基于道路交通安全執(zhí)法特點的警察權益保護研究

李 蕊

(中國人民公安大學 交通管理工程系，北京100038)

近年來，隨著不少地方“襲警”事件的頻頻發(fā)生，警察因公犧牲、受傷等相關報道不斷見諸媒體報端，警察權益的保護也成為社會各界關注的熱點話題。學術界和實務部門從不同角度對警察權益保護問題進行了探討，在總體研究上取得了一定的研究成果①①潘志峰.近二十年來關于“警察權益”的研究綜述《政法學刊》，2013（2）。。人們之所以關注警察權益的保護，究其根本在于警察權的特殊性：一方面警察權作為一種國家權力，國家和社會需要警察通過行使職權來維護社會穩(wěn)定和秩序；另一方面，警察機關作為國家機器，需要尋求個人權利與國家權力之間以及警察個人權益與社會公共利益和相對人利益之間的平衡。當前，學術界與實務界的相關研究核心在于探討實現(xiàn)上述諸方面間的利益平衡之道。交通警察是我國目前人數(shù)最多、接觸群眾面最廣的警種，據(jù)公安部發(fā)布的相關數(shù)據(jù)，截至2012年年底，全國機動車保有量達2.4億輛，機動車駕駛人數(shù)量達2.6億人②②數(shù)據(jù)來源：http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1837/n2557/3671502.html。。2008年至2012年，全國公安民警因公犧牲2204人，其中交通警察243人，占11%③③數(shù)據(jù)來源：人民網，http://society.people.com.cn/GB/n/2013/0403/c223276-21012611.html。，僅低于犧牲的派出所民警人數(shù)。目前，針對交通警察權益保護的專門研究尚不多見，本文將基于交通警察履行法定職責的需要和交通警察執(zhí)法的特點來探究交通警察權益保護問題。

一、交通警察的法定職責及其權益

公安機關交通管理部門是道路交通安全管理主體，依法履行維護道路交通秩序保證道路交通安全的法定職責。

（一）交通警察的法定職責。1986年國務院頒布《關于改革道路交通管理體制的通知》（國發(fā)〔1986〕94號）明確規(guī)定“全國統(tǒng)一的道路交通安全管理法規(guī)，由公安部起草，征求交通部、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部、農牧漁業(yè)部等有關部門的意見，經批準后由公安機關負責實施。公安機關對全國城鄉(xiāng)道路交通依法管理，包括交通安全宣傳教育、交通指揮、維護交通秩序、處理交通事故和車輛檢驗、駕駛員考核與發(fā)牌發(fā)證、路障管理以及交通標志、標線等安全設施的設置與管理等”。其首次明確了公安機關交通管理部門的基本職責，奠定了我國交通警察實施道路交通管理的法律基礎。2004年《道路交通安全法》正式頒行，開啟了我國道路交通安全權力法治化進程，由全國人大常委會通過的《道路交通安全法》明確了道路交通安全管理的主體和交通警察的權力④④根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，公安部是全國道路交通安全管理主體，縣級以上地方人民政府公安機關交通管理部門是地方道路交通安全管理主體。具體職責包括：制定部門規(guī)章（公安部）、實施行政許可、行政強制、行政處罰、交通事故處理、宣傳教育、道路交通秩序管理、交通設施管理等法定職責。。

