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    公益林分類補償?shù)膶嵺`與思考

    2014-12-21 22:29:38撰文周子貴
    浙江林業(yè) 2014年4期
    關鍵詞:補償法開化縣林農

    ◆撰文/周子貴

    公益林分類補償?shù)膶嵺`與思考

    ◆撰文/周子貴

    實施森林生態(tài)效益補償機制,促進山區(qū)林農增收,是建設“民生林業(yè)”的重要措施。為逐步建立公益林“分類補償與分檔補助相結合,量力而行、分步推進、逐步完善,補償標準基本合理、補償資源多元化”的生態(tài)效益補償機制,積極探索“分級管理、分類補償”的管理新模式,從2007年起,省有關部門對公益林分類補償進行了實踐。筆者結合當前實踐情況,提出一些建議供相關部門參考。

    分類補償?shù)闹饕椒?/h2>

    2007年,浙江省開始在臨安市和開化縣按“優(yōu)質優(yōu)價”的補償思路和“區(qū)位從重、質量從優(yōu)、規(guī)模從大、管理從嚴”的劃分原則,開展分類補償試點工作,主要方法有以下三種。

    二檔分類補償法。該方法按照林分質量、區(qū)塊規(guī)模兩個指標,將當?shù)毓媪址譃椤疤岣邫n”和“基本檔”兩類。劃為“提高檔”的是集中連片面積500畝以上,一類林(指郁閉度0.7以上的闊葉林,或郁閉度0.7以上的針闊混交林且闊葉林比例≥50%)比例占70%以上,以及江河源頭、自然保護區(qū)、重要飲用水源頭等地的公益林;劃為“基本檔”的是“提高檔”之外的公益林。臨安市98.4萬畝公益林中被劃為“提高檔”的有47.25萬畝,開化縣87.6萬畝公益林中被劃為“提高檔”的有49.35萬畝。

    “基本檔”補償標準為2007年全省的統(tǒng)一標準,即12元/畝;“提高檔”補償標準為15元/畝,兩檔之間相差3元/畝。臨安、開化共確定“提高檔”公益林面積96.6萬畝,共發(fā)放補償資金1449萬元,其中“提高檔”與“基本檔”之間的差額補助資金289.8萬元,由省財政撥付。從2007年試點情況來看,“基本檔”與“提高檔”3元/畝的檔差偏小,差別難以體現(xiàn)。

    三類分類補償法。該方法先將公益林生態(tài)區(qū)位分為特殊保護區(qū)位、重點保護區(qū)位和一般保護區(qū)位,再根據(jù)林分質量、區(qū)塊規(guī)模和管護要求將公益林劃分為一類、二類、三類。

    一類為特殊保護區(qū)位(這里專指國家級自然保護區(qū))中權屬為集體的公益林。二類為重點保護區(qū)位(指重要江河源頭及兩岸、高速公路及國省道兩側、自然保護小區(qū)等)中達到以下要求的公益林:優(yōu)質林分面積占70%以上或是闊葉林、混交林(闊葉樹比例占50%以上),林分郁閉度在0.7以上,林分平均胸徑、樹高、蓄積量達到一定水平,集中連片面積在1000畝以上。三類為除劃入一類、二類以外的所有公益林。

    臨安市在清涼峰國家級自然保護區(qū)內劃定5.55萬畝一類公益林,開化縣在古田山國家級自然保護區(qū)內劃定1.61萬畝一類公益林。兩地對一類公益林實行租賃管理,臨安年租賃資金為31元/畝,開化為36元/畝。臨安市劃定二類公益林6.45萬畝,補償標準為22元/畝;開化縣劃定二類公益林16.65萬畝,補償標準為25元/畝。對于三類公益林,兩地補償標準為2008年全省的統(tǒng)一標準,即15元/畝。

    對一類、二類公益林采取的主要管理措施。一是與經(jīng)營者簽訂新的租賃合同和保護協(xié)議,二是禁止實施采伐、更新及生產(chǎn)經(jīng)營活動,三是山林由自然保護區(qū)或以村為單位進行統(tǒng)一管理,四是集體林的補償資金按面積比例落實到戶。三類公益林則按原有規(guī)定進行管理,根據(jù)林分狀況可實施相應的撫育經(jīng)營并發(fā)展“林下經(jīng)濟”。

