促進(jìn)我國農(nóng)民合作社 健康發(fā)展的幾點(diǎn)思考

張曉山

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施6年多來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅猛，但也面臨著新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展呈現(xiàn)異質(zhì)性、多樣性的特點(diǎn)，水平參差不齊。如何促進(jìn)我國農(nóng)民合作社健康發(fā)展，筆者有幾點(diǎn)思考。

“發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”二者如何契合

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。同時(shí)提出：“鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”。

農(nóng)民擁有的最大的財(cái)產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地。《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時(shí)，往往要涉及農(nóng)村集體。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及“集體”這個(gè)詞。但什么是集體？農(nóng)村集體的內(nèi)涵與外延是什么？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)未來向何處去？如何實(shí)現(xiàn)“發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”之間的契合？

（一）集體經(jīng)濟(jì)重振旗鼓

改革開放后，相當(dāng)數(shù)量的行政村成為空殼村，除了土地外，沒有什么集體資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國72.6萬個(gè)村中，當(dāng)年無集體經(jīng)濟(jì)收益的村占30.8%，當(dāng)年集體經(jīng)濟(jì)收益在5萬元以下的村占42.9%，集體經(jīng)濟(jì)收益5至10萬元的村占13.5%，集體經(jīng)濟(jì)收益10萬元以上的村占12.8%。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分集體所有的農(nóng)地被征用，轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，村集體也有可能獲取一部分土地改變用途的增值收益。土地整治工作的推進(jìn)，農(nóng)村最大的也是最有潛在價(jià)值的一塊資產(chǎn)（土地）也出現(xiàn)了增量，在增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的政策執(zhí)行中，村集體也有可能獲得新的收入來源。農(nóng)村集體通過獲得土地增值收益，增強(qiáng)了自身發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。2012年，無錫902個(gè)行政村，一共有302億元的凈資產(chǎn)，村均集體收入568萬元。在新的形勢(shì)下，落實(shí)《決定》的政策舉措，村集體還有可能獲取一部分土地改變用途后可觀的增值收益。據(jù)報(bào)道，在深圳進(jìn)行了全國首宗集體建設(shè)用地入市的探索后，深圳寶安區(qū)鳳凰社區(qū)即可獲得3480萬元的土地收益以及13980平方米的產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)。

面臨這些新的問題，如何建立相關(guān)制度，通過多種途徑來探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，使集體資產(chǎn)保值增值，集體成員獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)和收益，避免重走導(dǎo)致原有集體經(jīng)濟(jì)潰敗的老路，避免新的集體經(jīng)濟(jì)再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”，這是值得探索的一個(gè)問題。

（二）厘清村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系

2010年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》第8條規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，但下面緊接著又說：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”，這本身就是矛盾的?，F(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉，相關(guān)法律使得村委會(huì)（及村民小組）和村集體經(jīng)濟(jì)組織都有權(quán)占有和管理包括農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)，賦予二者同樣的合法性。農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰處置，沒有明確的法律規(guī)定。

當(dāng)前迫切需要通過改革試驗(yàn)，以國務(wù)院行政法規(guī)的形式形成《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，在條件成熟時(shí)推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程。要通過法律法規(guī)明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其權(quán)能，明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得及退出機(jī)制，成員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個(gè)人成員權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利相統(tǒng)一。同時(shí)要厘清村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。村委會(huì)作為農(nóng)村社區(qū)性的自治組織，它為本社區(qū)全體居民進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的支出要納入地方財(cái)政預(yù)算。要使村民委員會(huì)僅僅承擔(dān)村莊的公共服務(wù)職能，把土地等集體資產(chǎn)的管理權(quán)完全剝離到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中。

（三）“發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”二者如何契合

《決定》提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。2014年中央1號(hào)文件提出：“推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運(yùn)營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。

集體資產(chǎn)通過確權(quán)、登記和頒證工作，明晰產(chǎn)權(quán)，使股權(quán)固化、地權(quán)固化、房權(quán)固化，其實(shí)質(zhì)是確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于集體資產(chǎn)或資源各自的份額，是確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)的公平，即起點(diǎn)的公平。但未來集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是從封閉走向開放，從固化走向流動(dòng)，固化是為了更好地流動(dòng)。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，通過股份合作的形式，促進(jìn)股權(quán)、地權(quán)和房權(quán)的流動(dòng)，有進(jìn)有出，增資擴(kuò)股。

