港口投融資走向市場化

交 通運輸部水運科學研究院研究員肖克平認為，中國港口的投融資目前主要存在三大問題。首先，港口融資難易懸殊。沿海主要港口融資順暢，中小港口融資難;主要貨種煤、礦、油和集裝箱等碼頭投融資順暢，件雜貨和散雜貨等碼頭融資較困難。其次，個別地方政府過度參與港口建設投融資。出于地方利益和政府政績考慮，個別地方政府有時不顧客觀條件及實際需求，硬性上馬港口建設項目，與當?shù)噩F(xiàn)有碼頭形成無序競爭，造成資源浪費。第三，港口公用基礎設施建設維護資金難以保證?！陡劭诜ā芬?guī)定地方政府要撥出專項資金用于港口公用基礎設施的建設維護，但該專項資金難以得到保證;港建費和貨物港務費是資金來源之一，新《港口建設費征收管理辦法》實施后，地方政府分成比例只有20%，難以保證港口公用基礎設施建設維護資金，自然條件差、維護任務重的港口更是難以為繼。

政策逐漸放開

肖克平表示，國家的投融資政策在不同發(fā)展階段適時進行調整，對港口建設可以起到很好的促進作用，使碼頭通過能力適應性得以增強。放開外商股比限制，緩解了一段時期港口建設資金不足，并提升了碼頭現(xiàn)代化管理水平，使得沿海主要港口經營性設施建設多元化融資渠道順暢;政企分開、港口下放地方后，地方政府非常重視港口基礎設施建設，對港口碼頭建設熱情高漲，甚至有些地方政府成立政策性投資企業(yè)，籌措資金建設港口，也有些地方政府安排資金建設港口配套設施，如集疏運公路、鐵路和橋梁等。

近期，國家又出臺一系列關于港口、內河等投融資方面的利好政策。

9月21日，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》指出：賦予地方政府依法適度舉債權限;建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制;推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）。

10月24日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定創(chuàng)新重點領域投融資體制，為社會有效投資拓展更大空間：在更多領域向社會投資特別是民間資本敞開大門;加快實施引進民間資本的鐵路項目，鼓勵社會資本參與港口、內河航運設施及樞紐機場、干線機場建設;大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP，使社會、政府投資相輔相成;支持重點領域建設項目開展股權和債券融資。

11月27日國務院出臺的《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》第17條明確指出：鼓勵社會資本參與水運、民航基礎設施建設。探索發(fā)展“航電結合”等投融資模式，按相關政策給予投資補助，鼓勵社會資本投資建設航電樞紐。鼓勵社會資本投資建設港口、內河航運設施等。第29條規(guī)定，認真總結經驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。健全PPP的法規(guī)體系，保障項目順利運行。鼓勵通過PPP盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點領域建設。

從沿海和內河港口的投融資角度看，社會資本投資建設港口和內河航運設施等方面獲得政策鼓勵，同時，PPP也可以積極推廣使用。政府對港口企業(yè)的投融資政策已全部放開，逐步走向市場化。

肖克平表示，由于社會投資參與建設的目的是為了獲得一定回報，PPP必然與經營捆綁在一起，而且所針對的項目包括港口必須要有良好的發(fā)展預期，或者周邊配套產業(yè)有前景，土地有升值空間等。因此港口基礎設施建設中對政策可以探索采用，尤其是中小型港口、新港區(qū)的建設。

投融資方式多樣化

中國港口公用基礎設施建設維護資金來源主要有：港口建設費分成資金;貨物港務費返還資金;中央和省級政府專項資金;地方政府財政投入資金;港口企業(yè)自有資金;利用港口公用基礎設施特許經營權、廣告權及冠名權等融資手段籌集的資金;利用港口公用基礎設施建設工程新增土地所獲取的收益;國家政策性貸款、其他境內外金融組織和外國政府貸款等。近期，寧波港獲批建設的寧波-舟山港梅山港區(qū)6—10號集裝箱碼頭工程，項目總投資約76.06億元。據(jù)悉，其中，資本金占30%，為22.82億元，由項目單位以自有資金投入;資本金以外投資53.24億元，利用中資銀行貸款解決。寧波港采用的是傳統(tǒng)融資方式——企業(yè)自籌及銀行貸款。

