我國煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)政府監(jiān)管問題研究

王悅

摘要：煤炭行業(yè)是高危險行業(yè)。煤炭安全生產(chǎn)的政府監(jiān)管可以總結(jié)為：政府對煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門，為保障工人在煤炭開采過程中的人身安全和個人的財產(chǎn)不受損失，預(yù)防和降低煤炭安全事故的發(fā)生率，通過制定煤炭相關(guān)安全法律法規(guī)、設(shè)定企業(yè)行政許可、對具體安全事故實施行政處罰和行政裁決等行政行為，直接干預(yù)和控制煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)活動。政府監(jiān)管，又可以稱之為政府規(guī)制或管制，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為實現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。

關(guān)鍵詞：煤炭行業(yè)；煤炭安全；政府監(jiān)管

中圖分類號：F273文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0207-02

政府監(jiān)管，又可以稱之為政府規(guī)制或管制，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為實現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。主要通過對特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)活動主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進(jìn)行監(jiān)督、管理來實現(xiàn)。同時在具體的監(jiān)管過程中，必須依靠公平合理的法律法規(guī)條文，相關(guān)部門的規(guī)章制度，對市場經(jīng)濟(jì)的主體和客體進(jìn)行包括行政處罰、裁決、許可和監(jiān)管等具體監(jiān)管行為。而作為影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要能源行業(yè)，煤炭行業(yè)是高危險行業(yè)，就其本身的工作性質(zhì)而言就必須依靠獨立于生產(chǎn)的來自政府的監(jiān)管力量來管理。煤炭安全生產(chǎn)的政府監(jiān)管可以總結(jié)為：政府對煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門，為保障工人在煤炭開采過程中的人身安全和個人的財產(chǎn)不受損失，預(yù)防和降低煤炭安全事故的發(fā)生率，通過制定煤炭相關(guān)安全法律法規(guī)、設(shè)定企業(yè)行政許可、對具體安全事故實施行政處罰和行政裁決等行政行為，直接干預(yù)和控制煤炭企業(yè)的安全生產(chǎn)活動。

一、煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)政府監(jiān)管的重要性

煤礦事故頻繁多發(fā)是“市場失靈”的結(jié)果和表現(xiàn)。市場機(jī)制本身不能自發(fā)解決，因此政府作為公權(quán)力的擁有者和行使者，解決因“市場失靈”所引發(fā)的外部性、信息不對稱和壟斷等弊端顯得尤為重要。

首先，由于我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，對能源需求急劇增加，煤炭價格大幅上漲，一些煤礦企業(yè)片而追求經(jīng)濟(jì)利益，忽略安全生產(chǎn)，造成煤礦事故多發(fā)，其安全生產(chǎn)的成本轉(zhuǎn)嫁給礦工和社會承擔(dān)，負(fù)外部性明顯。其次，煤礦經(jīng)營者與礦工在煤礦安全信息方面非常不對稱。煤礦企業(yè)的經(jīng)營者熟悉煤礦生產(chǎn)的自然條件、生產(chǎn)設(shè)備的安全狀況以及存在的安全生產(chǎn)隱患等信息，處于優(yōu)勢地位，礦工不可能完全了解煤礦真實的安全狀況，處于劣勢地位。最后，礦工為了維持生計，對工資和安全水平幾乎沒有選擇余地，只能接受現(xiàn)有甚至更低的安全水平。因此，政府必須加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)外部性內(nèi)部化，減少信息小對稱，矯正市場失靈，保障煤礦安全生產(chǎn)。

二、煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)政府監(jiān)管存在問題分析

我國現(xiàn)階段對煤炭安全的監(jiān)管機(jī)制主要有兩個部分，一個是煤礦企業(yè)里的安全生產(chǎn)管理部門，主要責(zé)任是向礦工宣講有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的知識，加強(qiáng)礦工的安全生產(chǎn)意識，以及對企業(yè)日常安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理；另一個是國家設(shè)立的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門。國家設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察局的主要職責(zé)是對涉及安全生產(chǎn)的事項進(jìn)行審查批準(zhǔn)（包括批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊、認(rèn)證、頒發(fā)證照等）或者驗收，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序進(jìn)行審查和驗收，對不符合有關(guān)法律、法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不得批準(zhǔn)或者驗收通過。同時，定期對煤礦企業(yè)在生產(chǎn)過程中的安全設(shè)施進(jìn)行檢查，以促進(jìn)煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)。在有安全事故發(fā)生時，國家煤礦安全監(jiān)察局還要對事故進(jìn)行調(diào)查，并處理善后工作事宜。但是我國現(xiàn)階段的監(jiān)管機(jī)制存在一些問題，制約了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.雙重監(jiān)管體制導(dǎo)致監(jiān)管不力

