關(guān)于內(nèi)蒙古新型城鎮(zhèn)化建設(shè)幾大問(wèn)題的思考

天瑩++武振國(guó)

根據(jù)黨的十八大精神和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014-2020）以及我國(guó)、我區(qū)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的總體要求，加快農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口的市民化，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，是我區(qū)今后城鎮(zhèn)化工作的重要任務(wù)。為此，注意把握好以下幾大問(wèn)題，對(duì)于我區(qū)積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

城市規(guī)?？傮w上偏小，輻射帶動(dòng)力不足的問(wèn)題

目前，內(nèi)蒙古市轄區(qū)常住人口100萬(wàn)以上的城市只有3個(gè)，分別是呼和浩特市、包頭市和赤峰市;50-100萬(wàn)人口的城市4個(gè)，分別是通遼市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、烏海市;其余13個(gè)為50萬(wàn)人口以下的城市，平均規(guī)模偏小。而規(guī)模較大的50-100萬(wàn)人口以上的城市主要分布在西部地區(qū)。據(jù)聯(lián)合國(guó)區(qū)域發(fā)展中心的研究，城市經(jīng)濟(jì)存在一個(gè)人口規(guī)模達(dá)到25-30萬(wàn)人的最低臨界值，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙古多數(shù)城市規(guī)模顯然偏小了，難以集聚人口，形成集聚效益。城市規(guī)模偏小，進(jìn)一步影響了城市的競(jìng)爭(zhēng)力，在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告NO.12》中，內(nèi)蒙古各城市位于前100名的城市只有3個(gè)，為呼和浩特、包頭市、鄂爾多斯，全部位于西部。因此，適度擴(kuò)大中小城市規(guī)模，增強(qiáng)集聚力，提高城市輻射帶動(dòng)作用十分必要。

土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化應(yīng)該是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的基本協(xié)調(diào)。從2000年至今，我區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)了103.41%，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)44.63%，土地利用彈性系數(shù)高達(dá)2.32，大大超過(guò)1.12的合理水平。土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象比較突出。除了人口城鎮(zhèn)化居住對(duì)土地的需要外，很多城市和旗縣建成區(qū)面積擴(kuò)大與新區(qū)和工業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、物流等各類園區(qū)建設(shè)有關(guān)。必要的新區(qū)和園區(qū)建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展所不可缺少的，但過(guò)度建設(shè)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。一些地區(qū)不顧自然、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等客觀條件超前規(guī)劃設(shè)計(jì)上百平方公里新區(qū)，而人口密度很低，不僅導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行成本高，而且占用大量?jī)?yōu)質(zhì)菜地、耕地、林地;同時(shí)，也造成城市內(nèi)部土地資源、辦公設(shè)施等利用的低效。這在國(guó)內(nèi)外都有教訓(xùn)，比如：美國(guó)城市的郊區(qū)化，占據(jù)大量耕地，政府為城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行付出高額成本，也出現(xiàn)城市中心衰敗等問(wèn)題。我國(guó)一些地區(qū)的城市盲目拓展新區(qū)，出現(xiàn)了一些缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，入住率很低的“鬼城”，工業(yè)、住宅用地占用大量耕地，導(dǎo)致耕地上山，威脅糧食安全。城市蔓延的現(xiàn)象，不但在我區(qū)大中城市不同程度地存在，在一些小城鎮(zhèn)建設(shè)中也悄然出現(xiàn)。這一現(xiàn)象若蔓延下去，對(duì)于耕地、草地保護(hù)是非常不利的。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展要提高現(xiàn)有建設(shè)用地的效率，處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與保障糧食安全和生態(tài)屏障安全的關(guān)系。

一些城市建設(shè)貪大求洋，缺乏特色的問(wèn)題

近十幾年來(lái)，我區(qū)一些城市在體現(xiàn)文化內(nèi)涵上都做了有益的嘗試。比如：呼和浩特、滿洲里、扎蘭屯等在城市建筑風(fēng)格、城市地標(biāo)、保護(hù)傳統(tǒng)老建筑等方面有所體現(xiàn)，突出了城市的文化特色，大大提升了城市的吸引力，但一部分城市不同程度地存在著建設(shè)貪大求洋、缺乏地區(qū)特色的問(wèn)題。一些城市和城鎮(zhèn)建設(shè)不顧客觀條件和財(cái)力，盲目修建大馬路、大廣場(chǎng)、大劇院、豪華辦公樓，在缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的情況下，難以集聚生產(chǎn)要素和人口，城市發(fā)展動(dòng)力嚴(yán)重不足，造成財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)，也加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，一些城市建設(shè)還存在缺乏特色，對(duì)地域文化體現(xiàn)不夠的問(wèn)題。城市特色、城市文化是城市軟實(shí)力、競(jìng)爭(zhēng)力的重要表現(xiàn)，一個(gè)沒(méi)有特色和文化的城市，其吸引力、影響力就會(huì)大打折扣。而一些城市由于管理者認(rèn)識(shí)的不到位和受規(guī)劃者學(xué)科的局限，城市規(guī)劃者尚不能做到對(duì)地域文化、民族文化準(zhǔn)確把握，加之多學(xué)科專家協(xié)作制定規(guī)劃的機(jī)制不完善，盲目照抄，簡(jiǎn)單移植國(guó)外城市和其他城市規(guī)劃的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。無(wú)論是舊城改造還是新區(qū)建設(shè)中，忽視地域文化與建筑和街區(qū)建設(shè)的巧妙融合，導(dǎo)致建筑風(fēng)格雷同，城市缺乏特色，同質(zhì)化嚴(yán)重的問(wèn)題也比較普遍。一些城市將一些草原文化元素、文化符號(hào)、建筑結(jié)構(gòu)等運(yùn)用在城市建筑上，是非常值得稱道的，但有些也不乏流于表面，與建筑的整體風(fēng)格不一致，與周圍環(huán)境無(wú)法形成有機(jī)的整體。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)偏離的問(wèn)題

