中小學校內(nèi)部控制體系建設初探

李赟

近年來出現(xiàn)的不少令人觸目驚心的大案要案，很多是內(nèi)部控制缺失或存在嚴重缺陷，未能有效防控經(jīng)濟風險而釀成大錯。如何完整構建單位內(nèi)部控制體系并有效執(zhí)行已成為各方所關注的焦點和重點問題。本文對此進行探討。

一、中小學校內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制設計意識有待加強

學?，F(xiàn)有的內(nèi)控體系普遍存在控制環(huán)節(jié)不系統(tǒng)、控制部門不聯(lián)動的問題。如大多將內(nèi)控著眼點和著力點放在總務、財務、財產(chǎn)管理等具體崗位工作職責上，而缺少適合內(nèi)控系統(tǒng)運行的組織架構建設，忽略了經(jīng)濟活動決策和監(jiān)督層面的控制與監(jiān)督。內(nèi)控建設交由學校總務部門獨立完成，對于教研、教導、人事、辦公室等各相關部門間的職責界定、崗位要求、信息傳遞路徑?jīng)]有更高一級的行政領導具體負責，很多制度中未能明確執(zhí)行部門、執(zhí)行時間，或者有此內(nèi)容也僅僅是總務部門的一紙空文無人落實。究其原因是單位領導尚沒有意識到內(nèi)控的建立健全和有效執(zhí)行需要頂層設計，內(nèi)控的前提是建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制。

（二）內(nèi)部控制內(nèi)容有待規(guī)范

內(nèi)控體系不完整。筆者走訪的147所學校中，56%的學校未能制定政府采購方面的內(nèi)控制度、46%的學校未能制定工程項目管理方面的內(nèi)控制度、81%的學校未能制定合同管理方面的內(nèi)控制度。另外支出控制中關于專項資金的管理，大部分學校將管理范圍局限在設備款、維修款的使用，沒有形成對所有具有指定用途資金的管理辦法。已建立的內(nèi)控制度也缺少邏輯性，如報銷管理制度、采購流程圖、申購單，流程圖與申購單（控制單據(jù)）與報銷制度間缺少銜接關系。整體制度未能按照《規(guī)范》要求形成完整、統(tǒng)一的管控體系。部分內(nèi)容嚴重滯后。如義務教育學校的收入內(nèi)容中還有學費、借讀費、預算外收入、附屬單位交款；報銷制度中還存在報銷“教工子女學雜費、職工家屬醫(yī)療費”等內(nèi)容；固定資產(chǎn)報廢審批權限仍停留在九十年代的標準；固定資產(chǎn)仍將以前的規(guī)定作為入賬標準等，制度中存在一些明顯不符合現(xiàn)在管理要求的內(nèi)容。

（三）內(nèi)部控制認知水平有待提升

各校對整個內(nèi)控體系的認知程度參差不齊，有些制度雖已建立，但對控制的關鍵環(huán)節(jié)未能很好理解。如預算編制必要的程序、預算執(zhí)行情況的全過程監(jiān)控；經(jīng)濟活動嚴禁體外循環(huán)、不同類支出審核的相應要求；政府采購的不同采購模式與相應流程；固定資產(chǎn)的報廢權限和程序、殘值的管理程序與上繳；工程項目的施工隊伍選擇、預算控制、進度款控制、審價控制；合同簽訂的授權、審核、歸口管理等。管理層面對內(nèi)控關鍵點的把握不到位，勢必影響內(nèi)控體系的設計質(zhì)量。

操作性內(nèi)容過少。調(diào)查發(fā)現(xiàn)有相當多單位的內(nèi)控制度用較大篇幅去規(guī)定原則、意義或解釋專業(yè)概念，這些在上級文件中已經(jīng)有明確規(guī)定的內(nèi)容，而對貫徹落實上級文要求需要采取的具體控制措施沒有設計。如為確保預算編制的真實準確，基礎信息如何傳遞與核對；支出審核時需要關注哪些要素；政府采購必須執(zhí)行什么樣的程序；固定資產(chǎn)的盤點時間、人員與內(nèi)容等。還有些制度設計時權責不清晰，規(guī)定“某時間”、“相關部門”、“有關人員”實施，因此操作性較差。

