重新審視事業(yè)單位及其社保制度改革

丁元竹

《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）于2014年7月1日頒布實施，引起社會各界、新聞媒體的高度關(guān)注，也造成不少誤解。

被誤讀了的事業(yè)單位社會保障制度改革

仔細品讀《條例》，這僅僅是一個有關(guān)事業(yè)單位人事管理的規(guī)定，其中涉及社會上關(guān)注的社會保障和社會福利改革，提出了“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”?！笆聵I(yè)單位工作人員符合國家規(guī)定退休條件的，應(yīng)當退休?！薄笆聵I(yè)單位享受國家規(guī)定的福利待遇”，這里唯一值得解讀的是第一條，就是事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險。這里，從什么時間開始執(zhí)行，如何實施和如何執(zhí)行，都沒有具體的說明和規(guī)定。單就這些，人們就得出從2014年7月1日開始，事業(yè)單位及其工作人員全部實施養(yǎng)老保險制度的結(jié)論，未免顯得過于草率。不過，《條例》指明了事業(yè)單位社會保障制度改革的方向，就是，事業(yè)單位及其工作人員將加入社會保險體制，逐步與企業(yè)職工社會保險、居民社會保障制度并軌。與2010年10月全國人大通過的《中華人民共和國社會保險法》中有關(guān)“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”，“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳納年限期間應(yīng)當繳納的基本養(yǎng)老保險費用由政府承擔?！薄稐l例》進一步明確了《社會保險法》的基本規(guī)定，事業(yè)單位及其工作人員參加養(yǎng)老保險。但是，問題并沒有徹底解決。事實上，這僅僅是個規(guī)定，并沒有全面實施，僅有個別地區(qū)和城市進行了試點，由此絕不能推出2014年7月1日開始實施事業(yè)單位社會保險制度的結(jié)論。

仔細琢磨，黨的十八屆三中全會決定就明確指出，“推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”；2014年的政府工作報告進一步要求，基本完成省市縣政府機構(gòu)改革，繼續(xù)推進事業(yè)單位改革。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險。完善失業(yè)保險和工傷保險制度。這里值得琢磨的是，《決定》把機關(guān)事業(yè)單位放在一起，而不是像《社會保險法》中把二者分開來，表明，公務(wù)員的養(yǎng)老保險將不會獨立于其他部門之外，單獨設(shè)計。而且，政府工作報告把各類保障制度放在一起，更彰顯了國家將進一步推進統(tǒng)一的社會保障制度的決心。當前，進一步推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革需要做好以下幾個方面的工作。

事業(yè)單位性質(zhì)和特點再認識

事業(yè)單位承擔著公共服務(wù)職能，負責維護公共利益，這似乎沒有什么異議。大多數(shù)國家或地區(qū)也有類似組織，只是名稱叫法不同。相同的是，公共利益總是需要一定的機構(gòu)去保護。公共利益復雜紛繁，實現(xiàn)公共利益的組織形態(tài)也多種多樣，其中，以企業(yè)的方式介入公共服務(wù)的組織方式也不乏其例，如美國和我國的香港地區(qū)，有企業(yè)也承擔著公共職能，例如水電、交通、道路等，通常是交給公司經(jīng)營的，但不完全是競爭性經(jīng)營，有些采取特許經(jīng)營?！渡鐣ｋU法》把國有企業(yè)和事業(yè)單位放在一起，主要還是考慮了它們都可以承擔公共服務(wù)的責任，維護公共利益。如果不是限于長期形成的“事業(yè)單位思維”，而是跳出事業(yè)單位，從大公共服務(wù)的事業(yè)分析公共服務(wù)供給體系的改革，例如，以公共服務(wù)的性質(zhì)確定機構(gòu)的組成與運行，而不是僅僅局限于公益與非公益之間，可能問題會簡單一些，關(guān)鍵是敢不敢進一步解放思想。

