加強草原管護員隊伍建設的對策措施

文│徐百志 李擁軍 陳會敏（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心）

通過網(wǎng)絡、報紙等媒介對各地取得的好經(jīng)驗進行宣傳報道，促進各省區(qū)草原管護員隊伍建設均衡發(fā)展，共同提高草原管護水平。

草原管護員是基層管護草原的重要力量，是草原監(jiān)理隊伍的有益補充。自2011年國家實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策（以下簡稱草原補獎政策）以來，主要草原省區(qū)積極推進草原管護員隊伍建設，取得了一定進展。2013年，我們深入基層對草原管護員隊伍建設情況進行了廣泛調(diào)研，組織各地對草原管護員隊伍建設情況進行了統(tǒng)計，并組織召開了草原管護員工作交流會。在深入開展調(diào)研的基礎上，提出了加強草原管護員隊伍建設的對策措施。

一、草原管護員隊伍建設情況

1.草原管護員數(shù)量與構(gòu)成。

一是草原管護員數(shù)量。截至2013年6月30日，全國共聘用草原管護員88863人，其中，西藏超過3萬人，位居第一；甘肅1.39萬人，位居第二；其次是內(nèi)蒙古、青海、四川、云南、河北、新疆、遼寧、黑龍江、新疆兵團、吉林和山西，寧夏尚未開展草原管護員聘用工作。各省區(qū)草原管護員數(shù)量及比例詳見表1。

表1 各省區(qū)草原管護員數(shù)量及比例

二是草原管護員構(gòu)成。草原管護員主要由牧民（包括村級防疫員和林管員）和村干部兼任，少數(shù)由大中專畢業(yè)生、退伍軍人等擔任。由牧民擔任的草原管護員占83%，其中牧民專職擔任的占53%，村級防疫員兼任的占23%，林管員兼任的占7%；村干部兼任的草原管護員占12%，其他占5%。從各省區(qū)情況看，西藏、青海和內(nèi)蒙古三省區(qū)牧民專職擔任草原管護員的比例較高，分別為95%、79%和61%。河北、山西、吉林、云南和甘肅五省村干部、防疫員、林管員兼任草原管護員的比例較高，均在90%以上。

三是對草原管護員的年齡要求。內(nèi)蒙古、新疆、青海、河北等省區(qū)對草原管護員的年齡提出了明確要求，內(nèi)蒙古和新疆要求在18～55歲，青海要求在18～45歲，河北要求在18周歲以上；其他省區(qū)對草原管護員年齡未做具體要求。從實際情況看，一些地方由于年輕牧民外出打工較多，草原管護員大多是由年齡較大但身體健康的人員擔任。如甘肅山丹縣共有119名草原管護員，平均年齡為52歲。

2.草原管護員的主要職責和崗位設置。

一是主要職責?？傮w看，草原管護員的職責主要包括：宣傳草原法律法規(guī)和政策，監(jiān)督禁牧和草畜平衡制度落實，制止和舉報草原違法行為，保護草原圍欄等基礎設施，報告草原火情和鼠蟲災害情況，掌握管護區(qū)域內(nèi)牧戶牲畜存欄、出欄和超載情況，配合開展草原生產(chǎn)力監(jiān)測，配合實施草原補獎政策等。一些地方還結(jié)合實際，進一步細化了草原管護員的職責。村干部、村級防疫員和林管員兼任的草原管護員，還需承擔原來的工作職責。

二是崗位設置。各地根據(jù)草原面積大小、草原保護利用狀況、交通條件、工作任務等情況，規(guī)定了草原管護員崗位的設置標準。內(nèi)蒙古每10萬畝草原聘1名草原管護員，青海每5萬畝草原聘1名草原管護員，河北每2000畝草原聘1名草原管護員，甘肅每個實施草原補獎政策的村聘1～2名草原管護員，西藏每5戶聘1名草原管護員。從草原管護員人均管護草原的面積看，全國平均為4.3萬畝，其中，新疆人均管護草原面積最大，達25.4萬畝/人。

