打造亮麗的北疆風(fēng)景線

潘照東

長期以來，由于干旱、大風(fēng)等自然災(zāi)害和亂砍濫伐、過度開墾、超載過牧等人為因素的影響，多倫縣的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。據(jù)2000年衛(wèi)星遙感監(jiān)測顯示，多倫縣風(fēng)蝕、水蝕、沙化面積達到504.5萬畝，占全縣總面積的89.2%。生態(tài)環(huán)境的惡化不僅嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，而且直接影響首都的生態(tài)安全。

2000年以后，多倫縣委、縣政府抓住國家生態(tài)保護建設(shè)的政策機遇，堅持國家投資與群眾投工投勞、發(fā)動社會化造林相結(jié)合，采取“封、飛、造、禁、移、調(diào)”等措施對沙化土地綜合治理，加大林業(yè)生態(tài)建設(shè)力度。2006年多倫縣確定了“生態(tài)立縣”的目標，堅持一手抓禁牧，一手抓種樹，推動全縣生態(tài)保護建設(shè)向縱深發(fā)展。2008年多倫縣在生態(tài)環(huán)境全面好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，在全區(qū)率先提出利用五年時間基本消滅荒山荒坡荒灘的“滅荒”工程。2000—2010年，全縣累計完成沙地圍封230畝;完成京津風(fēng)沙源治理工程人工造林24.55萬畝、飛播造林18.5萬畝、封山育林46.2萬畝;完成退耕還林74.8萬畝，其中：退耕地造林46.3萬畝、荒山荒地造林28.5萬畝;完成四旁植樹205萬株;義務(wù)植樹340萬株;轉(zhuǎn)移沙區(qū)人口2282戶、10692人;完成社會造林17.7萬畝。通過實施林業(yè)重點工程，多倫縣生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益凸現(xiàn)，全縣210萬畝嚴重沙化土地的70%得到有效治理，有林面積從2000年的54萬畝增加到181.6萬畝，森林覆蓋率從6.8%提高到28.73%，林草綜合蓋度從不足30%提高到80%以上，生態(tài)惡化的趨勢得到整體遏制，局部生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

多倫縣林業(yè)建設(shè)雖然取得了顯著成績，但由于多倫縣特殊的地理位置和自然條件，生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性、不穩(wěn)定性和反復(fù)性依然十分突出，林業(yè)對經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)牧民增收的貢獻還沒有充分顯現(xiàn)。同時多倫縣還有大面積未治理的沙化土地急需進行綜合治理，提升生態(tài)和經(jīng)濟綜合效益、增強水源涵養(yǎng)和碳匯功能、打造生態(tài)大縣的林業(yè)建設(shè)任務(wù)緊迫而艱巨。

針對上述問題，多倫縣委、縣政府認識到生態(tài)保護和建設(shè)并不是簡單的退耕還林、退牧還草、種樹種草，而應(yīng)當是從實際出發(fā)，面向市場、面向未來建設(shè)立縣之本的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推進生態(tài)保護建設(shè)邁上機制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新路。

一、科學(xué)謀劃，做好生態(tài)大縣建設(shè)的頂層設(shè)計

2010年，多倫縣委、縣政府頒發(fā)了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展，推動生態(tài)大縣建設(shè)的決定》，確立了進一步加快多倫縣“林業(yè)發(fā)展步伐，提升林業(yè)整體發(fā)展水平，推動生態(tài)大縣建設(shè)，實現(xiàn)林業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、生態(tài)良好目標”的總體設(shè)計。

1.初步建成布局合理、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、功能齊全、效益顯著、比較完備的林業(yè)生態(tài)體系。全縣森林覆蓋率提高到35%以上，到2020年，森林覆蓋率提高到43%以上。實現(xiàn)全縣綠化滅荒，林沙產(chǎn)業(yè)在拉動農(nóng)民增收中起支撐作用的格局基本形成，初步完成生態(tài)大縣建設(shè)目標，具備向全國生態(tài)強縣和生態(tài)文明縣挺進條件。

2.初步建成京北壩上以針葉樹為主、多品種的育苗基地和苗木有形市場?！笆濉逼陂g，實現(xiàn)育苗面積1萬畝，年產(chǎn)各類合格苗2億株，年可采集楊柴、沙蒿、山杏等各類籽種1000萬公斤。