發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，在實現(xiàn)公共利益方面，以及提供公共服務(wù)，主要依據(jù)公共服務(wù)的類型確定機構(gòu)的特點和性質(zhì)，或者是非營利組織，或者是非競爭性企業(yè)。法定機構(gòu)是工業(yè)革命和政府職能演變的結(jié)果。早在十六世紀，英國政府通過立法建立類似機構(gòu)，到20世紀初期，英國政府更是將大量的公共服務(wù)授權(quán)給一些獨立的機構(gòu)運作，此后，法定機構(gòu)逐步擴展到世界其他國家和地區(qū)。香港法定機構(gòu)可以追溯到英國工業(yè)革命初期。第二次世界大戰(zhàn)以后，香港居民對于公共服務(wù)的需求激增，法定機構(gòu)在香港應(yīng)運而生。香港的法定機構(gòu)是立法機構(gòu)通過法律認可、專門為處理某些屬于政府職能或與公共利益密切相關(guān)問題的機構(gòu)。每個機構(gòu)依據(jù)專門的法律建立，并按照相關(guān)法律履行職責，不能隨意更改，且不以營利為最終目的。大部分法定機構(gòu)的資金源于政府，部分法定機構(gòu)可以實現(xiàn)自負盈虧，少數(shù)機構(gòu)，例如證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會可以實現(xiàn)長期盈余。還有的機構(gòu)按照商業(yè)規(guī)則運營，如九廣鐵路公司。部分機構(gòu)，如香港鐵路有限公司和香港交易及結(jié)算所有限公司雖由政府發(fā)起成立，但已經(jīng)上市，政府只能依法持股份分紅，不能以公共利益的名義干預企業(yè)運行，所以，也有人認為這類公司不能再視為法定機構(gòu)。法定機構(gòu)不以營利為目的，接受政府撥款，自負盈虧。一是接受政府撥款。香港機場管理局的最初資金來自政府366億元港幣注資，后退還66億元港幣，剩余306億元港幣作為政府股份。香港醫(yī)院管理局每年接受政府撥款。香港信保局是一家非營利機構(gòu)，實行自負盈虧，由香港特別行政區(qū)政府全資擁有，它所簽發(fā)保單數(shù)額，全部由政府保證承擔。目前，法定最高負責額為港幣400億元。二是收取一定服務(wù)費用。香港職訓局每年學生超過25萬人，其中各類全日制學生約5萬人。職訓局經(jīng)費部分來自政府撥款，也可以根據(jù)政府批準的標準收取一定學費，還可接受捐款。信保局成立之初，政府曾注資2000萬元港幣，2012年信保局退回注資，現(xiàn)在有保費收入2.85億元港幣，保單收入520萬元港幣，投資收入660萬元港幣，或有事項儲備金14.77億元港幣。貿(mào)發(fā)局1000多位員工每年的推廣活動800余項，經(jīng)費達28億元港幣。

進一步深化事業(yè)單位改革，涉及公共服務(wù)體系的改革，恐怕要把事業(yè)單位，尤其是從事公益服務(wù)類的事業(yè)單位與非競爭性的國有企業(yè)一道考慮，某種程度上，它們的性質(zhì)雷同，在國際上都可以劃歸到實現(xiàn)公共利益的機構(gòu)中去，因為它們承擔維護公共利益，實現(xiàn)公共目標，代替政府履行公共服務(wù)職能，只是它們運作的方式和管理模式不同罷了。在這個意義上，事業(yè)單位和國有企業(yè)采用一樣的社會保障制度模式似乎沒有什么可以爭議的。需要爭議的是，我們自己對于公共利益、公共服務(wù)供給方式的認識，以及如何從傳統(tǒng)的計劃思維和思考問題的方式中解脫出來。

機關(guān)事業(yè)單位不必人為地畫地為牢

在重視公共利益及其分類的基礎(chǔ)上，把事業(yè)單位與國有企業(yè)的改革一同考量。事業(yè)單位與機關(guān)一道改革是可行的，不必把二者割裂開來。黨的十八屆三中全會決定和2014年政府工作報告，都明確要求加快機關(guān)事業(yè)單位的社會保障制度改革。

從國際經(jīng)驗來看，法定機構(gòu)與政府都承擔公共使命，運作方式不同。與政府比較，法定機構(gòu)和政府一樣，也承擔公共使命，提供公共服務(wù)。與政府不同的是，法定機構(gòu)可以更加靈活運用公共資源，有較大彈性吸引各種專業(yè)人才，更好地提升服務(wù)質(zhì)量，可以運用較為靈活的資金籌措方法和運營模式實現(xiàn)公共目標。還有，法定機構(gòu)不具備政府所具有的政策制定職能，在日常運行過程中享有高度的自主權(quán)，接受公眾問責，高度透明、公開。