（二）與交通警察法定職責相關的權益。目前，學術界對于警察權益內涵的界定也是見仁見智，尚未形成統(tǒng)一的標準，之所以如此，主要是因研究者自身對警察權益來源定位的不同，即對警察身份認識的不同而產生。作為國家公民，警察具有與一般公民相同的基本權利，如生命權、健康權等；作為公務員，警察具有與一般公務員相同的權利，如獲得報酬權、休息權等；只有基于警察身份的特殊性，才可能會牽涉到其執(zhí)行職務過程中的風險與危險，進而引起對警察職業(yè)防護及保證警察執(zhí)法過程中人身安全和尊嚴等權益的關注，并給予受到侵害的警察充分的法律救濟，如警察執(zhí)法中的優(yōu)先權、使用警械等權力。這既是保證警察正常執(zhí)法維持社會秩序的需要，又有利于樹立作為國家機器的警察在社會管理中應有的權威。因此，交通警察的權益除在公安交通管理中依法享有的人身權、財產權外，還應當包括一個更重要的方面――執(zhí)法的權威性。一般來講，公安交通管理行政行為具有約束力、公定力、執(zhí)行力和確定力等法律效力，這種執(zhí)法的權威性不應受到任何外在非法因素的干擾。

基于前述分析，本文認為警察執(zhí)法權益是其在依法執(zhí)行公務過程中應當享有的權利，主要包括以下幾個方面：第一，人民警察依法執(zhí)行職務享有人身安全、名譽以及財產不受侵害的權利；第二，人民警察依法執(zhí)行職務時，要求行政相對人服從和配合的權利；第三，執(zhí)法權益受到侵害的人民警察有依法追究行為人法律責任的權利。

二、執(zhí)法特點不同決定了交通警察執(zhí)法權益保護的特殊性

根據(jù)人民警察網的相關數(shù)據(jù)，2008年至2012年我國警察因公犧牲2204人，負傷16821人（犧牲警種分布情況見下圖），其中派出所和交通警察犧牲人數(shù)在因公犧牲人數(shù)中所占的比例較高。針對交通警察較高的犧牲人數(shù)主要是與其有別于其他警種的執(zhí)法的獨特性密切相關。

（一）交通警察的執(zhí)法對象群體龐大

如果從道路交通違法行為的涉及面來講，沒有任何一類執(zhí)法人員要面對數(shù)量如此龐大的當事人群體。以黑龍江省為例，2011年，全省共糾正交通違法414.67萬起，包括教育糾正69.06萬起，處罰345.61萬起。根據(jù)黑龍江省人民政府發(fā)布的2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報，截止2010年11月1日零時全省總人口為38312224人，其中機動車駕駛人為4928793人（不含農機部門管理的駕駛人），汽車駕駛人4466336人⑤⑤數(shù)據(jù)來源：龍江交警網，http://www.hljjj.gov.cn/hljjjzd/jsp/web/index/detaill3Index.do?infoId=4028884d33433d8b0134d546c5e70348.。盡管目前許多地方的交通警察采取了一定規(guī)模的“非現(xiàn)場執(zhí)法”，但依然不能免去交通警察與當事人的實際接觸，而且許多通過“非現(xiàn)場執(zhí)法”裁決的處罰，由于當事人對違法行為危害的認知程度已大大降低，如交通警察不能從違法行為事實、法律依據(jù)、證據(jù)等方面對當事人進行充分的說服，往往容易引發(fā)當事人的不滿，當事人只關心交通警察裁決的處罰結果，而忘記了自己實施的違法行為，從而形成與交通警察對立的局面，成為可能侵害交通警察權益的隱患。

（二）交通警察執(zhí)法的即時效果一定程度上依賴于當事人的配合

合作是現(xiàn)代行政的基本要求，在交通警察的執(zhí)法過程中更多則體現(xiàn)在與當事人的合作，特別是路面交通秩序的維護和當場對當事人的處罰，離開了當事人的合作與配合，很難實現(xiàn)道路交通安全管理的目的。這樣的執(zhí)法過程和特點要求交通警察在執(zhí)法過程中必須具有區(qū)別于其他警種執(zhí)法方式和執(zhí)法思維，即首先應該充分認識到自己的執(zhí)法對象是正常的道路交通參與者而非一般人意義上的違法嫌疑人；其次，在道路執(zhí)勤過程中，執(zhí)法行為本身對道路交通的影響也是不容忽視的因素。如果忽視這點則會引發(fā)其他道路交通參與者對交通警察執(zhí)法的不滿，同樣作為道路交通參與者，他們往往會對被處罰人產生同情，進而忽視當事人的違法行為對道路交通秩序的影響，而將道路交通的擁堵歸咎于交通警察的執(zhí)法，最終助長當事人與交通警察之間的對立情緒，既不利于交通警察執(zhí)法也不利于交通執(zhí)法環(huán)境的優(yōu)化和交通警察執(zhí)法權益的保護。

