既得利益者視角下的農(nóng)村兩委關(guān)系

【摘 要】自實行村民自治以來，許多農(nóng)村黨支部與村委會之間斗爭不斷，嚴重影響了村民自治的效果。文章從既得利益者的視角來探討它們之間的關(guān)系，認為：農(nóng)村黨支部書記選拔制度不夠完善；兩委之間的權(quán)力劃分不明確以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式存在缺陷是兩委矛盾存在的主要原因，筆者基于此來探討解決兩委問題的策略。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；既得利益者；兩委關(guān)系；

一、農(nóng)村既得利益者的概念界定

要對既得利益者的概念做出準確的界定，需要先弄清楚“利益”的內(nèi)涵。按照規(guī)范的政治學(xué)理論，利益是主體基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會內(nèi)容和特性的需要。在這個意義上，馬克思主義認為，“利益不僅僅作為一種個人的東西或眾人普遍的東西存在于觀念之中，而且首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實之中”，“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關(guān)”。

綜上所述，既得利益者簡單地說，就是已獲得“需要”的人或集團。對于既得利益者的研究，國內(nèi)外研究甚多，首先應(yīng)該追溯到美國著名的經(jīng)濟學(xué)家曼瑟爾﹒奧爾森，他眼中的小集團與本文的研究密切相關(guān)。他認為“小集團”主要是：一、數(shù)量少，其成員數(shù)量可以小到兩三個人；二、成員之間存在特殊關(guān)系，這里成員之間不僅具有利益上“一榮俱榮，一損俱損”的關(guān)系，而且成員與成員之間還存在著某種親密關(guān)系，比如親屬、朋友等；三、優(yōu)勢地位，小集團因為其已有的權(quán)力，從一開始就處于優(yōu)勢地位。從國內(nèi)已有的研究來看，有些學(xué)者認為既得利益集團和既得利益者是兩個不同的概念，認為既得利益者的進一步發(fā)展才會形成既得利益集團，還有些學(xué)者并沒有明確將二者區(qū)分開來，認為既得利益集團是就是具有共同利益的個人為維護其共同利益而形成的個人或集團，且他們之所以能維護自己的利益是因為其擁有的公共權(quán)力。

參照國內(nèi)學(xué)者對既得利益集團的探究、結(jié)合奧爾森的小集團理論和本文的研究，筆者將既得利益者概括為：在現(xiàn)代政治運行中，那些憑借公共權(quán)力而獲得巨大利益的小集團，這個小集團要么是少到幾個人，要么是以個人為中心而形成的具有共同利益的許多人。由此農(nóng)村的既得利益者就是指在農(nóng)村政治中，憑借農(nóng)村公共權(quán)力獲取大量集體資源的小集團，這個小集團大都是以村干部（村黨支部書記或村主任）為中心而形成具有共同利益的團體。

二、農(nóng)村既得利益者對兩委關(guān)系的影響

自村民自治制度實踐以來，兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題就一直存在，這在不同程度上影響了村民自治效果。為從根本上解決此問題，筆者基于對A村各屆黨支部及村委會換屆選舉的調(diào)研，在這里描述該村既得利益者的形成以及他對該村兩委關(guān)系的影響，并以此為視角深入探討兩委關(guān)系中呈現(xiàn)出的問題：

（一）既得利益者的形成過程

筆者調(diào)研的A村是山西省呂梁市的一個大村，該村自1999年開始實踐村民自治制度以來，每次兩委的換屆選舉都是先后進行，大概在選舉年的11月完成黨支部換屆，12月完成村委會換屆，且到目前為止已經(jīng)經(jīng)歷了5次換屆選舉。在這五次的換屆選舉中該村形成了一個以康某為中心的既得利益者小集團，他自1999年參與村務(wù)以來就從未退出過該村的核心權(quán)力圈，如下表所示：

（二）既得利益者對兩委關(guān)系的影響

綜上所述，在A村已經(jīng)形成的以康某為中心的既得利益者為維護和獲取更多利益，長期控制該村的公共權(quán)力，致使該村兩委關(guān)系形成如下模式：

第一，康某擔(dān)任村主任期間，該村村委會控制黨支部。在1999年的換屆選舉中，康某成功當選村委會副主任。自康某當選副主任之后，就開始發(fā)展自己的勢力。2001年康某當選村主任后，該村形成了以康某為中心的既得利益者控制黨支部的局面。

第二，康某擔(dān)任村黨支部書記期間，該村黨支部控制村委會。從上表可以得知，康某從1999年就開始進入到農(nóng)村政治當中，他對村里的事務(wù)了如執(zhí)掌。在他當選村主任的時候已經(jīng)將村公共權(quán)力集中到自己手中，村書記也是看他的臉色行事，涉及到該村的事務(wù)，只要他一簽字，即使沒有黨支部或者村委會的印章，也會有效。

（三）兩委關(guān)系問題的原因分析

從既得利益者對兩委關(guān)系的影響中，呈現(xiàn)出這樣兩個問題：一、為什么康某能夠在失去村民支持的情況下，繼續(xù)留在A村的核心權(quán)力圈里？二、為什么康某能夠一直掌握著A村的公共權(quán)力？這就需要從下面三個角度來作出解釋：

第一，黨支部書記的選舉制度不完善。按照《黨章》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中共xx縣委關(guān)于全縣農(nóng)村黨組織換屆選舉工作的實施方案》的規(guī)定和要求，A村自村民自治以來，黨支部書記換屆選舉都是召開村黨支部會議，由全體黨員舉手表決來進行的，超過半數(shù)即當選為新一屆黨支部書記?？的吃谑ゴ迕裰С值那闆r下，競選村主任已不可能成功，為了維護和獲取更多利益，他開始采取賄選手段來競選村黨支部書記。這主要是因為該村黨員不僅數(shù)量少、質(zhì)量低下，而且大部分黨員是親屬關(guān)系，這樣便于他通過黨支部書記這一職位，進而達到控制該村黨員，實現(xiàn)自己掌控村務(wù)的目的。