3.草原管護員補助標準和資金來源。

一是補助標準。各地草原管護員補助標準差異較大，可以概括為兩類補貼標準：統(tǒng)一補助標準。內(nèi)蒙古草原管護員每人每年補助4000元，其中50%由自治區(qū)財政支付，另外50%由盟、旗財政支付。西藏每人每年5400元，由自治區(qū)統(tǒng)一從草原補獎結(jié)余資金中解決。山西右玉縣每人每年1200元，由縣財政支付。多種補貼標準。河北草原管護員每人每年補助500～16000元，遼寧1000～7000元，吉林3600～9600元，黑龍江4000～20000元，四川960～7200元，云南600～6000元，甘肅200～21600元，青海12000～16800元，新疆3000～24000元，新疆生產(chǎn)建設兵團1000～14400元。從平均水平看，青海草原管護員補助標準最高。需要說明的是，不少地方由村干部、村級防疫員或者林管員兼任的草原管護員，只有原來的補助（或者工資），無額外補助。

二是補助資金來源。除內(nèi)蒙古、青海、西藏和遼寧等少數(shù)省區(qū)將草原管護員補助經(jīng)費部分納入省級財政預算外，大多數(shù)省區(qū)的補助資金由地、縣級財政解決。

三是補助資金發(fā)放方式。有的地方按月發(fā)放，有的地方按季度、半年或一年發(fā)放。大多數(shù)地方都要求將補助資金的發(fā)放與草原管護員履行職責的考核情況掛鉤，對未履行好管護責任的草原管護員扣除部分補助資金，對考核不稱職的草原管護員予以解聘。

二、草原管護員隊伍管理情況

1.草原管護員管理制度建設情況。

一是內(nèi)蒙古、西藏和青海三省區(qū)制定了專門的草原管護員管理辦法。內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)廳制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)嘎查（村）級草原管護員管理辦法》，西藏農(nóng)牧廳制定了《西藏自治區(qū)天然草原管護員管理辦法》，青海農(nóng)牧廳、財政廳、人力資源和社會保障廳聯(lián)合制定了《青海省草原生態(tài)管護員管理暫行辦法》。三省區(qū)的管理辦法詳細規(guī)定了草原管護員的職責、聘用、培訓、考核等內(nèi)容。

二是部分省區(qū)在草原補獎政策實施方案和相關制度中，對草原管護員管理作出了規(guī)定。河北、山西、遼寧、四川、云南、甘肅、新疆等省區(qū)在草原補獎政策實施方案中，對設立草原管護員崗位提出了明確的要求。如甘肅在《甘肅省草原禁牧辦法》《甘肅省草畜平衡管理辦法》和《甘肅省人民政府關于貫徹國務院草原生態(tài)保護補助獎勵政策 全面推進草原保護建設的實施意見》中，對草原管護員的職責、聘用、考核、管理等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

三是許多地（州）、縣（旗、市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）制定了草原管護員管理辦法。為加強草原管護員管理，各地結(jié)合實際，制定了草原管護員管理辦法，規(guī)定了草原管護范圍、管護職責和任務、考核管理等內(nèi)容。

2.草原管護員的聘用情況。

一是聘用原則。各地普遍按照“科學設置、公平公正、擇優(yōu)選用、明確責任”的原則開展草原管護員的聘用工作。如內(nèi)蒙古的聘用原則為公平公正、分布合理、熟知管護區(qū)草原情況。青海的聘用原則為因地制宜、按需設置、明確責任、擇優(yōu)選用、注重素質(zhì)、創(chuàng)新機制。西藏的聘用原則為公開、公平、公正、公認。

二是聘用條件。各地對聘用的草原管護員在人品、身體素質(zhì)等方面提出了要求，部分地方對年齡、性別、語言等也作了規(guī)定。

三是聘用程序。大多數(shù)省區(qū)都按照以下程序開展草原管護員聘用工作：發(fā)布選聘公告—本人申請—村委會推薦—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府初審—聘用單位審核—在本村公示—簽訂聘用合同—頒發(fā)聘書—建立草原管護員檔案。

四是聘用期限。大多數(shù)地方草原管護員的聘期為1年，部分地方為2年、5年或更長。內(nèi)蒙古90%以上的草原管護員聘期為1年，其余的聘期為2年以上。西藏、青海草原管護員的聘期統(tǒng)一為1年。四川大多數(shù)縣草原管護員聘期為1年，個別縣為5年。

五是聘用主體。有的地方草原管護員的聘用主體為鄉(xiāng)政府或村委會，有的地方為縣級草原監(jiān)理機構(gòu)，還有個別地方為縣級農(nóng)業(yè)（畜牧、農(nóng)牧業(yè)）局和縣級綜合執(zhí)法隊。

