昌邑市土地節(jié)約集約利用形勢分析

徐靜

摘 ?要：昌邑市地處山東半島西北部，市域縱長橫窄，土地總面積1 627.5 km2，其中丘陵占土地總面積的21.5%，平原占25.0%，濱海低洼地占53.5%。全市耕地面積1 105 066.35畝，占農(nóng)用地88.4%，占土地總面積的45.27%，人均耕地1.9畝。耕地和基本農(nóng)田保護任務重，人地矛盾比較突出。而昌邑市作為一個以工業(yè)為支柱的新興城市，地處山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)三區(qū)的疊加區(qū)域，在一定的時期內，工業(yè)用地將呈現(xiàn)不斷擴張的勢頭，土地作為工業(yè)化進程的一個載體，將在推進工業(yè)化進程中發(fā)揮不可低估的帶動作用。但是，如果以消耗大量土地資源來帶動工業(yè)化的發(fā)展，“可持續(xù)發(fā)展”便無從談起，這種工業(yè)化也不是真正意義上的工業(yè)化。如何在保障土地供應的同時，盡量減少土地的浪費、閑置，多元并舉，多措并施，整合資源，凝聚力量，改變土地的粗放式開發(fā)利用，切實提高城鎮(zhèn)土地的利用率，建立土地節(jié)約集約利用的新機制，是昌邑市委市政府，尤其是國土部門現(xiàn)實而緊迫的任務。

關鍵詞：土地節(jié)約集約利用;人地矛盾;土地供應;新機制

中圖分類號：F293.2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1006-8937（2014）35-0144-02

昌邑市地處山東半島西北部，市域縱長橫窄，土地總面積1 627.5 km2，其中丘陵占土地總面積的21.5%，平原占25.0%，濱海低洼地占53.5%。全市耕地面積1 105 066.35畝，占農(nóng)用地88.4%，占土地總面積的45.27%，人均耕地1.9畝。耕地和基本農(nóng)田保護任務重，人地矛盾比較突出。而昌邑市作為一個以工業(yè)為支柱的新興城市，地處山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、膠東半島高端產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)三區(qū)的疊加區(qū)域，在一定的時期內，工業(yè)用地將呈現(xiàn)不斷擴張的勢頭，土地作為工業(yè)化進程的一個載體，將在推進工業(yè)化進程中發(fā)揮不可低估的帶動作用。但是，如果以消耗大量土地資源來帶動工業(yè)化的發(fā)展，“可持續(xù)發(fā)展”便無從談起，那這種工業(yè)化也不是真正意義上的工業(yè)化。如何在保障土地供應的同時，盡量減少土地的浪費、閑置，多元并舉，多措并施，整合資源，凝聚力量，改變土地的粗放式開發(fā)利用，切實提高城鎮(zhèn)土地的利用率，建立土地節(jié)約集約利用的新機制，是昌邑市委市政府尤其是國土部門面前現(xiàn)實而緊迫的任務。

1 ?昌邑市土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀

1.1 ?以推進土地利用集約化為目標，建立節(jié)約集約用地

評價體系

為深入貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步構建促進土地節(jié)約集約利用的的長效機制，根據(jù)《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》和《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設用地消耗考核辦法》等文件，昌邑市建立起節(jié)約集約用地評價體系，對各鎮(zhèn)（街區(qū)）的土地節(jié)約集約利用的情況進行評價考核，并將考核結果納入年度科學發(fā)展綜合考核體系。考核采用量化辦法，設置建設用地節(jié)約集約利用評價指標體系，包括狀態(tài)評價（土地利用強度）、動態(tài)評價（增長耗地）兩個方面的內容，涉及“建設用地地均GDP”、“建設用地地均固定資產(chǎn)投資”、“建設用地地均財政收入”、“單位GDP增長消耗新增建設用地量”、“單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設用地量”、“建設用地地均GDP增長率”等六項指標。實現(xiàn)了全市范圍內土地節(jié)約集約利用的總體及動態(tài)評價。

1.2 ?堅持規(guī)劃先行，轉變用地觀念，不斷打牢節(jié)約集約用

地的基礎

1.2.1 ?強化土地利用總體規(guī)劃的實施管理，嚴格土地審批

昌邑市充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，加強各類專業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）規(guī)劃及其他各類與土地利用有關的專業(yè)規(guī)劃報批和修編時，首先征求國土資源部門的意見。已批準的各類專業(yè)規(guī)劃和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）規(guī)劃，其用地規(guī)模、布局和時序不符合土地利用總體規(guī)劃安排的，及時調整和修改。從嚴審查城市總體規(guī)劃修編確定的建設地總規(guī)模，超過土地利用總體規(guī)劃的建設用地總規(guī)模，不予通過審查。對于符合規(guī)劃的項目，認真審查其用地規(guī)模和用地指標，嚴格控制建設占用耕地。嚴格執(zhí)行土地利用年度計劃，實行差別化的土地利用和管理政策，分配下達新增建設用地計劃指標時，在符合產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策的前提下，引導新增建設用地指標向城鎮(zhèn)化重點鎮(zhèn)街區(qū)、重點區(qū)域傾斜，保障重點產(chǎn)業(yè)、重點建設項目用地需求，保障節(jié)地型產(chǎn)業(yè)、節(jié)地型城鎮(zhèn)和節(jié)地型企業(yè)用地需求。