與此同時，新型的融資渠道和方式，如發(fā)行債券、股票，建設企業(yè)投資建設后轉讓（BT）和ABS融資模式，以及引用社會資本等也正逐漸付諸實踐。

發(fā)行股票的方式目前正受到港口企業(yè)追捧。近期，北部灣港股有限公司（北部灣港）收購兩大股東——廣西北部灣國際港務集團（北部灣港務集團）和防城港務集團有限公司（防城港務集團）所持有的港口泊位資產，為了獲得收購所需資金，北部灣港務集團采用的融資方式是——發(fā)行股票。9月29日，北部灣港宣布，在經過一個多月的方案論證、內部資產劃轉、國資監(jiān)管報批、預評估審計后，開始新一輪非公開發(fā)行股票，發(fā)行數(shù)量將不超過2.59億股，發(fā)行價格不低于10.45元/股，募集不超過27億元資金，發(fā)行對象是機構或個人等不超過10名特定投資者。

目前，上海洋山港的建設運營融資模式為BT。BT下，碼頭泊位由投資方建設，泊位建成后，出租或轉讓資產給碼頭經營企業(yè)。該模式可以緩解碼頭經營企業(yè)初期建設資金不足的問題。

ABS融資模式是以資產為支持的證券化融資方式。以目標項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產未來所能帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金。該模式最顯著的特點在于通過證券市場發(fā)行債券籌集資金，最大優(yōu)勢是通過在國際市場上發(fā)行債券籌集資金，債券利率較低，從而降低了籌資成本。目前交通基礎設施也適合采用該種融資方式，港口基礎建設中可以嘗試探索。

從整體來看，肖克平表示，對于由經營人投資建設、維護、使用和管理的經營性港口基礎設施，其投融資方式除了利用自有資金、銀行貸款、利用政府財政資金和專項資金外，還可以引入外部資金為主要的融資方式。肖克平建議，今后可以吸引更多中資參與港口建設經營，鼓勵社會資本參與港口設施建設（見表）。

對于港口公用基礎設施建設項目的投融資，肖克平建議，首先，應規(guī)范港建費地方政府留成部分的使用，保證港口公用基礎設施建設，各級地方政府應按照《港口法》要求，在每年財政預算中列出資金用于港口公用基礎設施建設維護。其次，港建費中央政府留成部分的使用方面，應明確使用方式和程序，貨物港務費作為港口公用基礎設施維護的專項費用應保證?？顚Ｓ?。第三，建立港口公用基礎設施建設維護基金，同時探索采用PPP。

“地主港”模式可推薦

國家發(fā)改委城市中心綜合交通規(guī)劃院院長張國華建議，中國的港口若采用“地主港”模式，將有利于港口擴大融資渠道，引入競爭，提高效率。肖克平也表示，在有條件的港口，建議探討采用“地主港”模式。 “地主港”模式是國際上大多數(shù)國家港口采用的模式，特點是港口管理機構擁有對港區(qū)土地、岸線的所有權和控制權，可以用這些資源進行融資。中小型港口和經濟欠發(fā)達地區(qū)的港口，更適合采用該模式。

“地主港”模式的采用可以減緩政府壓力，以美國港口為例，6月份，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署一項價值123億美元的美國港口擴建法案。據(jù)《航運交易公報》第28期《美國港口：政府做“甩手掌柜”》報道，在“地主港”模式下，港口建設所需資金來源可以多樣化，如投資收益、銀行貸款、發(fā)行商業(yè)債券和市政債券等。美國政府并不直接參與碼頭運營，碼頭運營商享有相對自主權。美國港務局可以通過直接出售、轉讓或租賃港口所有權，使港口經營私有化，這樣可以避免產權糾紛，保障私人的經營利益，有效吸引社會資金。查閱歷史數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，美國政府撥款額只占美國港口擴建總支出的10.1%。

肖克平表示，中國一些地方正在嘗試“地主港”模式，如嘉興港、溫州港樂清灣港區(qū)，圍墾造陸提供配套用地，成立政府主導的港口投資企業(yè)，建成后以租賃、出售或合資建設等類似于“地主港”模式進行經營。肖克平表示，日前，鹿特丹港務局考察廣東，擬與廣東揭陽市政府合作開發(fā)揭陽港，雙方或將以“地主港”模式開展合作。該模式在巴西、阿曼已成功運作。