3.草原管護員培訓和考核管理情況。

一是管理模式。大多數(shù)地方對草原管護員實行縣、鄉(xiāng)雙重管理，主要由縣級草原監(jiān)理機構(gòu)和鄉(xiāng)政府對草原管護員進行日常管理、培訓和考核。

二是培訓情況。各地采取舉辦培訓班、以會代訓等形式，積極開展草原管護員的培訓。培訓內(nèi)容主要包括草原法律法規(guī)、草原補獎政策、草原保護制度、草原管護員的主要職責任務等。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年6月底，實施草原補獎政策的省區(qū)（除寧夏外）共開展2000多次培訓，培訓管護員20萬多人次，人均培訓2.3次。

三是履職考核情況。各地的草原管護員主要采取定期巡查的方式開展草原管護工作。如內(nèi)蒙古阿巴嘎旗，草原管護員夏季每月巡查兩次，冬季每兩月巡查一次，每年共需巡查10余次，每次6～7天。

草原管護員除了開展巡查外，一般還積極配合縣草原監(jiān)理機構(gòu)開展相關工作，在宣傳草原法律法規(guī)和政策措施、監(jiān)督禁牧和草畜平衡制度落實、制止和舉報草原違法行為、保護草原圍欄等基礎設施、報告草原火災和鼠蟲災害情況、協(xié)助統(tǒng)計基礎數(shù)據(jù)信息等方面，發(fā)揮了積極作用。如四川色達縣草原管護員2012年共制止了1200余起違反禁牧和草畜平衡規(guī)定的行為，向縣草原監(jiān)理站舉報草原違法行為60余次。

三、草原管護員隊伍建設的典型經(jīng)驗

各省區(qū)在因地制宜開展草原管護員隊伍建設和管理工作中，積累了不少各具特色的成功經(jīng)驗。

1.內(nèi)蒙古部分旗（縣）聘用專職草原管護員，管護作用發(fā)揮較好。內(nèi)蒙古錫林郭勒盟的阿巴嘎旗、西蘇旗、東蘇旗、烏拉蓋管理區(qū)、錫林浩特市和烏海市海勃灣區(qū)等地，整合補助資金，選聘專職草原管護員，有效調(diào)動了草原管護員的工作積極性。以阿巴嘎旗為例，該旗按照自治區(qū)每10萬畝1名草原管護員的標準，應聘用374名草原管護員。2011年，該旗按每人每年4000元的補助標準在71個嘎查聘用了188名草原管護員，同時，將剩余186名草原管護員的補助資金進行整合，由旗監(jiān)察局、勞動人事局、勞動就業(yè)局、農(nóng)牧業(yè)局以公開招錄的方式，按每人每年18600元（每月1550元）的補助標準，聘用了40名旗級專職草原管護員，由旗草原監(jiān)督管理局與之簽訂“草原管護員勞務合同”，按月發(fā)放補助。這些專職草原管護員主要在蘇木草原監(jiān)理站工作。

2.青海建立草原管護員補貼資金保障機制，有效調(diào)動草原管護員的積極性。青海依托三江源生態(tài)保護工程，由省財政廳、農(nóng)牧廳、人力資源和社會保障廳聯(lián)合印發(fā)了《青海省草原生態(tài)管護員管理暫行辦法》和《青海省重點生態(tài)功能區(qū)草原日常管護經(jīng)費補償機制實施辦法》，除規(guī)定了草原管護員的職責、聘用、管理等內(nèi)容外，還明確規(guī)定了草原管護員的補助標準和資金來源，并根據(jù)各地實際情況規(guī)定了不同的補助標準。從各省草原管護員補助標準的平均水平看，青海目前是最高的，而且建立了相對穩(wěn)定的補助資金保障機制，對穩(wěn)定草原管護員隊伍、調(diào)動草原管護員工作積極性發(fā)揮了重要作用。