政府可采取多種方式實現(xiàn)公共利益，事業(yè)單位也正是在這種意義下設(shè)計的。更好地發(fā)揮政府的作用，就是要更好地發(fā)揮在市場失靈條件下，政府維護公平正義，實現(xiàn)公共利益的作用。維護和實現(xiàn)公共利益，不僅需要政府自己去做，更需要政府通過制度安排，充分調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性去完成。當前，各地正在積極落實國務(wù)院關(guān)于政府購買公共服務(wù)的意見。政府不僅可以購買社會組織和企業(yè)的公共服務(wù)，也可以購買機構(gòu)的公共服務(wù)，這里所謂的機構(gòu)，一般是事業(yè)單位。必須進一步加快事業(yè)單位的改革，同時，要根據(jù)新形勢下的公共需求，建立相應(yīng)機構(gòu)，凸現(xiàn)國家和社會重大利益，解決突出矛盾和問題，推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。

政府把本屬自己的責任和職能通過立法的方式交給法定機構(gòu)去實現(xiàn)，體現(xiàn)了政府由劃槳者到掌舵人的角色轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變中，政府只負責制定政策，規(guī)定方向，法定機構(gòu)則履行職能，執(zhí)行政策。法定機構(gòu)會本著自己的使命，在專業(yè)化、職業(yè)化上下更大功夫，通過內(nèi)部治理機構(gòu)的完善，提升服務(wù)效率，更好地維護公共利益，解決矛盾和問題。

人們之所以對事業(yè)單位社會保障問題關(guān)注，還因為我國的社會保險制度碎片化嚴重，存在城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村養(yǎng)老保險的不同。社會保障內(nèi)部的各類保險采取的方式不一樣，有積累制的，也是半積累制的，還有其他的形式，積累制與個人的收入有很大的關(guān)系，每個人的收入又不盡相同，就自然造成養(yǎng)老金交費和待遇上的差異。一個時期以來，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實施多年后，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老險制度改革依然按兵不動，這不免給社會造成一種印象：機關(guān)事業(yè)單位特殊，甚至會有人認為，個別官員利用手中的公權(quán)力延誤改革，或為自己謀利益。加之，這個部門長期在福利工資方面穩(wěn)定，吸引了大批大學生考公務(wù)員，造成千百萬大學生“走獨木橋”的局面。從這個意義上，媒體抓熱點，吸引眼球，也就不足為奇了。

加快機關(guān)事業(yè)單位的社會保障制度改革，就是對計劃經(jīng)濟遺留下來的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革。從這個意義上說，養(yǎng)老金的頂層設(shè)計就是在進一步完善增量改革的同時，深化存量改革，在改革過程中使二者逐步并軌，最后形成統(tǒng)一的養(yǎng)老金制度。當然，在這個過程中，也要看到公務(wù)員和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革的復雜性，尤其是公務(wù)員，用俄羅斯總統(tǒng)普京的話說，“如果一個人選擇做公務(wù)員，他就選擇了這些約束，選擇了公眾監(jiān)督，選擇了特殊要求，就像世界許多國家一樣。”同時，“建立相應(yīng)的國家公務(wù)人員激勵機制，用浮動工資、道德、物質(zhì)、業(yè)務(wù)獎勵等舉措激勵國家公務(wù)部門提高業(yè)務(wù)水平?！崩^續(xù)探索公務(wù)員和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革，努力打破雙軌制，尤其是打破養(yǎng)老保險領(lǐng)域的“官本位”制度，必須改革機關(guān)事業(yè)單位一直游離于盡繳費義務(wù)之外的局面。解決這個問題的基本思路是“老人老辦法，新人新辦法”。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革一直懸而未決，各地開始試點的公務(wù)員聘任制也許會成為一個突破口。要逐步實現(xiàn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民、機關(guān)事業(yè)單位逐步參加社會保險，在形成統(tǒng)一的基本社會保障體制基礎(chǔ)上，盡快解決建立公務(wù)員職業(yè)年金，最終形成基本社會保障制度上的統(tǒng)一，在年金和福利制度上又各具特色的社會保障制度。

（作者：國家行政學院教授）

責任編輯：宋明晏