3.初步建成上規(guī)模、質(zhì)量優(yōu)、效益好的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。重點培育種苗、特色林果、林副特產(chǎn)品采集加工、野生動物馴養(yǎng)繁殖、森林沙地生態(tài)旅游五大產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)栽培各類林果面積13萬畝;引進或組建年加工1萬噸的林副產(chǎn)品加工企業(yè)1戶;養(yǎng)殖能力達到獸類1000頭以上，禽類5000只以上;打造八大林沙生態(tài)旅游區(qū)和五大生態(tài)公園，年吸引游客達到50萬人次以上。

4.初步建立比較完善的林業(yè)安全體系。全縣年森林采伐限額控制在10萬立方米以內(nèi)，林業(yè)有害生物成災(zāi)率控制在4‰以內(nèi)，測報準確率達到90%以上，無公害防治率達到100%，種苗產(chǎn)地檢驗率達到100%，森林火災(zāi)實現(xiàn)“零”報告。

二、合理布局、全面推進林業(yè)生態(tài)建設(shè)

合理規(guī)劃林業(yè)建設(shè)布局，結(jié)合全縣自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展需求，實行分區(qū)建設(shè)、突出重點、整體推進。

一是抓好樟子松大苗、容器苗、園林綠化大苗和花灌木培育;二是大力發(fā)展特色林果產(chǎn)業(yè)，組建特色林果栽培專業(yè)合作社和經(jīng)紀人組織，加強宣傳培訓(xùn)，發(fā)展特色林果栽培專業(yè)戶，突出抓好蒙古野果栽培、大扁杏嫁接和保護地特色林果栽培工作;三是做好林副特產(chǎn)品采集加工，以林副產(chǎn)品深加工為主，與黃花、木耳、蕨菜、蘑菇采集加工組裝配套，形成集天然食品采集、加工、包裝、銷售于一體的系列產(chǎn)品，并不斷進行產(chǎn)品研發(fā)，使產(chǎn)業(yè)不斷升級、產(chǎn)品附加值不斷提高。四是做好野生動物馴養(yǎng)繁殖，結(jié)合森林公園基礎(chǔ)設(shè)施與配套建設(shè)，以馬鹿、梅花鹿、狍子、野豬、大雁、山雞等為主，擴大野生動物馴養(yǎng)繁殖規(guī)模;五是大力發(fā)展森林生態(tài)旅游，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化組織管理、完善景觀功能等措施，著重打造灤河源國家森林公園、大寶生態(tài)園、蔡木山森林草原沙地濕地、姑娘湖、大渡口地下森林、蛇皮河疏林沙地、南沙口森林、曲家灣森林觀光等八大生態(tài)旅游景區(qū)。

三、機制創(chuàng)新，推進生態(tài)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)化進程

多倫縣委、縣政府認為：推進生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化進程，關(guān)鍵在于機制創(chuàng)新。必須改變過去“政府投資，群眾投勞”的簡單做法，通過機制創(chuàng)新，面向市場，實現(xiàn)投資、造林主體多元化，林產(chǎn)品適銷對路，培育林業(yè)資本市場，促進林業(yè)資源變資產(chǎn)、林業(yè)資產(chǎn)變資本，使林業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益顯著提高，真正成為立縣產(chǎn)業(yè)。

1.多方籌集資金。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門加大爭資立項和自籌力度，積極爭取多方資金投入，廣泛吸引社會資金，按照“誰投資、誰受益”原則，采取股份制、合作制和承包、租賃、兼并、收購、出售等方法，推進林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)。

2.進一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。一是明晰林地產(chǎn)權(quán)，在保持林地所有權(quán)和用途不變的前提下，將林地使用經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到戶。林業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃，采取自主、股份合作、承包租賃等多種形式經(jīng)營建設(shè)，允許依法繼承、轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等合理流轉(zhuǎn);二是放活經(jīng)營權(quán)，在保障生態(tài)功能的前提下，允許各類經(jīng)營主體依法合理開發(fā)林地資源，進行多項間種以及發(fā)展森林景觀旅游等多項產(chǎn)業(yè);三是落實處置權(quán)，對承包經(jīng)營和自助營造的林木，經(jīng)林業(yè)主管部門指導(dǎo)，經(jīng)營主體可自主采伐處置并保障其合法收益。