第二，兩委之間的權(quán)力劃分不明確。如果兩個有著不同目的的組織共同面對一個管理對象，但在職能、權(quán)限等方面沒有做出明確的劃分，組織間的沖突就不可避免。目前，我國對黨支部和村委會權(quán)力的規(guī)定主要是《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織條例》和《村民委員會組織法》，這兩部法律、法規(guī)雖然對村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)核心”的權(quán)力和村民自治的權(quán)力予以法律規(guī)定，但是只是抽象的規(guī)定而已，并沒有明確的劃分二者的權(quán)力范圍。這導(dǎo)致了兩委互相爭權(quán)，相互扯皮的現(xiàn)狀。至于能否掌控公共權(quán)力，則完全取決于村支書和村主任的個人實力。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)的不作為或不當作為。根據(jù)《村民委員會組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村子之間的關(guān)系只是單純的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村子之間存在這樣三種關(guān)系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨支部之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)與村級組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務(wù)方面的行政管理與被管理的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的這三重關(guān)系相互滲透、相互融合，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了工作或自身利益，在兩委關(guān)系中不可能成為公正獨立的仲裁者，往往不是根據(jù)是非本來面目來做出評判，一般只是選擇支持實力強大的一方。endprint

三、農(nóng)村公共權(quán)力擺脫既得利益者控制的對策

（一）改革和完善黨支部書記的選拔制度

在黨支部書記的選舉制度方面，各地在實踐中探索出以下三種模式：第一，兩票制。第二，兩推一選。前兩個制度都是在現(xiàn)有黨員選舉，在A村這樣黨員質(zhì)量偏低的村子是選不出高素質(zhì)支部書記的。第三，一肩挑，即由一人兼任村黨支部書記和村主任?！耙患缣簟庇梢蝗思嫒未鍟浐椭魅?，在A村這樣的既得利益者控制下的村莊，在實踐中更容易導(dǎo)致權(quán)力的集中和腐敗，因此是不可行的。

綜上所述，要選出高素質(zhì)的村黨支部書記，需要在改革村黨支部書記選舉制度的同時提高黨員質(zhì)量。在筆者看來，要從根本上解決該問題，讓村民信任的、高素質(zhì)的黨員當選黨支部書記，必須在改革選舉制度的同時建立一個適應(yīng)村民自治需要的黨員進出機制。當然，從嚴治黨的關(guān)鍵是要建立起一套便利、管用、有約束力的機制，使黨的各級組織對黨員干部實行有效的管理和監(jiān)督。鄉(xiāng)黨委是村黨支部最直接的上級黨組織，基層黨組織建設(shè)需要鄉(xiāng)黨委的監(jiān)督和管理，筆者建議鄉(xiāng)黨委訂立對基層黨員的考評和監(jiān)督制度，確保黨員進出機制的有序進行，打破個別村支書，壟斷新黨員發(fā)展的權(quán)力。

（二）從司法角度明確兩委權(quán)力

既得利益者控制下農(nóng)村，因兩委權(quán)力劃分不明確，容易導(dǎo)致其長期掌控農(nóng)村公共權(quán)力?？傮w而言，我國農(nóng)村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民委員會的自治權(quán)之間的關(guān)系缺乏專門的法律、法規(guī)進行規(guī)制和梳理。鑒于此，筆者建議從司法的角度明確兩委的權(quán)力，具體過程如下：首先，從立法工作抓起，筆者建議省級人大及常委會在《村民委員會組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的基礎(chǔ)上，制定《村民委員會工作條例》和《村黨支部工作條例》。這種征對地區(qū)特點來細化法律、法規(guī)的舉措，可以確保法律、法規(guī)運行的可操作性和實效性。其次，要規(guī)范兩委執(zhí)行法律、法規(guī)的行為，這是明確兩委權(quán)力的關(guān)鍵性步驟。再次，加強監(jiān)督。權(quán)力是把雙刃劍，權(quán)力運用得當，造福于民，一旦權(quán)力被濫用，就會嚴重危害社會和人民利益，因此必須加強對權(quán)力的監(jiān)督。最后，建立糾錯制度，確保立法、執(zhí)法和監(jiān)督工作的有效開展，一旦兩委越權(quán)行為發(fā)生，需追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

（三）構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村善治模式

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在權(quán)力體系的末端，直接接觸廣大農(nóng)村地區(qū)，在應(yīng)對和處理農(nóng)村問題上扮演著管理者的角色，因此，農(nóng)村的各項工作能否順利展開與其緊密相關(guān)。在農(nóng)村，兩委之間的矛盾一直得不到妥善的解決，事實上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不當工作方式直接相關(guān)，筆者長期調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于工作壓力及領(lǐng)導(dǎo)個人素質(zhì)等原因，經(jīng)常以不恰當?shù)姆绞浇槿氲睫r(nóng)村事務(wù)中。因此，要解決兩委矛盾，實現(xiàn)兩委正常運行，需構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村善治模式。構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村善治模式需要積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，該改革具體步驟如下：第一，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為解決自己的財務(wù)困難向農(nóng)村伸手。第二，改革行政考核制度，應(yīng)在堅持中央精神的同時充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際。第三，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督體系和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任問責(zé)制度。

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作者簡介：強亞芳，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士生。endprint