（三）交通環(huán)境的相對惡劣加劇了現(xiàn)實中交通警察的執(zhí)法難度

眾所周知，交通問題已經成為世界通病，交通治理是政府、社會、個人共同的責任，但目前我國許多道路交通參與者往往會認為應對交通問題主要是交通警察的責任，加之在實際的道路交通活動中由交通警察維護道路通行秩序，當事人直接面對交通警察，其對交通現(xiàn)狀的不滿容易發(fā)泄在交通警察這一末端上。而“交警的執(zhí)法環(huán)境關系到道路的安全暢通和交通秩序。交警公正嚴明執(zhí)法，維護的是交通秩序和公眾利益，而最直接保護的正是受罰者本人的生命財產安全?！雹蔻薇緢笤u論員.要像保護眼睛一樣保護交警執(zhí)法環(huán)境，南昌日報，2013-05-16（1）。這是交通警察的法定職責所決定的，交通警察必須對此有充分的認識，并認識到交通環(huán)境、通行條件及效率的改進與提升對交通警察權威樹立和改善交通警察執(zhí)法環(huán)境的積極作用。

圖1 警察因公犧牲警種分布圖

（四）全社會層面的道路交通法治意識與安全意識普遍薄弱

這是相互關聯(lián)的兩個方面，如果能夠形成良性互動，無疑會大大改善交通警察的執(zhí)法環(huán)境，有利于良好交通秩序的形成和道路交通安全的實現(xiàn)；反之，一旦陷入惡性循環(huán)，安全意識的薄弱往往會使道路交通參與者忽視違法行為給道路交通安全帶來的危害，而僅關注交通警察給予的處罰，社會層面上對道路交通違法行為危害性的集體無意識，又會導致道路交通安全態(tài)勢的惡化。在筆者與駕駛人進行的相關交流中，極少有駕駛人對交通警察處罰違法行為給予正面的評價，更鮮見認識到某個交通違法行為與自身安全的關聯(lián)，而多是認為交通警察的處罰存在問題。

三、保護交通警察執(zhí)法權益的相應對策建議

交通警察執(zhí)法的對象是廣大的道路交通參與者，我國近年來由于道路交通的迅猛發(fā)展，機動車及駕駛人數(shù)量大幅增長，大量道路交通參與者在尚不完全了解和適應汽車通行規(guī)則的情況下享受著汽車帶來的便捷同時承擔著交通擁堵與交通事故帶來的巨大損失。當前交通警察執(zhí)法過程中產生的種種問題，與這一階段的總體環(huán)境有著密不可分的關聯(lián)。如何通過保護交通警察的執(zhí)法權益，提升交通警察在道路交通安全管理過程中的權威，提高道路交通安全參與者的交通安全意識和法治意識，有效應對此間產生的各種問題，對于提高通行效率，保證道路交通安全都有著十分重要的意義。