黨的十八屆三中全會(huì)首次明確混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)未來的走向可能成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有機(jī)組成形式，一種以股份合作制為主體的多元化混合型的市場(chǎng)經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟(jì)的這種嬗變將使它融合合作經(jīng)濟(jì)及其他經(jīng)濟(jì)形式的優(yōu)點(diǎn)，得以保持經(jīng)濟(jì)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

如何在深化農(nóng)村金融體制改革中促進(jìn)真正的農(nóng)村合作金融的發(fā)展

黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)都對(duì)合作社開展信用合作提出了要求，2014年中央1號(hào)文件提出：“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型。堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展”。

世界各國農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)踐證明，在多元化、競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融體系中，合作金融應(yīng)是其中一個(gè)重要的組成部分。沒有合作金融的支持，我國的農(nóng)民合作社也很難發(fā)展壯大起來。但現(xiàn)在我國并沒有真正意義上的農(nóng)民所有、農(nóng)民控制、為農(nóng)民提供金融服務(wù)的正規(guī)的農(nóng)民合作金融組織。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)，截至2013年5月底，銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)組建的農(nóng)村資金互助社僅49家，資產(chǎn)總額15.3億元。此外是各類型的民間信用合作組織。如各級(jí)扶貧辦組建的以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)的村級(jí)扶貧互助社覆蓋了全國1.6萬個(gè)貧困村;全國扶貧基金會(huì)組建的農(nóng)戶自立服務(wù)社在全國約70余家。部分省份試點(diǎn)組建農(nóng)民資金互助社，其中多數(shù)沒有注冊(cè)登記。全國還有876家村鎮(zhèn)銀行，5267家小額貸款公司。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的金融亂象

當(dāng)前在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，一些以資金贏利為目的的公司或放款人以合作社資金互助會(huì)的名義來吸儲(chǔ)和放貸贏利，混淆了合作金融與民間借貸的界限，擾亂了金融秩序。在此形勢(shì)下，江蘇灌南、浙江溫州、吉林四平、河南濮陽、河北易縣等地合作社資金互助部泛濫，灌南甚至爆發(fā)了四家資金互助社關(guān)門，數(shù)千群眾討賬政府買單的惡劣事件。據(jù)報(bào)道，近幾年，鹽城當(dāng)?shù)亻_設(shè)了幾十家“農(nóng)民資金互助合作社”，這些合作社經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管批準(zhǔn)成立，并獲得了由當(dāng)?shù)孛裾趾税l(fā)的“民辦非企業(yè)單位”登記證書。合作社通過吸儲(chǔ)和放貸的方式經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)，并向儲(chǔ)戶承諾，存款到期后儲(chǔ)戶不僅可以得到利息，還可以得到分紅。但從2013年初開始，鹽城市亭湖區(qū)內(nèi)陸續(xù)有多家合作社人去錢空，眾多儲(chǔ)戶的存款也無法兌付。

銀監(jiān)會(huì)主席尚福林受國務(wù)院委托做的“國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融改革發(fā)展工作情況的報(bào)告”中指出：“政策性金融缺位、商業(yè)性金融錯(cuò)位、合作性金融發(fā)展無序的問題相對(duì)突出”。“準(zhǔn)金融組織監(jiān)管制度存在缺陷。對(duì)小貸公司、擔(dān)保公司等多種形式的準(zhǔn)金融組織，以及農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的信用合作，有的沒有落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，有的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度不統(tǒng)一，存在著外部管理盲區(qū)和引導(dǎo)支持不足的問題。”