讓農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口在城市能夠穩(wěn)定就業(yè)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要條件。我區(qū)城鎮(zhèn)化不像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，城鎮(zhèn)化過(guò)程與勞動(dòng)密集型的工業(yè)化同步發(fā)展，我區(qū)以資源型產(chǎn)業(yè)為主，且資本和技術(shù)對(duì)勞動(dòng)力替代作用越來(lái)越明顯，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口吸納能力很有限，近幾年第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占全社會(huì)就業(yè)人數(shù)的比重保持在16%-18%左右，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，偏離度從1.28擴(kuò)大到2.06。加上第二產(chǎn)業(yè)總體水平不高，對(duì)服務(wù)業(yè)的帶動(dòng)力不夠強(qiáng)，導(dǎo)致了非農(nóng)就業(yè)相對(duì)不足，進(jìn)一步制約了城鎮(zhèn)化水平的提高。

小城市、小城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后的問(wèn)題

“十一五”以來(lái)，我區(qū)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平明顯提高，城市人均鋪裝道路面積，人均公園綠地面積指標(biāo)已經(jīng)超過(guò)全國(guó)平均水平。但是小城市、小城鎮(zhèn)與全國(guó)同類城鎮(zhèn)相比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平差距較大。一些小城市、縣級(jí)和縣級(jí)以下的小城鎮(zhèn)用氣、用水、集中供熱、垃圾處理能力等建設(shè)滯后于人口的城鎮(zhèn)化。由于地方財(cái)力有限，一些林業(yè)小城市和小城鎮(zhèn)鋪裝道路質(zhì)量，與大城市差距十分明顯，有些大城市近十年內(nèi)一些地段的道路鋪設(shè)了不止一次，而一些小城市的道路已經(jīng)破損，卻因?yàn)橘Y金不足無(wú)法改造和建設(shè)。隨著人口向小城市、小城鎮(zhèn)的集中，除了城關(guān)鎮(zhèn)，其他小城鎮(zhèn)環(huán)保設(shè)施還十分滯后，大多數(shù)小城鎮(zhèn)只能做到把生活垃圾運(yùn)到離鎮(zhèn)區(qū)稍遠(yuǎn)的地方集中堆放，還做不到垃圾集中填埋，更無(wú)防滲漏措施，長(zhǎng)期下去將會(huì)加重城鎮(zhèn)周邊的環(huán)境污染。而多數(shù)小城鎮(zhèn)生活污水基本是簡(jiǎn)單處理或不處理就直接排放，一方面是收入增長(zhǎng)和住房條件改善，另一方面小城鎮(zhèn)周邊的環(huán)境狀況有所惡化。

教育、醫(yī)療資源不均衡導(dǎo)致的居民生活成本增加的問(wèn)題

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障以及保障房建設(shè)效果明顯，尤其是大中城市公共服務(wù)能力的增強(qiáng)，吸引周邊地區(qū)的人口向城市轉(zhuǎn)移。但基本公共服務(wù)分布不均衡，一方面加快人口向中心城市集中，但是另一方面，也明顯增加了部分城鎮(zhèn)居民的生活、教育和就醫(yī)成本，給一些家庭帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)壓力，不利于居民生活水平的改善。

生態(tài)理念尚未很好地融入城市建設(shè)和居民生活方式的問(wèn)題

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，內(nèi)蒙古城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平明顯提高，比如：城市綠化建設(shè)效果明顯，一些城市步入全國(guó)園林城市行列。但是與新型城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)的綠色城市比還存在一定差距，尚未將生態(tài)文明的理念完全融入到城市的建設(shè)、生活和消費(fèi)之中。比如：城市綠化建設(shè)使用耐旱、易維護(hù)管理的本土樹(shù)種、灌木、草種的比例偏低，多年生花卉少，一年生花卉多，導(dǎo)致不宜成活，維護(hù)和購(gòu)買成本很高;一些市政設(shè)施多重視地上“面子”工程、形象工程，忽視地下建設(shè);重視花費(fèi)高的人工排水管網(wǎng)的建設(shè)，忽視低成本的土地天然滲水功能的利用。不僅建設(shè)成本高，而且有些效果也不十分理想。

