政府對國有企業(yè)的優(yōu)惠政策與反補貼專向性關(guān)系的研究

姚文寬

摘要：加入世界貿(mào)易組織后，我國應(yīng)當(dāng)遵守世界貿(mào)易組織相關(guān)協(xié)議規(guī)定。由于國有企業(yè)特殊的地位，所以對我國政府支持國有企業(yè)發(fā)展的措施是否違反《補貼與反補貼措施協(xié)議》，以及政府對國有企業(yè)扶持的方式進行了分析。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)； 優(yōu)惠政策； 反補貼

中圖分類號：F752.0 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0009-02

2001年11月，中國正式加入世界貿(mào)易組織。作為世界貿(mào)易組織成員之一，中國將遵守世界貿(mào)易組織規(guī)則和《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》開放市場的各項承諾。遵守《世界貿(mào)易組織規(guī)則》之一的《補貼與反補貼措施協(xié)議》是中國應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，中國應(yīng)當(dāng)調(diào)整或者廢除國內(nèi)補貼措施中與該協(xié)議不符合的各項規(guī)定。隨著中國市場經(jīng)濟地位逐漸被包括發(fā)達國家在內(nèi)的各國承認，我國政府對國有企業(yè)的扶持政策遭受反補貼起訴的可能性增加了。由于我國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的特殊地位，我國在促進經(jīng)濟發(fā)展方面實施的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟政策大多數(shù)被國有企業(yè)所享有，另外，銀行貸款也主要向國有企業(yè)傾斜，這就有可能造成這些優(yōu)惠政策成為對國有企業(yè)的專向補貼，從而被國外進行反補貼起訴?！堆a貼和反補貼協(xié)議》中對公共機構(gòu)的定義是含糊的，這就有可能導(dǎo)致我國的國有商業(yè)銀行對國有企業(yè)的貸款或者國有企業(yè)自身的資金資助被認定為補貼行為。

以美國為代表的發(fā)達國家已經(jīng)修改了國內(nèi)法律，使得反補貼措施可以適用于非市場經(jīng)濟國家，為美國將反補貼措施運用于我國企業(yè)掃清了障礙。2007年，美國商務(wù)部對“中國銅版紙案”采取反補貼措施，這意味著未來美國政府將改變對“非市場經(jīng)濟國家”不征收反補貼稅的措施，未來我國企業(yè)將面臨更多的反補貼起訴。

一、《補貼與反補貼措施協(xié)議》中關(guān)于補貼的規(guī)定

《補貼與反補貼措施協(xié)議》簡稱SCM協(xié)議，是世界貿(mào)易組織管轄下的一項多邊貿(mào)易協(xié)議，是對關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條反補貼稅和反傾銷稅條款和第16條一般補貼條款內(nèi)容的具體化。根據(jù)《補貼與反補貼措施協(xié)議》的規(guī)定，如果政府或者公共機構(gòu)對企業(yè)給予一項專向的利益或者實行了《SCM協(xié)議》第二條禁止性補貼，由此導(dǎo)致企業(yè)獲得了特殊的利益，則被認定為實施了補貼行為。

二、我國政府對國有企業(yè)扶持的方式

我國政府對國有企業(yè)的扶持方式既有財政資助、價格支持方式，也有非利益扶持方式；既有針對國有企業(yè)的專向補貼，也有并非針對國有企業(yè)的非專向補貼。表現(xiàn)為財政補貼、優(yōu)惠的土地、銀行貸款利率等政策。

這些專向性的補貼政策主要見之于我國《加入世界貿(mào)易組織協(xié)議》附件5A：《根據(jù)<補貼與反補貼措施協(xié)議>第25條作出的通知》中。補貼的類型包括幾種：第一，贈款和稅收免除形式；第二，區(qū)域經(jīng)濟補貼；第三，貸款和外匯的便利性優(yōu)惠；第四，對于特定行業(yè)和企業(yè)的補貼..這些專向性補貼中有給予國有企業(yè)的特殊關(guān)照，也有僅僅是產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策和區(qū)域經(jīng)濟政策而并非單獨給予國有企業(yè)的專向補貼。針對國有企業(yè)的特殊關(guān)照包括價格支持、稅收減免、土地優(yōu)惠和貸款和外匯的便利性優(yōu)惠。