3.新疆部分地州把草原管護員隊伍建設與草原管護站建設相結(jié)合，增強草原管護能力?！缎陆S吾爾自治區(qū)草原禁牧和草畜平衡管理辦法》規(guī)定，應當根據(jù)需要在禁牧草原區(qū)豎立標志牌，設立管護站，進行草原圍欄，派專人進行管護?？筛鶕?jù)需要設立草原管護公益崗位，選聘草原管護員，補充草原監(jiān)理人員的不足。新疆聘用的2715名草原管護員中，有697名草原管護員是按公益性崗位聘用的。同時，一些地州將聘用草原管護員與建設草原管護站相結(jié)合，促進了草原管護工作的有效開展。草原管護員主要來自當?shù)啬撩?，有的地方聘用了大中專畢業(yè)生。草原管護員與縣（市）草原監(jiān)理站簽訂聘用合同，補助資金每人每月600元到1200元不等，從各縣（市）財政預算或從補獎績效資金中安排。

4.一些地方積極拓寬草原管護員補助來源，部分地方為草原管護員購買人身保險。一些地方在財政資金有限的情況下，積極探索推進草原管護員隊伍建設的有效方式。如新疆博樂市共聘用50名草原管護員，主要由市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和牧民組成。由于當?shù)刎斦容^困難，在經(jīng)得全體牧民同意的情況下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)每戶實施草原補獎政策面積，按每畝7分錢的標準，向牧民統(tǒng)一收取，用于解決草原管護員的補助。還有一些地方為解決草原管護員的后顧之憂，積極籌措資金為草原管護員購買人身意外傷害保險。

四、存在的主要問題

由于草原管護員隊伍建設工作剛剛起步，目前還存在以下幾方面亟待解決的問題：

1.省區(qū)間進展不平衡。第一批實施草原補獎政策的八省區(qū)（含新疆生產(chǎn)建設兵團）中，除寧夏外，其他省區(qū)草原管護員隊伍建設工作進展順利，基本完成了草原管護員的聘用工作，制定了草原管護員管理的相關制度，并通過加強培訓、考核管理等措施，積極組織草原管護員開展管護工作。但寧夏草原管護員隊伍建設工作明顯滯后，相關工作尚未開展。

第二批實施草原補獎政策的五個省中，遼寧草原管護員隊伍建設進展較好，全省已聘用1200余名草原管護員，補助資金由省、縣財政解決，2012年和2013年，省財政分別撥付240萬元和320萬元，按管護面積每畝補貼0.4元的標準給草原管護員發(fā)補助，草原管護員在實際工作中也發(fā)揮了積極的作用。相對而言，吉林草原管護員隊伍建設工作相對滯后。按照統(tǒng)計數(shù)據(jù)，吉林已有174名草原管護員，實際上只有雙遼等少數(shù)縣（市）的草原管護員與縣畜牧局簽訂了聘用合同，大多數(shù)縣只是泛泛要求村級防疫員兼任草原管護員，既無聘用合同，又無相應補助，更無監(jiān)督培訓，在日常草原監(jiān)管工作中也沒有發(fā)揮作用。

2.草原管護員工作積極性有待提高?？傮w看，目前多數(shù)草原管護員工作積極性還不夠高，管護作用發(fā)揮不夠理想。主要有以下幾方面原因：

一是補助標準普遍較低。近年來，牧區(qū)勞動力價格普遍上漲，牧民在當?shù)卮蚬ぃ◣椭舜虿?、蓋羊圈等），一天就能掙100～150元。相比而言，草原管護員的補助標準普遍較低。以內(nèi)蒙古為例，牧民擔任草原管護員每年補助4000元，僅相當于打工30多天的工錢。在其他省區(qū)的部分縣，聘用村級防疫員或林管員兼任草原管護員，沒有任何額外補貼。此外，多數(shù)省區(qū)尚未建立草原管護員補助經(jīng)費的長效保障機制。

二是人際關系困擾。草原管護員大多由當?shù)啬撩駬?，他們與本村的牧戶彼此十分熟悉，且部分為親戚關系。在開展日常巡查等管護工作過程中，當發(fā)現(xiàn)其他牧民在禁牧區(qū)放牧或者超載放牧等違反規(guī)定的行為時，他們擔心制止這些行為或者向上級部門舉報，將會得罪親戚朋友，造成人際關系緊張，因而出現(xiàn)睜一只眼閉一只眼的情況，甚至有的草原管護員成為通風報信者，成為違規(guī)牧民的袒護者。