二、中小學校內(nèi)部控制完善的思考

（一）提高內(nèi)部控制認識

1.各級領導重視。要按照現(xiàn)行教育管理體制，明確與經(jīng)濟管理相關的各級各部門的內(nèi)控責任，促進“內(nèi)需”。要細化考核指標和評價標準，建立健全獎懲制度，將落實情況納入對部門和單位負責人年度工作考核的內(nèi)容，尤其是要實行嚴格的責任追究制度，從而促進各級領導對內(nèi)控建設的主觀能動性。

2.深入宣傳，改善內(nèi)部控制環(huán)境。深入宣傳單位內(nèi)部控制的意義與作用。既可以通過印發(fā)材料、會議宣講、網(wǎng)絡等方式宣傳內(nèi)控的相關知識，提高學校管理層對內(nèi)控的一般認知水平；也可以通過召開專題會、與被審計單位交流溝通、組織研討等形式，宣講和研析內(nèi)控的實際操作流程，深化管理者對內(nèi)控重要意義與作用的認識。廣泛宣傳重視內(nèi)控而且執(zhí)行力強的先進典型。要通過宣傳先進，為各單位樹標桿，使之學有榜樣，促進各級各類學校內(nèi)部控制的平衡發(fā)展，全面推進。

3.強化建設，提升管理隊伍素質(zhì)。要合理設置崗位，明確崗位職責。根據(jù)不同類型單位的管理需要，為內(nèi)控體系的建立創(chuàng)造條件，提倡高中、教院等大型教育單位設置與總務管理相分離的財務管理崗位，對幼兒園等后勤人員偏少的給予政策傾斜，允許配備采購人員（現(xiàn)大多由出納或財產(chǎn)管理員兼任），切實解決內(nèi)控無法分離不相容職務的問題。要加強業(yè)務培訓，提高相關人員勝任能力。要采取多種形式，對校長、總務主任、財務主管、教導主任、財務、財產(chǎn)管理等各層面管理者進行日常培訓，可以請專家作專題講座，也可以請基層學校介紹經(jīng)驗，包括審計人員對實際案例進行剖析，并在時間和經(jīng)費上給予保證，以提高內(nèi)控人員的業(yè)務管理能力。

（二）強化內(nèi)部控制管理

1.樹立全員風險管理與控制意識。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，學校經(jīng)濟環(huán)境越來越復雜，學校管理層應加強風險管理意識，培養(yǎng)加強學校教職員工的風險管理意識。首先應關注所有的經(jīng)濟活動流程，按照風險發(fā)生的可能性及影響程度，分析出各流程的關鍵控制點，在權衡成本效益原則后，對每一控制點制定出相應的措施和方法，以確保將風險控制在可承受度之內(nèi)。同時樹立不相容職務相互分離控制意識、內(nèi)部授權審批控制意識、歸口管理控制意識、全面預算控制意識、財產(chǎn)保護控制意識、會計控制意識、單據(jù)控制意識、信息內(nèi)部公開控制意識，以確保內(nèi)部控制體系發(fā)揮其應有的作用。

2.建立業(yè)務關鍵控制點。單位及業(yè)務層面的內(nèi)控環(huán)節(jié)設置，是確保內(nèi)控體系發(fā)揮作用的根本所在。學校領導大多是教育行業(yè)的專家，中層管理人員也是教育崗位的佼佼者轉(zhuǎn)入管理崗位，缺乏一定的專業(yè)背景或知識，如果沒有主動學習的意識與能力，內(nèi)控關鍵點的設計無疑是整個內(nèi)控體系建立的難點。筆者結(jié)合行業(yè)規(guī)范和學校管理特點，對各層面關鍵控制點作了梳理，見下表。

本文對現(xiàn)有規(guī)范進行了梳理和分析，對系統(tǒng)內(nèi)內(nèi)控體系現(xiàn)狀進行了剖析，結(jié)合工作實際對中小學內(nèi)部控制體系進行了探討，以期為中小學內(nèi)部控制建設提供參考。endprint