京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略及對策

李國平

在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略對京津冀地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響的新時期，京津冀地區(qū)未來應該從明確功能定位、加速推進京津冀區(qū)域合作進程、穩(wěn)妥疏解首都非核心功能、促進京津冀區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新、提高首都對周邊的輻射效應和建立京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)機制等六大方面全面推進京津冀區(qū)域一體化進程，邁向均衡、包容、可協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。

明確京津冀區(qū)域及三地的功能定位

京津冀區(qū)域的總體功能定位應為全球最具競爭力和影響力的現(xiàn)代化、國際化、生態(tài)化的世界級大都市圈，是全國的政治、文化、科教、國際交往中心和北方經(jīng)濟中心，具有全球影響力的國際創(chuàng)新中心，全國服務型經(jīng)濟中心區(qū)以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的綜合改革示范區(qū)。

考慮到京津冀共同面對的人口、資源、環(huán)境和發(fā)展不平衡等問題，未來相當一段時期內(nèi)北京特別是北京市中心城區(qū)要“去功能化”、天津要“去加工化”、河北要“去重型化”。

北京作為首都，屬于典型的“知識型+服務型”城市，在高端服務業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等方面具有明顯優(yōu)勢，應兼顧首都功能和城市經(jīng)濟功能，政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心為首都核心功能，高端服務業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為其主要的城市經(jīng)濟功能。從產(chǎn)業(yè)功能鏈上來看，北京主要應該是總部、研發(fā)和銷售功能，非核心的生產(chǎn)制造功能應漸次退出。

天津?qū)儆凇凹庸ば?服務型”城市，不僅擁有北方最大的綜合性港口和沿海比較豐富的土地資源，還有良好的制造業(yè)基礎和開放優(yōu)勢，也是人口上千萬人的特大城市，考慮到和北京的分工關系，在適度發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的基礎上，需加快壯大服務業(yè)，實現(xiàn)服務和制造雙輪驅(qū)動。從產(chǎn)業(yè)功能鏈上來看，天津主要應該突出其生產(chǎn)研發(fā)和加工制造功能，在部分優(yōu)勢行業(yè)承擔一定的總部功能。

河北屬于“資源型+加工型+服務型”地區(qū)，采掘業(yè)、重加工工業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工業(yè)優(yōu)勢突出，但過于偏重資源開發(fā)加工的重工業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為京津冀區(qū)域大氣污染的主要原因，因此應該強調(diào)“去重型化”，加速從重化工業(yè)向加工業(yè)和服務業(yè)的轉(zhuǎn)型。應重點發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、綜合服務業(yè)、原材料工業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)功能鏈上來看，河北現(xiàn)階段主要是生產(chǎn)制造功能，在部分優(yōu)勢行業(yè)（主要是原材料工業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)）承擔生產(chǎn)研發(fā)功能。

加速推進京津冀區(qū)域合作進程

推動制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，嚴格空間管制。京津冀地區(qū)區(qū)域規(guī)劃應遵循可持續(xù)發(fā)展、強制性與指導性并存、空間準入的可操作性、與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)等原則。應在綜合評價京津冀地區(qū)的生態(tài)、社會、經(jīng)濟發(fā)展條件與現(xiàn)狀基礎上，以保障資源合理配置為目標，科學制定一體化的區(qū)域規(guī)劃。為保障一體化的區(qū)域規(guī)劃的順利實施，有效解決京津冀地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)趨同、合作機制不健全、資源配置不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高、整體競爭力不強等問題，確保城市協(xié)調(diào)、有序發(fā)展，應加強空間管制，如產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)與分工、人口的空間配置、生態(tài)保護區(qū)劃分、土地利用管制等。

推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)功能互補與合作。京津冀地區(qū)在產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢方面具有較大的差異性，應堅持“優(yōu)勢互補、合作共贏”的原則，發(fā)揮京、津、冀三地的比較優(yōu)勢，引導人口和產(chǎn)業(yè)在京津冀區(qū)域內(nèi)的合理布局，推進京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展。比如隨著北京要素（土地、勞動等）成本不斷提高，漸次推進食品飲料、紡織服裝等勞動密集型制造業(yè)的制造環(huán)節(jié)和批發(fā)、物流等服務業(yè)向周邊地區(qū)合理轉(zhuǎn)移，帶動周邊地區(qū)就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展；充分發(fā)揮北京的科技、文化資源優(yōu)勢，重點發(fā)展總部、研發(fā)、設計功能，推動創(chuàng)新成果在津、冀產(chǎn)業(yè)化，帶動天津制造業(yè)-服務業(yè)融合發(fā)展、河北制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進三地產(chǎn)業(yè)功能互補與合作。