    自然保護區(qū)租賃補償法。該方法是對國家級自然保護區(qū)中權屬為集體的公益林實施租賃補償。浙江省從2011年起,在臨安、開化開展一類公益林租賃補償試點工作的基礎上,對國家級自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內集體所有的公益林全面推行“租賃補償法”,2013年將該方法推廣到實驗區(qū),實施“三區(qū)”同步租賃。租賃補償標準為33.2元/畝,以后將根據(jù)全省經(jīng)濟發(fā)展水平和社會需求,適時調整租賃補償標準。

    “租賃補償法”的主要做法有四點。一是明晰產(chǎn)權,登記造冊。各自然保護區(qū)以村為單位,對照林權證書,明確集體統(tǒng)管山、責任山、自留山和林種、面積、權屬及經(jīng)營權流轉情況,將其登記造冊并落實到村(組)、農戶、小班地塊。二是通過決議,簽訂合同。到戶經(jīng)營的山林,農戶先與村委會簽訂委托租賃決議書,再由村委會統(tǒng)一與自然保護區(qū)簽訂租賃補償合同;對村(組)集體統(tǒng)管山,在村(組)民代表會議上通過集體林租賃決議后,由村委會統(tǒng)一簽訂租賃補償合同。三是制定租賃補償辦法,規(guī)范資金管理。租賃補償資金分為管護資金和租金兩部分,其中管護資金由自然保護區(qū)統(tǒng)籌安排,用于雇用護林人員及相應的管護設施支出。租金部分按權屬不同進行管理:農戶經(jīng)營的山林租金直接撥付到該農戶賬戶;村(組)集體統(tǒng)管山租金由各村(組)按照利益分配機制,制定使用管理細則,實施專賬設置、單獨核算、登記造冊、認領簽收制度,確保??顚S谩K氖墙y(tǒng)一租賃管理,嚴格管護要求。租賃山林統(tǒng)一由自然保護區(qū)按相關規(guī)定管理,護林員統(tǒng)一由自然保護區(qū)聘任;自然保護區(qū)與各村合作,通過加強宣傳、確界立標、設立護林管理站等方法加強對租賃山林的管護。

    分類補償?shù)某尚c問題

    從近幾年公益林分類補償實踐情況來看,主要取得了五點成效,并存在兩方面的問題。

    “按質論價”的認識得到強化。以往,公益林補償資金一直以“平均主義”的方式發(fā)放。通過分類補償,向公益林經(jīng)營者傳達了一個“優(yōu)質優(yōu)價”的信號,“高質量高補償”的觀念更加深入人心。如今,“租賃補償法”已在自然保護區(qū)全面推廣實施并得到國家林業(yè)局的肯定。

    增加林農收入,調動經(jīng)營主體的積極性。開化縣2009年有1.61萬畝公益林被劃為一類,16.65萬畝公益林被劃為二類,補償標準比三類分別提高21元/畝和10元/畝,林農收入增加了200.31萬元。提高補償標準,在一定程度上調動了經(jīng)營主體提高林分質量的積極性。

    推動了管理方式的多樣化。采用分級管理的方式,如對一類、二類公益林限制開展經(jīng)營性活動、變更調整等,而對三類公益林實施適當?shù)慕?jīng)營及撫育、更新,推動了公益林管理方式的多樣化,有利于公益林的動態(tài)管理,可以逐步實現(xiàn)公益林生態(tài)功能的最大化。

    推動了集體林權制度改革。從山林權屬確認、產(chǎn)權明晰登記、租賃決議通過、租賃合同簽訂、補償利益分配到補償資金發(fā)放、資金使用管理等,都符合林權制度改革“山定界、林定權、人定心”的要求,既維護了農民的利益,又推動了林權制度改革。

    加強了自然保護區(qū)的建設和管理。自然保護區(qū)集體林租賃補償制度實現(xiàn)了集體公益林從無償使用、低標準補助到較高標準補償?shù)霓D變。森林由自然保護區(qū)統(tǒng)一進行管理,可以加強自然保護區(qū)對資源的保護力度;同時,通過“山林定權”明確了產(chǎn)權歸屬,減少了糾紛,維護了林區(qū)的穩(wěn)定。