（一）完善相關法律法規(guī)，加強普法和交通安全宣傳的力度與效果

首先，在規(guī)范交通警察的執(zhí)法的同時，注重其權益保護立法的完善。立法的正當性是其權威性存在的基礎?！兜缆方煌ò踩ā穼嵤┮?0周年，其間道路交通環(huán)境的變化與發(fā)展需要我們重新審視現(xiàn)行法律規(guī)定并從各方面進行完善和調整。早在《道路交通安全法》通過之前的2003年3月17日，王午鼎等35位全國人大代表就已經提議在我國《刑法》中單獨設立“襲警罪”⑦⑦年3月的十一屆全國人大五次會議上，江蘇團劉麗濤代表在會上提交的議案是建議刑法增設“襲警罪”。這是她自2003年當選第十屆全國人大代表后，第十次在全國人代會上提交議案，建議刑法增設襲警罪，http://newspaper.jcrb.com/html/2012-03/07/content_94005.htm。，以此凸顯人民警察特殊的執(zhí)法身份和地位，這樣一方面既可以通過保護執(zhí)法者的合法權益來維護法律尊嚴，又可以通過刑罰給警察合法權益的保護設立最后的屏障。

隨著2011年5月《刑法修正案八》的通過與實施，社會上對于風險、抽象危險及輕罪等問題的探討也日益深入，危險駕駛罪的設立同樣在學界引起了人們的關注（危險駕駛罪是目前我國刑罰體系中唯一主刑為拘役的罪名）。筆者建議在《刑法》中增設“襲警罪”的同時，可以借鑒國外“違警罪”及犯罪分級理論，根據(jù)妨礙警察執(zhí)行職務行為的情節(jié)嚴重程度而增設“違警罪”，以此進一步完善懲罰妨礙警察執(zhí)行職務和侵犯警察權益的法律規(guī)范體系。基本構成見下表。

圖2 妨礙人民警察執(zhí)行職務行為法律責任表

上述法律責任體系的建立，旨在通過司法程序對當事人妨礙警察職務行為進行規(guī)制，一方面可以增強人們對其行為危害程度的認識，從而尊重警察的執(zhí)法權威，有助于維持良好的社會秩序；另一方面由法院作為公正的第三方依法處置人民警察與當事人之間的沖突，也更有利于監(jiān)督人民警察公正執(zhí)法，保證當事人的合法權益。

其次，在當前階段進一步明確《治安管理處罰法》中關于妨礙公務行為的界定?，F(xiàn)行《治安管理處罰法》第50條規(guī)定：阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款，阻礙人民警察依法執(zhí)行職務的，從重處罰。筆者認為，應當細化阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的界定標準，對于交通安全管理工作而言，應明確下述行為屬于阻礙交通警察依法執(zhí)行職務：第一，拒不執(zhí)行交通警察在交通管理工作中的命令，拒不配合人民警察的正常執(zhí)法者，應按阻礙執(zhí)行公務依法予以處罰；第二，在交通警察依法執(zhí)行職務時，當事人使用不文明的言語對其進行人身攻擊或者有肢體輕微接觸，沒有造成傷害后果的，應依法從重予以處罰；第三，在交通警察依法執(zhí)行職務時，當事人的行為對其構成傷害但尚未構成犯罪者，依法依上限予以處罰；第四，對阻礙警察正常執(zhí)行職務者，在各檔次的行為處罰中從重予以處罰。

明確界定阻礙執(zhí)行公務行為，主要可以使行政相對人了解哪些行為屬于阻礙國家機關工作人員執(zhí)行公務行為，起到對其事前教育的目的；同時使行為人了解法律規(guī)定，也可以盡量避免實施阻礙國家機關工作人員執(zhí)行職務；還可以對這些行為的制裁提供具體的裁量標準。

再次，注重道路交通安全普法宣傳的力度和效果。不斷加大道路交通法律法規(guī)的宣傳普及力度，開展多層次、多渠道、多角度、多形式的宣傳教育，明確交通警察是代表國家維持秩序，是國家強制力的體現(xiàn)，公民有義務配合警察依法履行職責，襲擊交通警察損害的是國家和法律的權威與尊嚴，阻礙執(zhí)行公務和襲擊警察是違法犯罪行為，應當依法追究責任。通過普法教育，提高交通參與者自覺遵守交通安全管理和相關法律法規(guī)的意識，深刻領會“人民交通，人民管”的內涵，積極配合、支持交通警察正當執(zhí)法活動，為創(chuàng)建和諧的交通執(zhí)法環(huán)境奠定良好的群眾基礎。