近年來(lái)，城市居民生活水平有了明顯提高，出行方式發(fā)生顯著變化，耐用品消費(fèi)、居住等服務(wù)性消費(fèi)增長(zhǎng)，導(dǎo)致了碳排放增加。比如：居住大戶型房屋，購(gòu)買私家車的居民越來(lái)越多，而建筑房屋增加1平米會(huì)增加0.8噸的CO2，小汽車的人均碳排放0.27千克，公共汽車僅為0.135千克，自行車為零。而消費(fèi)方式變化導(dǎo)致碳排放增加，與居民對(duì)低碳消費(fèi)的認(rèn)知度不高有直接關(guān)系。

水資源對(duì)城市發(fā)展的制約性問(wèn)題

城市規(guī)模并非越大越好。據(jù)研究，中國(guó)城市的最佳規(guī)模在100-400萬(wàn)人口。內(nèi)蒙古與其他地區(qū)最大不同是水資源短缺，所以，內(nèi)蒙古城市發(fā)展規(guī)模需要優(yōu)先考慮水這個(gè)限制性因素，水資源的多少?zèng)Q定了各城市能夠容納多少人口，以及形成多大的城市。內(nèi)蒙古是一個(gè)東西部水資源分布極不均衡的地區(qū)，西部水資源總量和人均量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部。呼和浩特市為嚴(yán)重缺水城市，部分水資源靠引黃河水解決，但畢竟黃河水指標(biāo)是有限的，國(guó)家對(duì)黃河水資源分配指標(biāo)是要考慮整個(gè)流域的生態(tài)平衡以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，不是只考慮一個(gè)城市。烏海市人均水資源僅為全區(qū)平均水平的1/5，烏蘭察布人均水資源不足全區(qū)的1/3，而鄂爾多斯人均水資源雖然可滿足現(xiàn)在的需要，但潛力不大，未來(lái)水資源將對(duì)西部城市的發(fā)展形成剛性約束。同時(shí)，西部鄂爾多斯、包頭等城市，以能源重化工工業(yè)為主，多為高能耗、高耗水的產(chǎn)業(yè)，且水資源循環(huán)利用率嚴(yán)重偏低。比如包頭市，萬(wàn)元工業(yè)產(chǎn)值耗水量為466立方米，是國(guó)家平均水平的5-6倍;包頭市電廠水的循環(huán)利用率僅為15%-16%，與發(fā)達(dá)國(guó)家水回用率在40%-80%之間存在巨大差距。因此，我區(qū)城市人口規(guī)模大小一定要控制在在水資源承載力范圍內(nèi)，才能宜居和可持續(xù)。

林區(qū)、墾區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)管理的特殊性問(wèn)題

林區(qū)、墾區(qū)是特定歷史條件下形成的，林區(qū)、墾區(qū)的城鎮(zhèn)化具有特殊性。首先是城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性和靈活性。比如：呼倫貝爾墾區(qū)處于呼倫貝爾市，地域廣闊，人口密度低，人均土地較多，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)不同于其他人口密集的縣城和大中城市。但目前當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)建設(shè)完全按照城市的模式和標(biāo)準(zhǔn)，比如居民住宅容積率的標(biāo)準(zhǔn)與城市一樣，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建筑失去地域特色，與鄉(xiāng)村風(fēng)貌不協(xié)調(diào)。

其次，林業(yè)和農(nóng)業(yè)企業(yè)還承擔(dān)著部分社會(huì)職能，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。林區(qū)、墾區(qū)到目前為止還承擔(dān)小區(qū)管理、房屋維修、垃圾清運(yùn)、供暖、城鎮(zhèn)道路建設(shè)等部分社會(huì)職能，這也給企業(yè)帶來(lái)很大負(fù)擔(dān)。

城市規(guī)劃管理和監(jiān)督水平不高的問(wèn)題

為了更好地踐行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，自治區(qū)對(duì)各級(jí)城市及小城鎮(zhèn)基本上實(shí)現(xiàn)了總體規(guī)劃全覆蓋，重點(diǎn)地區(qū)制訂了控制性詳細(xì)規(guī)劃。但是，建設(shè)部門主導(dǎo)的空間規(guī)劃體系與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相互之間時(shí)有沖突發(fā)生，使得規(guī)劃落地困難，空間管理無(wú)序、土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境失衡等問(wèn)題不同程度地存在。同時(shí)，目前已實(shí)施的城市總體規(guī)劃均延續(xù)運(yùn)用功能和空間一一對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)規(guī)劃手法進(jìn)行編制，對(duì)城市需求的多樣化帶來(lái)規(guī)劃的復(fù)雜性考慮不足，導(dǎo)致城市規(guī)劃的落實(shí)與管理工作銜接不暢。再者，在城市的管理過(guò)程中，一些城市尤其是小城鎮(zhèn)不顧資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)客觀條件，未批先建或不按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，甚至隨意變更城市規(guī)劃的情況時(shí)有發(fā)生，規(guī)劃的法制性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn);有的城市規(guī)劃隨著政府的換屆而換屆，城市規(guī)劃無(wú)法保持連續(xù)性，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

責(zé)任編輯：楊再梅