國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局是承擔(dān)全國安全生產(chǎn)的綜合性監(jiān)督部門，其內(nèi)設(shè)國家煤礦安全監(jiān)察局，對涉及煤礦安全方而的工作進(jìn)行監(jiān)察。這是典型的“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”。國家煤礦安全監(jiān)察局實行中央垂直管理，在“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的格局下，形成以國家煤礦安全監(jiān)察局為主的垂直管理體制和煤礦安全地方監(jiān)管的雙重體制。省、地市均設(shè)有安監(jiān)局、煤監(jiān)局，負(fù)責(zé)煤炭的安全監(jiān)管。這樣的雙重監(jiān)管使得機(jī)構(gòu)的職能存在嚴(yán)重的交叉，導(dǎo)致權(quán)力分散，最終造成監(jiān)管不力的局而，大大地降低了監(jiān)管的力度。

2.監(jiān)管執(zhí)行存在“印象”效應(yīng)

由于安全監(jiān)管工作的各方面原因，在進(jìn)行安全監(jiān)管的過程中必然會出現(xiàn)監(jiān)管人力和物力的缺乏，但是嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)定要求監(jiān)管人員必須硬性完成監(jiān)管的流程。在這種情況下就必然出現(xiàn)監(jiān)管的質(zhì)量與數(shù)量的沖突，在監(jiān)管的過程中就容易出現(xiàn)對監(jiān)管結(jié)果的疏忽。另外一方面，無論是否有監(jiān)管質(zhì)量與數(shù)量的沖突，監(jiān)管人員都容易出現(xiàn)，由于歷次監(jiān)管加過均為“優(yōu)秀”進(jìn)而出現(xiàn)“印象”效應(yīng)。例如，一個歷來擁有良好安全生產(chǎn)記錄的煤炭企業(yè)，在接受安全監(jiān)管的過程中就容易給監(jiān)管人員造成該企業(yè)一直生產(chǎn)安全的印象，以至在監(jiān)管中出現(xiàn)“放水”的情況。還有就是相較于中小型煤礦，國有大型煤炭企業(yè)都擁有較好的“印象”效應(yīng)。監(jiān)管者普遍都認(rèn)為大型煤礦無論從生產(chǎn)技術(shù)上，還是安全設(shè)備的投入上都相對安全，所以在實際的監(jiān)管中會疏忽對這些企業(yè)細(xì)微處的監(jiān)督，這樣反而容易造成安全事故的發(fā)生。

3.監(jiān)管執(zhí)行的矛盾問題突出

依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第94條規(guī)定：“煤礦安全監(jiān)察部門做出的關(guān)閉煤礦的行政處罰，應(yīng)該報請縣級以上人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限做出決定”。這一規(guī)定直接導(dǎo)致國家煤礦安全監(jiān)管部門沒有完全獨立的監(jiān)管權(quán)。此外，地方煤炭企業(yè)在拒絕煤礦安監(jiān)部門的強(qiáng)制關(guān)停指令時，依據(jù)《煤炭安全管理條例》，國家煤炭安監(jiān)部門也沒有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，必須要移交到相關(guān)的部門執(zhí)行。這直接導(dǎo)致煤礦安監(jiān)部門權(quán)力的弱化。此外，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，一些地方安監(jiān)部門無視地方煤礦存在的問題，用拖延的方式確保這些地方煤礦企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。

4.煤礦安全行政問責(zé)制的偏失

每一起煤礦安全事故均不同程度地與政府官員在行政行為中的不作為和失職有關(guān)。我國于2001年4月2日頒布實施了《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定》。這一規(guī)定的實施，對于不作為、亂作為的官員有了懲戒的依據(jù)，保障了廣大煤礦工人的權(quán)益。但是，我國煤礦安全事故的行政問責(zé)制也存在著一些偏失，主要表現(xiàn)為行政問責(zé)制在執(zhí)行的過程中被弱化和異化。一些地方政府的行政問責(zé)僅僅是為了轉(zhuǎn)移公眾的注意力，被調(diào)離職務(wù)的官員在一段時間以后，又在別地委以他任，這樣的“假問責(zé)”不能切實起到完善監(jiān)管的作用，最終會破壞政府的公信力。

三、我國煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)政府有效監(jiān)管的策略

現(xiàn)階段加強(qiáng)我國煤炭企業(yè)安全監(jiān)管的任務(wù)艱巨，依據(jù)國內(nèi)外煤炭行業(yè)發(fā)展的實踐，應(yīng)從以下幾個方而完善我國煤炭安全的政府監(jiān)管。