（二）保障交通警察的警械裝備配置

“工欲善其事，必先利其器”，加強交通警察警械裝備配置，不僅能夠有效的震懾犯罪，而且也是減少交通警察遭受攻擊的一項措施。2006年10月公安部正式頒布了《公安單警裝備配備標準》，規(guī)定了全國各級公安機關民警個人的基本裝備配備。配備項目主要包括警服、警棍、手銬、催淚噴射器、強光手電、警用制式刀具、警用水壺、急救包、多功能腰帶、防割手套等必配項目和槍支、對講機、警務通、防刺服和警用裝備包等選配項目共15種?！督煌ň斓缆穲?zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》（公交管【2008】58號）其中第4章明確規(guī)定了交通警察、執(zhí)勤警用汽車和執(zhí)勤警用摩托車應當配備的裝備。

在實際的執(zhí)法中，各地公安機關交通管理部門應當根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，依照相關規(guī)定為交通警察配齊相應的警械和裝備并對其使用警械裝備的能力進行專門培訓。

（三）強化交通警察遵守職業(yè)道德規(guī)范的意識

交通警察的職業(yè)道德規(guī)范，是指交通警察在其職業(yè)活動中應該遵循的，適合自身特點的，符合社會主義道德標準的道德原則與行為準則。規(guī)范執(zhí)法，遵守相應的職業(yè)道德標準，是交通警察執(zhí)法得到人民群眾的認可，提高法律和自身執(zhí)法尊嚴，降低受相對人侵害風險的前提和基礎。

（四）切實提高交通警察執(zhí)法的現(xiàn)場控制能力

在執(zhí)法過程中，交通警察要盡量避免與相對人發(fā)生沖突，有效控制執(zhí)法現(xiàn)場的局面。首先，從安全角度出發(fā)，對現(xiàn)場處置過程中可能發(fā)生的問題要有所考慮，決不能麻痹大意、放松警惕。其次，對執(zhí)法現(xiàn)場的控制手段應運用恰當，既可以用語言命令、責令或要求執(zhí)法相對人保持或者做出某一行為；也可以在接近執(zhí)法相對人時通過徒手、或運用警械以及其他工具對其采取具有較強針對性動作；或者依法使用武器，以武器的威懾力或火力的優(yōu)勢來限制違法犯罪嫌疑人的行為，以達到控制執(zhí)法相對人的目的。再次，一旦自身權益遭到侵害，現(xiàn)場處置的交通警察應當掌握一些應對策略和技巧，要學會應對控制無法預料的侵害行為，把握執(zhí)法的安全程序，控制執(zhí)法相對人的行為，把握行為的安全要素。

執(zhí)法環(huán)境可能對交通警察帶來危險，因此，交通警察準備出警前首先要考慮到執(zhí)法對象是否存在傷害自己的可能性，在對可能面對的危險作出風險評估后，按照評估→準備(調整)→控制行動→再評估→調整→再控制行動的程序逐步介入現(xiàn)場。為保證交通警察執(zhí)法的安全，交通警察在執(zhí)行警務時必須保證對執(zhí)法現(xiàn)場進行有效的控制，不管執(zhí)行何種任務，都應充分考慮到危險的存在——危險既可能來自執(zhí)法相對人，也可能來自執(zhí)法現(xiàn)場的環(huán)境和其他人員。當面對危險，特別是潛在危險時，一定要作好思想和行動準備，通過與對方保持適當距離，占據(jù)有利位置，隨時防控對方的身體行為。一旦確定需要適當使用武力，就應果斷出擊（語言命令、徒手擒拿、警械和武器使用等控制手段），有效抑制對方的暴力傾向，控制對方的暴力行為。