1.2.2 ?嚴把土地供應關

昌邑市認真貫徹執(zhí)行國土資源部《限制用地項目目錄》、《禁止用地項目目錄》和山東省《建設用地集約利用控制標準》，對國家產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰和禁止、對環(huán)境破壞嚴重、危害人民生產(chǎn)生活的項目，一律禁止供地;對符合準入條件的限制類項目，嚴格控制用地規(guī)模。對投資強度、建筑密度、容積率等達不到要求的，核減用地面積或不予供地，盡可能把不合理的用地“摳”下來，提高土地利用率。對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、重大基礎設施、社會文化事業(yè)等項目優(yōu)先供地;對于城鎮(zhèn)商業(yè)住宅項目和一般工業(yè)項目原則上通過舊城改造、收回收購閑置低效利用土地等存量挖潛方式安排建設，通過采取置換、優(yōu)先供地、提供優(yōu)惠政策等方式積極引導城中企業(yè)“退城進園”;嚴格限制“兩高一資”、低水平重復建設和產(chǎn)能過剩行業(yè)用地;對通過淘汰落后產(chǎn)能、兼并重組提升企業(yè)競爭力、促進產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展需要的用地，要給予政策支持。

1.2.3 ?開展存量土地專項摸底的調查工作

近幾年，昌邑市在對建設用地使用情況進行摸底調查、分類研究的基礎上，對21 000畝關停并轉的工礦企業(yè)用地、荒廢地和效益不高的工業(yè)用地零碎區(qū)塊，積極進行盤活，進行收購儲備，重新確定土地用途，以招、拍、掛出讓方式適時推出，將其供給那些效益好、需拓展發(fā)展空間的企業(yè)，發(fā)揮土地的最大價值。

這樣既緩解了地根緊縮的矛盾，又走出一條節(jié)約集約用地、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的新路子。既實現(xiàn)了盤活土地資產(chǎn)，提高土地利用率和土地投資強度的目的，又實現(xiàn)了由資源供給服從需求向資源供給引導需求的轉變。

1.3 ?加強建設用地批后監(jiān)管，規(guī)范用地制度，把集約用地

落到實處

昌邑市自2014年起建立起土地利用動態(tài)巡查制度全面開展土地供應全程監(jiān)管工作。依托土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，對全市范圍內簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》及《國有建設用地劃撥決定書》所有建設用地項目，國土及其他相關部門和土地使用者要按照交地確認、信息現(xiàn)場公示、價款繳納提醒、開竣工預警提醒、開竣工申報、現(xiàn)場核查、閑置土地查處、建立誠信檔案、竣工核驗等制度的內容、程序和要求，實施和配合巡查監(jiān)管。對巡查發(fā)現(xiàn)的各類違法違規(guī)違約行為，國土部門要依法依規(guī)嚴肅查處，并適時通過門戶網(wǎng)站和中國土地市場網(wǎng)向社會公開，同時計入相應級別的誠信檔案，對列入誠信檔案的用地單位采取限期整改、取消一年摘牌資格直至取消摘牌資格以及不予辦理其他相關土地的預審、報批、轉讓、抵押和變更登記等措施，督促用地單位依法依規(guī)履行法定責任，促進土地的節(jié)約集約利用。

2 ?昌邑市土地節(jié)約集約利用存在的問題

2.1 ?節(jié)約集約用地意識有待于進一步加強

土地是人類賴以生存與發(fā)展的基本條件，它承載著人類社會的可持續(xù)發(fā)展。當前雖然節(jié)約集約利用土地的觀念逐漸深入人心，但在在具體的落實上還仍然存在差距。部分人仍停留在過去那種 “干事先要大派頭”、“開疆拓土，以備后用”的擴張心態(tài)上，寬打寬用現(xiàn)象突出，單位土地投資強度和容積率偏低，這使科學規(guī)劃、合理布局成為空談，直接制約了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 ?土地利用率有待進一步提高，低效用地現(xiàn)象仍然存在

許多項目用地不能嚴格執(zhí)行集約用地控制標準，容積率、建筑密度、畝均土地投資強度及產(chǎn)值等偏低，土地利用率不高。有的項目“好大求全”，沒有精打細算，項目落地時規(guī)劃宏大，但資金有限，依賴于銀行貸款。在中央宏觀調控政策及經(jīng)濟形勢變化的影響下，資金鏈斷裂，有的建設中途停工，有的只能部分利用，批多用少，造成閑置低效利用土地，這使得原本就十分緊張的存量建設用地供需矛盾更加突出。