1.明確安全監(jiān)管的責(zé)任

針對我國當(dāng)前煤礦安全工作煤監(jiān)、質(zhì)檢、安監(jiān)等部門共同管理的局而，政府應(yīng)該細(xì)化各個部門的職責(zé)，將其法制化、規(guī)范化、制度化，這樣既可以避免職能的交叉和監(jiān)管權(quán)力的分散化，又可以實現(xiàn)責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。明確政府監(jiān)管的責(zé)任劃分，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)行的成效。首先要明確企業(yè)安全監(jiān)管工作的歸屬，在國家安全監(jiān)管總局的指導(dǎo)下，履行“誰辦礦、誰管礦、誰受益、誰負(fù)責(zé)安全”的原則，將煤炭安監(jiān)工作納入企業(yè)所在地方政府的工作議程中，確定地方安全監(jiān)管工作的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，按照煤炭行業(yè)相關(guān)規(guī)章制度確定地方安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)，任務(wù)和工作范圍。其次，確立安全監(jiān)管工作的合理性。企業(yè)的安全生產(chǎn)離不開方方面面的聯(lián)系，并不是孤立的監(jiān)督或者管理就能順利完成的，要將事故預(yù)防工作和事后處理工作有效結(jié)合，在抓好日常監(jiān)督工作的同時也要做好管理措施的落實工作，杜絕單獨的抓生產(chǎn)而不管理其他的情況。再次，分清政府監(jiān)管與企業(yè)自身生產(chǎn)的責(zé)任。煤炭企業(yè)是安全生產(chǎn)活動的主體，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作的具體生產(chǎn)活動，而政府監(jiān)管部門是安全生產(chǎn)的外部監(jiān)管因素，只負(fù)責(zé)對企業(yè)生產(chǎn)活動的監(jiān)督和管理，不插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。分清兩者的具體責(zé)任，提高企業(yè)自身安全生產(chǎn)的意識。

2.切實解決政府監(jiān)管的沖突問題

從法律上著手，解決現(xiàn)存的政府監(jiān)管執(zhí)行過程中中央與地方的沖突。理順國家煤礦監(jiān)管與地方煤礦監(jiān)管之間的關(guān)系，賦予煤礦安全監(jiān)管獨立的執(zhí)行權(quán)。雖然現(xiàn)行的一些規(guī)定在相當(dāng)大的程度上約束了煤礦監(jiān)管部門濫用權(quán)力，但是也導(dǎo)致了對煤炭企業(yè)安全問題整改的滯后。因此，應(yīng)該在一定程度上賦予煤礦安監(jiān)部門獨立的執(zhí)行權(quán)力。

3.要確保行政問責(zé)制真正落到實處

行政問責(zé)制度使廣大的官員認(rèn)識到，自己不僅僅享有權(quán)力，更大程度上，還承擔(dān)著重要的責(zé)任。這一制度的實施，對于遏制礦難的發(fā)生起到了一定的作用。因此，在現(xiàn)實中要確保行政問責(zé)落到實處，避免“走過場”的現(xiàn)象發(fā)生。對于因不作為和亂作為而導(dǎo)致礦難的官員，要切實追究其責(zé)任，切實樹立政府的公信力。

4.借鑒西方第三方監(jiān)管機(jī)制來加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管力度

我國的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國家煤礦安全監(jiān)察局實行的是“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，這樣的機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管和監(jiān)管真空。因此，僅僅依靠政府和安監(jiān)部門的力量來遏制礦難的發(fā)生是不夠的，有必要借鑒西方國家“第三方監(jiān)管”的經(jīng)驗，建立以志愿團(tuán)體、煤炭工業(yè)協(xié)會、社會中介機(jī)構(gòu)等為代表的第三方社會性的監(jiān)管力量。這里的第三方是依據(jù)國家相關(guān)法律成立的，具有專業(yè)性質(zhì)和一定的權(quán)威性、獨立于煤礦企業(yè)和政府的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外。其合法性、專業(yè)性、權(quán)威性和獨立性等特點對于強(qiáng)化煤礦安全的監(jiān)管可以發(fā)揮重要的作用。

總之，我國獨有的能源結(jié)構(gòu)特點使得煤炭行業(yè)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，而如何更好地完善煤炭企業(yè)的安全監(jiān)管，是一個擺在政府和煤炭企業(yè)而前的關(guān)鍵問題。我們要正視自身監(jiān)管體制的弊端和缺陷，借鑒國外的有益經(jīng)驗，不斷理順關(guān)系，改進(jìn)監(jiān)管舉措，促進(jìn)煤礦安全監(jiān)管工作的順利進(jìn)行，實現(xiàn)中國煤炭工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 杜娟]

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