加快一體化交通網(wǎng)絡建設。在區(qū)域交通網(wǎng)絡建設中，應遵循“保障、引導、優(yōu)化、提高”的發(fā)展原則，打破行政區(qū)劃和部門界限，統(tǒng)籌規(guī)劃、布局和建設京津冀地區(qū)的交通基礎設施，加強重大交通基礎設施的區(qū)域共享，形成高效的綜合交通運輸體系，為城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和要素流動提供基礎支撐，促進人口、經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作。加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)合建設和流域綜合治理，建立穩(wěn)定的區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡，加強京津冀合作。共同推進風沙源治理工程，繼續(xù)支持周邊地區(qū)生態(tài)保護林營造、森林防火基礎設施建設及林木有害生物防治。協(xié)商推動建立統(tǒng)一的區(qū)域大氣環(huán)境保護和水環(huán)境保護監(jiān)測與監(jiān)管體系。

加強資源、能源合作開發(fā)。推進電力、煤炭、天然氣、新能源和可再生能源的合作開發(fā)與清潔高效利用，針對水資源短缺、土地資源緊張和生態(tài)環(huán)境惡化等區(qū)域發(fā)展面對的共同挑戰(zhàn)，增強可持續(xù)發(fā)展領域中的戰(zhàn)略合作。推動水源地合作區(qū)域向更大范圍擴展，支持水庫上游小流域治理和環(huán)境治理工作。

穩(wěn)妥推進首都非核心功能疏解，優(yōu)化區(qū)域功能布局

疏解中心城區(qū)的功能，需要協(xié)調(diào)好中心城區(qū)和郊區(qū)的功能關系，加快北京副中心和新城建設，進一步完善“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，在市域內(nèi)形成多中心空間發(fā)展格局。中心城區(qū)應主要承擔首都“四個服務”功能，即政治、科教文化、國際交往等首都功能和金融、商務服務等高端服務功能，而其他經(jīng)濟功能和城市公共服務功能應向郊區(qū)發(fā)展。中心城區(qū)的功能疏解不應僅理解為將中心城區(qū)過度集中的功能（功能存量）向外轉(zhuǎn)移和疏散，更應著眼于嚴格限制在中心城區(qū)不合理集聚的城市功能的進一步集中，即對功能增量的疏解。

疏解首都非核心職能，不僅需要在北京市域形成多中心網(wǎng)絡化空間結(jié)構(gòu)，更需要通過在京津冀地區(qū)打造若干個區(qū)域功能中心來實現(xiàn)。根據(jù)京津冀地區(qū)資源環(huán)境條件、經(jīng)濟社會聯(lián)系、城鎮(zhèn)空間分布格局、交通體系現(xiàn)狀以及各城市發(fā)展定位等，京津冀地區(qū)應努力構(gòu)筑“一主一副、三軸、四區(qū)、多中心、網(wǎng)絡化”的空間發(fā)展格局。

“一主”為北京市；“一副”為天津市；“三軸”為沿京廣鐵路和京石高速沿線的北京-保定-石家莊城市帶軸線、沿京津塘高速的北京-天津城市軸線和沿京哈線、京山線和京沈高速沿線的北京-唐山-秦皇島城市帶軸線；“四區(qū)”為以環(huán)渤海灣的秦皇島、唐山、天津濱海新區(qū)、滄州等為核心的濱海臨港發(fā)展區(qū)、以北京為起點向東南延伸的京津廊發(fā)展區(qū)（主要包括北京、天津、廊坊）、沿京廣線向西南方向延伸的京保石—邯邢衡發(fā)展區(qū)、以及以環(huán)京津燕山和太行山區(qū)的承德、張家口等地區(qū)為核心的張-承發(fā)展區(qū)；“多中心”為在京津冀地區(qū)未來的發(fā)展中逐漸形成以北京、天津、石家莊、唐山、保定等為中心的多中心發(fā)展格局；“網(wǎng)絡化”為以基礎設施為依托，借助區(qū)域人流、物流、信息流、資金流的流動，將區(qū)域發(fā)展的多中心特征從形態(tài)上延伸到功能上。