（二）促進(jìn)農(nóng)村金融體制的改革

當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步明確合作金融的基本性質(zhì)，有效防止合作金融的異化。合作金融組織所遵循的原則使它有別于其他類型的金融組織，具體體現(xiàn)在：農(nóng)民合作金融組織將本地的資金用于本社區(qū)，從而促進(jìn)本地區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民的利益，而一些其他類型的正規(guī)金融組織往往通過垂直渠道使本地區(qū)的資金流失;農(nóng)村合作金融組織主要是為農(nóng)民成員服務(wù)，它的成員與貸款對(duì)象應(yīng)具有同一性，因而在一些國家，它在納稅方面可享有一定的優(yōu)惠;合作金融組織應(yīng)堅(jiān)持非營利性。所說的非營利，是指不單純追求利潤，并不是不要贏利。任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織如不能通過其經(jīng)營獲利，則無法生存壯大。

建立農(nóng)民合作金融組織重要的不是使成員獲得資本的紅利，而是以這種融資方式使農(nóng)民能較容易地得到稀缺生產(chǎn)要素—資金，從而提高其經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效率。我國在深化農(nóng)村金融體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)制定完備和明確的政策法規(guī)及條例，使各種金融成分各歸其位，有效防止合作金融的異化。2014年中央1號(hào)文件：“適時(shí)制定農(nóng)村合作金融發(fā)展管理辦法”。國務(wù)院盡快出臺(tái)發(fā)展農(nóng)村合作金融的具體指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確合作金融的基本性質(zhì)，要重點(diǎn)鼓勵(lì)和促進(jìn)真正的農(nóng)村信用合作的發(fā)展，這是其他類型農(nóng)民合作社健康可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

應(yīng)該以社區(qū)為依托發(fā)展農(nóng)民的資金互助組織。合作社開展資金互助，應(yīng)首選以農(nóng)民成員為主體、地緣性強(qiáng)、相對(duì)封閉的合作社，以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)，充分利用鄰里親友間的信用作為無形的抵押資產(chǎn)，保證資金的安全運(yùn)營。

國家在對(duì)合作社的扶持及其應(yīng)注意的問題

（一）對(duì)合作社的扶持政策相繼出臺(tái)

近幾年的中央1號(hào)文件和黨的十八屆三中全會(huì)都提出了扶持農(nóng)民合作社的優(yōu)惠政策。在信用評(píng)定基礎(chǔ)上對(duì)示范社開展聯(lián)合授信，有條件的地方予以貸款貼息。對(duì)示范社建設(shè)鮮活農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)物流設(shè)施、興辦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)給予補(bǔ)助;允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù);增加農(nóng)民合作社發(fā)展資金，支持合作社改善生產(chǎn)經(jīng)營條件、增強(qiáng)發(fā)展能力。逐步擴(kuò)大農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項(xiàng)目由合作社承擔(dān)的規(guī)模;完善合作社稅收優(yōu)惠政策，把合作社納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)并作為單獨(dú)納稅主體列入稅務(wù)登記。這些政策一方面把合作社作為一種特殊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體給予扶持，另一方面將示范社作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。

（二）國家在扶持合作社時(shí)應(yīng)注意的問題

一種意見認(rèn)為：農(nóng)民合作有很多好處，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民合作面臨不少問題，如合作社利用國家政策為自己謀利益的多，而愿意為其他農(nóng)戶提供幫助的少。把政府項(xiàng)目、財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)交給合作社，可能會(huì)影響多種經(jīng)營主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。另一種意見則認(rèn)為：應(yīng)該鼓勵(lì)從“扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”到“扶持合作社就是扶持農(nóng)民”的政策轉(zhuǎn)變。

但扶持合作社，究竟是合作社哪部分成員獲益最多？實(shí)踐證明，一項(xiàng)有含金量的政策出臺(tái)，往往是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)先知先覺，首先搶占制高點(diǎn)，來搶先利用政策的優(yōu)惠措施，而弱勢(shì)群體在獲取政策扶持上往往處于不利地位。具體到合作社，在龍頭企業(yè)領(lǐng)辦和大股東領(lǐng)辦的合作社中，當(dāng)政府資金和優(yōu)惠政策注入時(shí)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“精英俘獲”的問題？“精英俘獲”在這里具體是指精英對(duì)發(fā)展資金和項(xiàng)目信息的獲取、發(fā)言權(quán)的控制以及對(duì)資金及項(xiàng)目的較強(qiáng)的可接近性、可獲得性。這個(gè)問題應(yīng)引起注意。

（作者系中國農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理學(xué)會(huì)理事長）