3.活化建設(shè)機制。一是積極開展林業(yè)招商引資，在穩(wěn)定和完善山林承包責(zé)任制的前提下，鼓勵各種社會主體通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)，投資林業(yè)生態(tài)建設(shè);二是工程規(guī)劃范圍內(nèi)的荒山荒地可以直接發(fā)包或租賃流轉(zhuǎn)給林業(yè)公司和造林大戶，實行連片開發(fā)經(jīng)營，其承包或租賃期最長可至70年;三是認真落實“國家、集體、個人一齊上”和“誰造誰有，誰經(jīng)營、誰受益”的方針，鼓勵和扶持農(nóng)民大戶造林、聯(lián)戶造林、組建家庭林場造林;四是對以各種形式承包建設(shè)的林地林木，實行工程補助與承包自建相結(jié)合的辦法，達到工程建設(shè)標準的享受工程相關(guān)政策待遇，產(chǎn)權(quán)歸建設(shè)者所有，納入公益林的享受生態(tài)效益補償政策;五是鼓勵和支持縣內(nèi)外社會各主體以獨資、合資、股份合作等多種形式承包進行造林育苗林業(yè)建設(shè)和開發(fā);六是積極引進和培育林沙產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，開發(fā)利用林業(yè)優(yōu)勢資源，搞活林業(yè)經(jīng)濟，并在資金信貸與稅費等方面給予扶持和優(yōu)惠。

4.健全完善金融、保險、稅收等支持政策。對自行承包造林育苗和林沙產(chǎn)業(yè)開發(fā)、發(fā)展林下經(jīng)濟的建設(shè)主體給予中、長期低息或貼息貸款扶持;林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的林地林木經(jīng)相關(guān)機構(gòu)資產(chǎn)評估后，可以林權(quán)抵押形式，申請銀行貸款進行擴大再生產(chǎn);建立政策性林木資產(chǎn)保險制度，保險部門要將林木納入保險業(yè)務(wù)范圍，實行林木資產(chǎn)保險，提高農(nóng)戶等建設(shè)經(jīng)營者抵御自然災(zāi)害能力;從事造林綠化和育苗的生產(chǎn)經(jīng)營者，其所得收入可享受減免稅收政策;對承包造林育苗的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)所得免征所得稅;對從事林沙產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的各類企業(yè)，建設(shè)期及生產(chǎn)初期可享受信貸扶持和減免稅收政策。

四、以配套政策措施保證機制創(chuàng)新順利推進

1.建立完善種苗供銷體系。鼓勵和支持社會各主體以獨資、股份、合作、承包、租賃等多種所有制形式進行育苗生產(chǎn)和經(jīng)營。實行基地聯(lián)農(nóng)戶的辦法，面向市場和造林綠化需求，優(yōu)化樹種、品種結(jié)構(gòu)，培育本地優(yōu)勢苗木品牌，指導(dǎo)扶持組建種苗生產(chǎn)營銷協(xié)會等經(jīng)濟合作組織和經(jīng)紀人隊伍，規(guī)范和完善全縣種苗營銷市場，逐步建成京北地區(qū)具有特色的種苗生產(chǎn)供應(yīng)基地。

2.嚴格質(zhì)量標準。嚴格按照造林標準，實行專群結(jié)合、以專業(yè)隊伍為主的作業(yè)方式，把好種苗、整體和栽植質(zhì)量關(guān)，切實保證造林質(zhì)量。建立嚴格的管護責(zé)任、把植樹和管護結(jié)合起來，實行所在地政府、責(zé)任造林單位、林業(yè)主管部門和林權(quán)所有者“四位一體”管護責(zé)任制。

3.加強林政管理。一是林地管護實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)負總責(zé)。二是進一步建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、林地承包者四級護林網(wǎng)絡(luò)，林地承包者承擔(dān)管護責(zé)任主體;村組建立護林組織，負責(zé)本村組林地管護;鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立護林大隊，負責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地巡護;縣森林公安局、草原監(jiān)理局負責(zé)全縣林地和禁牧的巡查監(jiān)管。三是強化林業(yè)執(zhí)法，嚴厲打擊各類破壞森林及野生動物資源違法犯罪活動，維護林區(qū)治安秩序。四是加強森林防火和病蟲害防治，有效保障森林資源增長和生態(tài)安全。五是堅持征占用林地總量控制和用途管制，嚴格審批在林地中開山采石、取土等項目。

4.加強技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，保證工程建設(shè)質(zhì)量。依據(jù)全縣林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)編制工程建設(shè)實施方案和分區(qū)作業(yè)設(shè)計。充分發(fā)揮林業(yè)部門職能作用，做好林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)全過程的技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、科技應(yīng)用以及檢查驗收等工作。鼓勵縣內(nèi)外專業(yè)技術(shù)人員進行各種形式的林業(yè)建設(shè)技術(shù)承包有償服務(wù)。