1.貸款的便利性

我國國有商業(yè)銀行已經(jīng)進行股份制改造，成為獨立的市場經(jīng)營主體，在經(jīng)營過程中按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則從事貸款業(yè)務(wù)，對國有商業(yè)銀行提供優(yōu)惠利率貸款的可能性下降。我國提供優(yōu)惠利率貸款的是中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。國家開發(fā)銀行的貸款主要用于中國中西布地區(qū)的能源、運輸、電信和水利、資源開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這些行業(yè)處于壟斷地位的國有企業(yè)實質(zhì)上獲得了大部分國家開發(fā)銀行的基礎(chǔ)設(shè)施貸款，形成了補貼中的事實專向性。中國進出口銀行的出口信貸政策主要用于保證商業(yè)銀行的出口信貸，小部分用于直接出口信貸。出口信貸補助大部分被國有企業(yè)獲得，也構(gòu)成了事實上的專向補貼。國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行在進行貸款項目選擇時，往往是依據(jù)政府的行政指令或者國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃，具有較小的自主性。另外，在銀行提供的市場利率貸款中，貸款的流向在很大程度上流向了國有企業(yè)。造成流向國有企業(yè)的原因是國有企業(yè)是資本密集型企業(yè)，能夠在更大程度上吸收資本，民營企業(yè)主要集中在勞動密集型企業(yè)，并且以中小企業(yè)為主，在吸收資金上不及國有企業(yè)。但是貸款便利性并沒有形成價格支持或者財政資助，貸款的便利性不能構(gòu)成補貼行為。

2.特殊的價格支持

我國大多數(shù)商品和服務(wù)的價格已經(jīng)由市場決定，但是，對于某些特殊商品，政府是可以進行指導(dǎo)定價。在《中華人民共和國價格》法中規(guī)定的政府定價的商品有，“與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品，資源稀缺的少數(shù)商品，自然壟斷的商品，重要的公用事業(yè)商品，重要的公益性服務(wù)”，此外，于《價格法》中未做規(guī)定的利率、匯率價格政府也可以進行指導(dǎo)定價。例如，我國煤炭和石油的價格仍然由國家按照計劃價格實行低定價，造成補貼向下游的發(fā)電、運輸、石油加工行業(yè)傳導(dǎo)。2002年，國家取消了對電煤的國家指導(dǎo)價格，但電煤價格雙軌制以及電煤由政府指導(dǎo)定價的形勢仍然沒有根本改變，即使在2006年政府決定全部放開電煤價格之后。不分重點合同內(nèi)外，均由供求雙方協(xié)商確定。但在五大電力集團與煤炭企業(yè)談判未能達成協(xié)議時，國家仍舊選擇了對煤炭市場實行價格干預(yù)。2001年我國實行新的石油價格形成機制，以新加坡、鹿特丹、紐約的石油成交價格為基礎(chǔ)，由國家發(fā)改委按照海洋運費、關(guān)稅等流通成本和稅費調(diào)整為國內(nèi)成品油銷售價格。中石化、中石油在發(fā)改委銷售價格的基礎(chǔ)上再適度調(diào)整，形成成品油零售價格。人民幣匯率形成也是一種特殊的價格。發(fā)達國家長期以來一直認為我國政府低估人民幣匯率，形成巨額的國際收支順差，多次要求我國上調(diào)人民幣匯率，減少外匯傾銷行為。人民幣匯率的形成對所有出口企業(yè)均提供了相同的便利性和利益，并未使國有企業(yè)獲得優(yōu)于其他企業(yè)的優(yōu)惠，沒有形成補貼專向性，不能視為是對國有企業(yè)的補貼。運價是否構(gòu)成補貼。

3.區(qū)域性的差別補貼

我國政府區(qū)域性的差別補貼既有中央政府給予的區(qū)域差別政策也有地方政府的區(qū)域差別政策。在中央政府層面上，我國東中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展存在差別，國家實行西部大開放，振興東北，中部崛起等區(qū)域性政策扶持落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。我國實行對外經(jīng)濟開放政策，形成經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開放區(qū)、沿海、沿江、沿邊多層次優(yōu)惠政策開放的經(jīng)濟格局。在地方政府層面，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟，實行有差別的區(qū)域經(jīng)濟政策。這些區(qū)域差別的政策并非針對某些企業(yè)授予，而是對于在該區(qū)域的所有企業(yè)一視同仁。國有企業(yè)僅僅作為區(qū)域內(nèi)市場競爭主體而獲得這些優(yōu)惠政策，則不會被認定為構(gòu)成針對國有企業(yè)的專向補貼。

4.稅收政策

我國政府對于出口企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策分為直接稅和收優(yōu)惠政策和間接稅收優(yōu)惠政策。直接稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在減稅或者免稅措施，特定優(yōu)惠稅率安排以及再投資的抵扣。間接優(yōu)惠政策主要表現(xiàn)在折舊加速、特定準備金提取和盈虧相抵等。與我國稅收優(yōu)惠政策不同，間接稅收優(yōu)惠政策是發(fā)達國家主要采用的補貼措施，而我國對于國有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要是直接出口退稅，其表現(xiàn)為出口退稅和減免稅相結(jié)合。出口退稅一般不違反世界貿(mào)易組織的規(guī)定，只要已經(jīng)征收的間接稅超過政府對出口產(chǎn)品的實際退稅。但是如果出口退稅過多，以至于超過政府對該產(chǎn)品征收的間接稅，則超過部分將會被認為違反《SCM》構(gòu)成出口補貼。