（五）建立健全交通警察執(zhí)法維權保障體制和機制

建立交通警察執(zhí)法維權保護體制，有利于及時協(xié)調有關部門查處暴力襲警、不實投訴和其他侵犯交通警察正當權益的案件，健全交通警察執(zhí)法維權工作機制可以及時有效地處置交通警察執(zhí)法維權中出現(xiàn)的各類問題和突發(fā)事件，保護交通警察的執(zhí)法權益。

首先，建立交通警察執(zhí)法權益保護體制。設立由政府牽頭,各級各職能部門包括人大、政協(xié)、法院、檢察院、勞動保障等部門共同參與的警察正當執(zhí)法權益保護體制并設立專門機構。針對交通警察的職責范圍、維權工作流程、維權措施、法律監(jiān)督、法律責任認定等健全相應的維權工作機制，一旦民警在執(zhí)行公務過程中合法權益受到侵害，由此機構負責事件的調查取證，并協(xié)調相關部門追究侵害人的刑事、治安、經濟等責任；幫助民警維護自身權利，受民警委托進行索賠訴訟；為被誣告、惡意投訴的民警正名并恢復名譽等。逐步建立交通警察心理健康醫(yī)療制度、交通警察人身意外傷害保險制度；制定交通警察執(zhí)法遭受不法侵害經濟補償辦法；設立“交通警察維權基金”等權益保護項目；與醫(yī)療衛(wèi)生部門聯(lián)合，建立民警因公負傷救治快速通道等。

其次，設立由律師、學者等社會各界人士組成的交通警察維權委員會，既有利于交通警察部門專注于本職工作，其獨立地位又可以使維權工作更加公開、公平、公正，既能很好地保護公安交通民警的正當合法權益，又能避免發(fā)生偏袒現(xiàn)象，也為保護普通公民的合法權益提供了保障。

再次，針對交通警察勤務超疲勞性、異常艱苦性的工作特點，建議建立警察健康狀況預警監(jiān)測系統(tǒng)；針對交通警察高應急、高危險的工作特點，積極對其提供心理咨詢、疏導和培訓等全方位服務，保證其能夠正常開展各項警務工作。

（六）注重媒體公關，營造良好和諧的警民關系

公安機關可以通過形式多樣的聯(lián)誼、聯(lián)動、互助、互訪、警營開放、警民懇談等社交活動，藉此建立良好的公共、公眾關系，取得廣大民眾及社會各界對警務工作的理解和支持。同時，做好媒體公關工作，充分利用和發(fā)揮新聞媒體、社會輿論的導向作用，使人民群眾能夠進一步的了解交通警察，理解交通警察，保護交通警察的執(zhí)法權益不受侵害。

（七）充分利用法律武器，保護交通警察執(zhí)法權益

當交通警察的執(zhí)法權益受到侵害時，建議并且鼓勵交通警察能夠拿起法律的武器，行使其作為一個公民所具有的民事訴訟的權利，直接向人民法院提請民事訴訟，捍衛(wèi)其執(zhí)法權益。作為受侵害的交通警察所在的公安機關交通管理部門應當盡全力予以支持，這是對交通警察執(zhí)法權益進行彌補的最后途徑和手段。

保護交通警察的合法的職責、權力以及維護交通警察正當?shù)膱?zhí)法權益保護真正的落到實處，交通警察維護交通安全，保障公民的合法權益創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境，保證交通警察在依法行使執(zhí)法權益的過程中，心無顧忌、專心致志的行使國家賦予交通警察的執(zhí)法權。權威從來都是靠付出和努力獲得，交通警察應當充分理解自身執(zhí)法與服務的雙重職責，通過規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)勤，禮貌待人的具體行為，贏得人民群眾的信賴，密切警民關系，樹立良好形象，全心全意為人民服務，使得廣大人民群眾發(fā)自內心的認為保護交通警察的執(zhí)法權益就等于在保護自己的通行安全與效率。

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