加速促進京津冀區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新

伴隨著中關村國家自主創(chuàng)新綜合改革示范區(qū)的建設，以及天津濱海新區(qū)、河北唐山市被列入國家創(chuàng)新型城市試點城市，京津冀地區(qū)開始具備了良好的協(xié)同創(chuàng)新基礎。京津冀地區(qū)未來應明確區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新思路、目標和優(yōu)先合作領域，建立健全京津冀區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的組織協(xié)調(diào)體系，積極探索京津冀區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新模式，構(gòu)建聯(lián)合攻關、自主創(chuàng)新的創(chuàng)新合作平臺，建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，積極打造“京津科技新干線”，使之成為京津冀區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的引擎。

圍繞京津冀區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，完善兩市一省科技創(chuàng)新功能定位，優(yōu)化科技創(chuàng)新資源和科技園區(qū)布局，建設京津冀區(qū)域科技創(chuàng)新“一心、兩核、三帶、多園區(qū)”，形成中心引領、兩核驅(qū)動、三帶輻射、多園支撐和優(yōu)勢互補、對接產(chǎn)業(yè)的區(qū)域科技創(chuàng)新格局。

“一心”為首都全國科技創(chuàng)新中心；“兩核”為中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)高端研發(fā)和知識服務核心區(qū)、天津濱海高新區(qū)具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新核心區(qū)；“三帶”分別為京津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶、沿?，F(xiàn)代工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新示范帶和環(huán)京津綠色發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶；“多園區(qū)”為通過“一心”的引領帶動，發(fā)揮“兩核”的輻射作用，圍繞“三帶”產(chǎn)業(yè)特色和資源布局，打造一批支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新基地。

加速建立健全京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)機制

京津冀地區(qū)一體化發(fā)展，一方面有賴于一批重大項目的具體運作，另一方面也有賴于創(chuàng)造形成符合市場經(jīng)濟要求的新型區(qū)域合作機制，促進市場作用的發(fā)揮。應高度重視區(qū)域合作機制創(chuàng)新，形成推進京津冀地區(qū)快速發(fā)展的機制保障。

建立信息溝通機制。信息不對稱往往是影響合作的主要原因，應盡快搭建區(qū)域信息溝通平臺，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，實現(xiàn)各地政務、商務及公共信息的公開、交流與共享，建立定期和不定期的區(qū)域論壇、會晤，以及不同領域的交流會議等信息溝通機制，提高信息溝通速度和效率。信息溝通應該包括政府、媒體、民眾等多個主體，因此在政府主導的基礎上，應積極依托媒體等渠道，鼓勵企業(yè)以及協(xié)會、社團等民間組織的跨地區(qū)溝通交流，不斷疏通信息渠道，為企業(yè)跨地區(qū)尋求商機和加快要素流動、降低交易成本服務。

建立市場開發(fā)機制。實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，根本上要依靠區(qū)域市場體系的完善。區(qū)域內(nèi)應進一步擴大開放力度，創(chuàng)造外來企業(yè)與本地企業(yè)平等競爭的環(huán)境，協(xié)調(diào)區(qū)域利益關系，挖掘周邊地區(qū)巨大的市場容量。聯(lián)手完善商品市場，發(fā)展物流與貿(mào)易合作，實現(xiàn)物暢其流，特別是要建設農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一市場和農(nóng)副產(chǎn)品聯(lián)合檢驗檢疫體系；充分整合區(qū)域旅游資源，合作開發(fā)旅游市場，實現(xiàn)營銷市場一體化，共同推進區(qū)域內(nèi)無障礙旅游。

建立要素流動機制。人流、物流、資金流的暢通是區(qū)域經(jīng)濟一體化的必要條件。要積極創(chuàng)造條件，突破體制障礙，建立要素流動機制，相互開放要素市場，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資金、技術(shù)、人才等要素的自由流動。建立政策協(xié)調(diào)機制，在稅收、土地利用、人才流動、社會保障、爭議解決等方面加強地區(qū)間的政策協(xié)調(diào)，實現(xiàn)區(qū)域利益最大化和各方利益的公平分享。

創(chuàng)新區(qū)域合作機制。積極消除地方性政策壁壘，建立相關制度，引導、約束和保障區(qū)域公共領域合作的良性發(fā)展。推進區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定，加強區(qū)域共同政策的研究與銜接，定期進行區(qū)域規(guī)劃、政策及重大合作項目的協(xié)調(diào)；加強交通基礎設施一體化的投入和管理機制、合作產(chǎn)業(yè)園的稅收與核算機制等方面政策研究，加快區(qū)域一體化利益共創(chuàng)共享機制的建設，加強區(qū)域市場監(jiān)管和準入標準等方面的對接。

（作者：北京大學首都發(fā)展研究院院長、教授）

責任編輯：沈 聰