交易機制，帶動農(nóng)業(yè)碳匯項目實施，減少碳排放，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的碳匯功能，額外增加農(nóng)民的碳匯收入。

（五）創(chuàng)新和推廣同步，大力發(fā)展環(huán)境友好農(nóng)業(yè)技術(shù)。發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)是一項創(chuàng)新性工程，需要大力加強頂層設計和協(xié)調(diào)落實。要積極探索和完善我國生物質(zhì)能源發(fā)展扶持政策，創(chuàng)新可持續(xù)的商業(yè)運營模式，實現(xiàn)保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)一；要進一步完善農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策，發(fā)揮政策在解決環(huán)境和資源外部性問題中的重要作用，激勵環(huán)境友好農(nóng)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新和應用；要積極探索和建立適合我國國情的環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品的市場信息引導機制，促進環(huán)境產(chǎn)品市場的外部收益內(nèi)部化；要適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、標準化、規(guī)模化、信息化發(fā)展需要，重新認識和頂層設計環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)型。

（六）公眾和政府共謀，發(fā)動社會廣泛參與可持續(xù)發(fā)展。借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，充分發(fā)動社會力量來積極參與和推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。要在政策的制定、規(guī)劃執(zhí)行、績效評估和過程監(jiān)控等各個環(huán)節(jié)中，發(fā)動公眾廣泛參與，并創(chuàng)新體制機制，擴大農(nóng)民直接參與。要在退耕還林、退牧還草、休耕輪作、生態(tài)涵養(yǎng)等政策實施過程中，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，尊重農(nóng)民的創(chuàng)造精神和參與意愿。要探索開展志愿者活動，適當利用非政府組織的力量，參與和監(jiān)督農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，疏通社會公眾利益訴求的渠道，彌補管理和法規(guī)中的漏洞，使農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展建立堅實的社會基礎(chǔ)。

（考察團成員：李少華、朱信凱、 汪誠文、楊鵬、李熙）