2.3 ?集約用地控制標準落實需進一步科學化

《山東省集約用地控制標準》對各類項目容積率、建筑密度和投資強度都有嚴格的規(guī)定，在建設用地審批時，企業(yè)提供的立項、規(guī)劃等文件數(shù)據(jù)都能達到要求，但交地后，投資額難以核實，容積率和建筑密度監(jiān)管存在困難，缺乏有效的制約措施，致使集約用地控制標準難以落實。

3 ?建立土地節(jié)約集約利用新機制

當前，中央和省委、省政府對節(jié)約集約用地工作高度重視，國土部更是把國土資源節(jié)約集約利用作為當前國土資源管理各項改革的根本方向和重要內容。節(jié)約集約用地工作已成為科學發(fā)展綜合考核以及建設用地計劃指標分配的重要因素。2014年4月，昌邑市政府出臺了《關于進一步加強節(jié)約集約用地的通知》，這預示著昌邑市的節(jié)約集約用地工作進入了一個嶄新的發(fā)展階段。如何在堅持最嚴格的耕地保護制度的同時，實行最嚴格的節(jié)約用地制度，這對昌邑市建立土地節(jié)約集約利用新機制提出了新的要求。

3.1 ?盤活存量土地，提高建設用地利用率

從管住總量、控制增量、盤活存量、處置閑量入手，多措并舉，把有限的土地用在“刀刃”上。

①大力推行“飛地經(jīng)濟”，有序引導工業(yè)項目“退城進園”。按照布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約的原則，通過健全稅收分成、強化用地保障等激勵措施，鼓勵招商引資的新上工業(yè)項目落戶濱海（下營）經(jīng)濟開發(fā)區(qū)集中連片建設、集群發(fā)展。原則上園區(qū)外不再安排零星的一般工業(yè)項目用地。

②積極推進低效利用建設用地的二次開發(fā)利用。通過協(xié)商收回、鼓勵流轉、協(xié)議置換、合作經(jīng)營、自行開發(fā)等多種形式，積極穩(wěn)妥地推進低效利用建設用地的二次開發(fā)利用。因土地使用者原因造成的土地閑置，超過約定時間未動工開發(fā)滿1年的，按照土地出讓價款或劃撥價款的20%征繳土地閑置費;未動工開發(fā)滿2年的，按照法律、法規(guī)規(guī)定或合同約定應當收回土地的，要堅決依法收回土地使用權。

③嚴格建設用地控制標準，嚴把土地供應關。認真貫徹執(zhí)行國土資源部、國家發(fā)改委《限制用地項目目錄（2012年本）》、《禁止用地項目目錄（2012年本）》和山東省《建設用地集約利用控制標準》。對國家產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰和禁止、對環(huán)境破壞嚴重、危害人民生產(chǎn)生活的項目，一律禁止供地。昌邑經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內新建工業(yè)項目土地投資強度一般不低于280萬元/畝，其他工業(yè)聚集區(qū)土地投資強度一般不低于220萬元/畝;項目達產(chǎn)后畝均產(chǎn)值一般分別不低于400萬元/畝、280萬元/畝，畝均稅收一般分別不低于20萬元/畝、15萬元/畝。新建工業(yè)項目除生產(chǎn)安全、工藝流程等有特殊要求的項目外，容積率不得低于1.0，建筑系數(shù)不得低于40%。對投資強度、建筑密度、容積率等達不到要求的，核減用地面積或不予供地，盡可能把不合理的用地“摳”下來，提高土地利用率。

④積極探索立體發(fā)展的節(jié)地模式，鼓勵和引導社會投資主體投資建設經(jīng)營多層標準廠房及開發(fā)利用地下空間，實現(xiàn)向地上、地下要“空間”。

3.2 ?各負其責，齊抓共管，構建節(jié)約集約用地保障機制

發(fā)改部門嚴把建設項目審核關，確保重點工程和鼓勵類項目、民生項目立項;規(guī)劃部門嚴把城鄉(xiāng)規(guī)劃關，控制建設項目容積率、綠化率等指標;國土資源部門嚴把建設項目用地征收和供應關，按照節(jié)約集約用地要求核定用地量;建設、國土部門嚴格竣工驗收備案制度，對建設項目用地情況進行核驗;稅務部門依法加強對土地使用稅的征管;統(tǒng)計、審計部門重點做好節(jié)約集約用地考核評價工作。各有關部門加強協(xié)調，形成合力，全力推進節(jié)約集約用地工作。

3.3 ?完善體制，切實提高國土資源管理和服務水平

突出做好“保資源、保發(fā)展、保權益”三保文章，明確“盡職盡責保護國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”的最終目標，以“五個建設”為統(tǒng)領，穩(wěn)中求進，改革創(chuàng)新，努力做到保護資源更加嚴格規(guī)范，利用資源更加節(jié)約集約，維護群眾權益更加有力有效，深化創(chuàng)建“文明國土、地利人和”品牌。不斷提高國土資源管理和服務水平，用心用力保障全市社會經(jīng)濟的全面持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻：

[1] 尹力.對土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀的思考與對策[J].城市建設理論研究，2013，（22）.