國有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策最明顯的表現(xiàn)為企業(yè)所得稅率優(yōu)惠。從事高新技術(shù)的國有企業(yè)享受15%的稅收優(yōu)惠政策；從事經(jīng)營文化產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)，則根據(jù)《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收優(yōu)惠政策的通知》享免征受企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)個面具《國家稅務(wù)總局關(guān)于明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)所得稅征免問題的通知》也能享受所得稅優(yōu)惠政策，被農(nóng)業(yè)部評為重點農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和其絕對控股的下屬的子公司，從事農(nóng)林牧副漁初加工、種養(yǎng)植業(yè)經(jīng)營所獲得的收入可以暫時免征企業(yè)所得稅；國有企事業(yè)等法人經(jīng)濟實體，從事農(nóng)林牧副漁初加工、種養(yǎng)植業(yè)經(jīng)營獲得的營業(yè)收入，暫免征所得稅。未能享受國家區(qū)域政策或者產(chǎn)業(yè)政策的國有企業(yè)仍舊可以享受地政府免征的企業(yè)所得稅。對于正在改制中的國有企業(yè)也可以享受企業(yè)所得稅收優(yōu)惠政策，國有企業(yè)創(chuàng)辦經(jīng)濟實體，用以解決企業(yè)在改制過程中安置本企業(yè)富余人員，進行主輔業(yè)分離，可以在3年內(nèi)免征 、企業(yè)所得稅?，F(xiàn)有的服務(wù)型企業(yè)和現(xiàn)有的商貿(mào)企業(yè)（從事批發(fā)、批零兼營以及其他非零售業(yè)務(wù)的商貿(mào)企業(yè)除外）新增加的崗位，當(dāng)年新招用下崗失業(yè)人員達到職工總數(shù)30%以上（含30%），并與其簽訂3年以上期限勞動合同的，3年內(nèi)對年度應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅額減征30%。

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在所得稅基的認定上，國有企業(yè)也享受優(yōu)惠政策，對于在國民經(jīng)濟中具有重要地位，技術(shù)進步快的電子生產(chǎn)企業(yè)、船舶工業(yè)企業(yè)、生產(chǎn)“母機”的機械企業(yè)、飛機制造企業(yè)、汽車制造企業(yè)、化工生產(chǎn)企業(yè)，其機器設(shè)備可以采用雙倍余額遞減法折舊。在所得稅額抵扣上國有企業(yè)也享受優(yōu)惠政策，國有企業(yè)在改制之前發(fā)生的3年以上的應(yīng)收賬款，改制時可以在企業(yè)所得稅之前扣除，3年內(nèi)的應(yīng)收賬款，確實已經(jīng)形成壞賬的，也可以在企業(yè)所得稅之前扣除。

另外國有企業(yè)還可以享受除所得稅之外的其他稅收優(yōu)惠政策。在國有企業(yè)改革中，對股權(quán)轉(zhuǎn)讓不征收營業(yè)稅，以無形資產(chǎn)、不動產(chǎn)投資入股，不征收營業(yè)稅。對于債轉(zhuǎn)股國有企業(yè)、進行公司制改造的國有企業(yè)在新設(shè)、合并重組、分設(shè)企業(yè)時，對于企業(yè)土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

三、我國政府應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整對國有企業(yè)的扶持政策

1.廢除進行補貼行為

我國關(guān)系國計民生領(lǐng)域和戰(zhàn)略性領(lǐng)域通常由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，民營資本不允許進入這些領(lǐng)域經(jīng)營。國有企業(yè)居于絕對壟斷地位的產(chǎn)業(yè)有軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、航空運輸、航運等產(chǎn)業(yè)。這些領(lǐng)域普遍的優(yōu)惠價格支持和財政補助行為，由于民營企業(yè)無法進入該領(lǐng)域，將被國有企業(yè)單獨享受，很容易造成專項性補貼的口實。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，允許民營企業(yè)進入國有資本壟斷性領(lǐng)域。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)進行股份制改造，降低國家在企業(yè)中的持股比重，增加公眾在企業(yè)中的持股比重，將國有企業(yè)改制成“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)，形成科學(xué)的法人管理機制。

2.對信貸政策的調(diào)整

《SCM》對國有企業(yè)專項性的信貸政策是禁止的。盡管國有商業(yè)銀行在信貸優(yōu)惠利率上并沒有對國有企業(yè)特殊的優(yōu)惠政策，但是國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行對國有企業(yè)的優(yōu)惠利率政策是存在的。應(yīng)當(dāng)調(diào)整國家行政機構(gòu)對于國有政策性銀行的過度干預(yù)，國有政策性銀行應(yīng)當(dāng)在給予國家支持的產(chǎn)業(yè)給予信貸優(yōu)惠政策，加強對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、扶貧產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)惠政策，在這些產(chǎn)業(yè)中給予國有企業(yè)和民營企業(yè)同等待遇，避免給予國有企業(yè)傾斜性的信貸政策，給予民營企業(yè)歧視的信貸政策。

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[責(zé)任編輯 安琪]

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