五、全面提高生態(tài)建設(shè)綜合效益

通過改革林業(yè)建設(shè)管理體制和經(jīng)營機制，全縣集體、企業(yè)、個人生態(tài)建設(shè)積極性空前高漲，生態(tài)建設(shè)多元化投入格局基本形成，造林質(zhì)量顯著提高，林下經(jīng)濟長足發(fā)展，從根本上解決了多年來制約林業(yè)發(fā)展“活不了、管不住、投入少、富不起來”的突出問題。

一是解決了“活不了”的問題。生態(tài)工程建設(shè)中采取花錢買活樹的辦法，實行緊密型承包，明確責(zé)權(quán)利，嚴格檢查驗收和政策兌現(xiàn)，有效提高了造林質(zhì)量。據(jù)驗收顯示，全縣85萬畝樟子松造林成活率達到95%，超過國家驗收標準 25個百分點。

二是解決了“管不住”的問題。扎實推進集體林權(quán)制度改革，通過采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包、聯(lián)戶合作經(jīng)營、集體統(tǒng)一經(jīng)營等方式，把林地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)交給農(nóng)民，并成立了林權(quán)管理服務(wù)中心進行林地流轉(zhuǎn)，抵押貸款。截至2014年6月底，全縣林權(quán)證抵押貸款金額已超過6000萬元，實現(xiàn)了林木資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化，盤活了林業(yè)經(jīng)濟，真正使林地受保護、農(nóng)民得效益，充分調(diào)動起農(nóng)民在生態(tài)建設(shè)中的主體作用。

三是解決了“投入少”的問題。百萬畝樟子松造林工程啟動后，針對資金嚴重短缺的實際，在加大國家項目資金爭取力度的基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)農(nóng)發(fā)行貸款1.4億元用于工程建設(shè)。同時，進一步變革生態(tài)建設(shè)的管理體制、創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，積極吸引30家區(qū)內(nèi)外綠化企業(yè)和55個林業(yè)專業(yè)合作社進行墊資承包造林，按照不同的造林形式，確定兌現(xiàn)造林補貼和林權(quán)所有權(quán)，實現(xiàn)“企業(yè)要林權(quán)，政府要生態(tài)”的雙贏目標。

四是解決了“富不起來”的問題。加快低產(chǎn)低效林改造和林下特色種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，打造復(fù)合型林業(yè)經(jīng)濟。全縣已形成2米以上樟子松大苗20萬畝，累計移植樟子松大苗68萬株，銷售苗款達1.7億元，戶均5.6萬元。在百萬畝樟子松基地建設(shè)中，2011—2013年造林工程總投資12.7億元，其中用于整地、造林、苗木裝杯、澆水、防寒等勞務(wù)費用占工程建設(shè)總投資的40%共計5.2億元，直接解決農(nóng)民就業(yè)8481人，參與工程建設(shè)農(nóng)民人均收入6萬元，真正為農(nóng)民開辟出一條增收致富的路子。依托退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目林帶間種蒙古野果、中草藥，引進企業(yè)加工山野菜、杏仁露制品。通過發(fā)展山杏、蒙古野果、中草藥以及梅花鹿、狍子、大雁等林下種養(yǎng)業(yè)，每年實現(xiàn)銷售收入1.25億元。全縣農(nóng)民人均純收入從2000年的1013元增加到2013年的9099元，其中40%來自林業(yè)。生態(tài)環(huán)境的全面好轉(zhuǎn)帶動了以多倫湖、榆木川、大渡口、姑娘湖等旅游景區(qū)為重點的生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，年接待游客70萬人次。多倫諾爾鎮(zhèn)被評為全國首批特色景觀旅游名鎮(zhèn)。

通過十幾年的連續(xù)治理，多倫縣林地面積從2000年的54萬畝擴大到目前的247萬畝，占全縣總土地面積的43%;森林覆蓋率從6.8%提高到30%以上，項目區(qū)林草綜合蓋度從不足30%提高到85%以上，基本上遏制了土地沙化的擴展蔓延。多倫縣先后獲得全國生態(tài)文明示范試點縣、全國國土綠化突出貢獻單位、全國綠化模范縣、全國綠化先進集體、北京綠色奧運特別榮譽獎等多個國家級獎項。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明