    以區(qū)位(級別)分類還是以質量分類存在爭議。以區(qū)位(級別)分類相對比較簡單,但“優(yōu)質優(yōu)價”的理念難以得到體現(xiàn);若以質量分類為主,因林分質量有一個動態(tài)變化的過程,需分一定年限進行審定,工作量大,實施起來有難度。相關部門亟須研究制定統(tǒng)一的、具有可操作性的分類標準。

    補償標準的差別及帶動性的強弱難確定。2007年“基本檔”和“提高檔”3元的檔差偏小,對促進公益林提質經(jīng)營的作用不明顯;而差距一旦拉大,則會加劇林農間的矛盾,造成社會的不穩(wěn)定。山區(qū)與平原的林農對林木的依賴性不同,兩者的補償區(qū)別也有待進一步研究。此外,自然保護區(qū)實施了“租賃補償法”,而對與自然保護區(qū)一樣管理相對嚴格的林分,如國家一級公益林等,并未實施較高的補償標準,仍會產(chǎn)生一定的矛盾和問題。

    對深化分類補償機制的建議

    從分類補償實踐結果來看,“三類分類補償法”和“自然保護區(qū)租賃補償法”取得了明顯的效果,特別是“自然保護區(qū)租賃補償法”,利用較小的資金投入,取得了巨大的社會效益,既保障了林農利益,又促進了自然保護區(qū)的建設與管理,維護了林區(qū)的穩(wěn)定,值得進一步推廣實施。為完善森林生態(tài)效益補償機制,推進“民生林業(yè)”建設,筆者對進一步實施“分級管理、分類補償”提出幾點建議。

    完善并推廣實施“三類分類補償法”。以“三類分類補償法”為基礎,完善分類標準與指標,推進“分級管理、分類補償”的實施。建議以區(qū)位分類為主,將國家一級公益林、省一級公益林,以及國家級風景區(qū)與森林公園、重要水源保護區(qū)等地的公益林劃為一類公益林;以林分質量分類為主,將重要江河源頭及兩岸、高速公路及國省道兩側、大中型水庫周圍的林木,以及自然保護小區(qū)等區(qū)位中的優(yōu)質高效林劃為二類公益林。從保護的要求來看,一類公益林需嚴禁采伐、嚴格管理,可在自然保護區(qū)租賃補償?shù)幕A上,逐步推行政府租賃的形式。

    拉開差距,確保分類補償?shù)倪B續(xù)性。開化縣2008年一類、二類、三類公益林補償標準分別為36元/畝、25元/畝和15元/畝,在當時是比較合適的。但到了2013年,全省公益林最低補償標準已提高到25元/畝,各類公益林補償之間的差距又變得不明顯了。因此,應及時調整分類補償標準,拉開各類公益林補償之間的差距。筆者建議同期二類與三類、一類與二類公益林間的補償差額各增加10—20元/畝,這樣既可以保證公益林補償制度的連續(xù)性和普適性,又體現(xiàn)了分類補償政策的目的。另外,應根據(jù)公益林林分的變化情況,實施分類情況的動態(tài)調整,做到“優(yōu)進劣退”,調整間隔期以3—5年為宜。

    把握好分類補償?shù)膸讉€原則。一要有利于社會和諧。實施公益林分類補償會產(chǎn)生利益重新分配的問題,要嚴格劃分標準,減少人為影響,合理拉開差距,防止矛盾激化,以增加林農收入、構建和諧社會為目標,避免產(chǎn)生新的不穩(wěn)定因素。二要有利于提質增效。要在確保重要生態(tài)區(qū)位、生態(tài)脆弱地區(qū)得到有效保護的同時,貫徹“按質論價”的要求,激勵經(jīng)營者經(jīng)營好公益林。三要有利于加強管護。進一步完善公益林管護機制,提高管護水平,確保公益林建設成效。四要具有可操作性。分類補償涉及質量劃分、標準確定等問題,應以標準明確、方法簡明、便于操作為基本要求,注重普適性。

    建立相應的“分級管理、分類補償”管理制度。應制定《公益林分級分類標準》、《公益林政府租賃辦法》等相關規(guī)定,規(guī)范實施公益林分類補償,促進公益林分級管理。另外,還需加強宣傳,增強林農對“分級管理、分類補償”政策的認知度,使公益林“分級管理、分類補償”制度真正深入人心。

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