三是工作成本較高。由于草原牧區(qū)地域遼闊，交通條件相對較差，大多數(shù)地方?jīng)]有給草原管護員配備必要的交通工具，草原管護員在巡查過程中，需要自己解決購置摩托車、消耗燃油等費用，工作成本較高。

四是人身安全沒有保障。從實際情況看，大多數(shù)地方都沒有為草原管護員購買人身意外傷害等保險。而草原管護工作需要長期在外，且工作性質(zhì)、工作環(huán)境也給草原管護員帶來一定風險，如果沒有人身意外傷害保險，則人身安全無法保障，影響了草原管護員工作的積極性。

3.對草原管護員的管理不規(guī)范。一些地方草原管護員選聘、培訓、考核等制度不健全，工作不規(guī)范，管理不嚴格。多數(shù)地方由鄉(xiāng)政府、村委會或縣級草原監(jiān)理機構(gòu)與草原管護員簽訂聘用合同，還有部分地方未與草原管護員簽訂合同。

五、對策措施

針對以上問題，應當采取以下對策措施，進一步加強草原管護員隊伍建設，強化草原管護員管理，提高草原管護員工作積極性。

1.進一步提高對草原管護員隊伍建設重要性的認識。各地要充分認識到，加強草原管護員隊伍建設，是強化基層草原管護工作的迫切需要，是落實草原補獎政策的重要舉措，是發(fā)揮牧民群眾自我管理、自我約束作用的有效途徑。要把草原管護員隊伍建設納入重要議事日程，強化組織領導，明確責任分工，抓好工作落實，加快推進草原管護員隊伍建設步伐，進一步發(fā)揮草原管護員隊伍的作用。

2.推動出臺加強草原管護員隊伍建設的指導意見。推動農(nóng)業(yè)部制定出臺專門文件，明確加強草原管護員隊伍建設的指導思想和原則，提出具體措施和要求，指導各地進一步做好草原管護員隊伍建設和管理工作。目前，已完成指導意見的起草，正在征求各地意見。下一步，我們將認真整理歸納各地意見，修改完善指導意見，爭取盡早以農(nóng)業(yè)部名義印發(fā)各地。

3.進一步強化對草原管護員的管理。指導各地進一步建立健全草原管護員選聘、培訓、考核、獎懲等管理制度，并嚴格按照制度加強對草原管護員的管理。尚未聘用草原管護員的地方，要結(jié)合當?shù)夭菰茏o工作的實際需要，科學設置草原管護員崗位，明確管護職責，擇優(yōu)選聘草原管護員。已經(jīng)聘用草原管護員的地方，要強化對草原管護員培訓，使草原管護員掌握履行職責所必需的基本技能。加強對草原管護員的考核，并將考核評價結(jié)果與補助報酬掛鉤，對工作表現(xiàn)突出的草原管護員給予表彰獎勵，對考核不合格的予以解聘。加強對草原管護員監(jiān)督管理，嚴肅工作紀律，規(guī)范草原管護行為。

4.推動建立草原管護員補助經(jīng)費長效保障機制。積極爭取各級政府和相關部門對草原管護員隊伍建設工作的支持，力爭將草原管護員補助經(jīng)費納入地方各級政府財政預算，建立草原管護員補助經(jīng)費的長效保障機制。加大與財政部的溝通協(xié)調(diào)，爭取從草原補獎政策績效考核獎勵資金中提取一定比例的資金，作為中央財政對草原管護員的補助經(jīng)費。

5.積極改善草原管護員工作條件。認真研究解決草原管護員開展工作中遇到的實際困難，指導各地通過為草原管護員配備必要的交通工具、通信器材和取證設備，購買相關保險，提高補助標準等措施，努力實現(xiàn)草原管護員人身安全有保障、補助標準有提高、工作條件有保證的目標，進一步提高草原管護員的積極性和主動性。

6.認真總結(jié)推廣各地成功經(jīng)驗。各地在草原管護員隊伍建設的實踐中，創(chuàng)造和積累了不少成功經(jīng)驗。要對這些寶貴經(jīng)驗進行認真總結(jié)，通過組織開展草原管護員隊伍建設先進經(jīng)驗觀摩學習活動，強化各地之間的交流學習。同時，通過網(wǎng)絡、報紙等媒介對各地取得的好經(jīng)驗進行宣傳報道，促進各省區(qū)草原管護員隊伍建設均衡發(fā)展，共同提高草原管護水平。