國(guó)家審計(jì)功能演進(jìn)

肖遠(yuǎn)文+溫璐

【摘 要】隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家審計(jì)的功能也在不斷演進(jìn)。任何一個(gè)國(guó)家的國(guó)家審計(jì)體制都是基于其基本國(guó)情，各自承擔(dān)的任務(wù)不同，在政治制度框架中發(fā)揮著不同的功能。但是不同國(guó)家的國(guó)家審計(jì)功能的演進(jìn)軌跡其方向卻趨于一致，基本沿著經(jīng)濟(jì)——政治——治理的方向。我國(guó)國(guó)家審計(jì)也不例外，從最初建立時(shí)重點(diǎn)是財(cái)政監(jiān)察，側(cè)重實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能，到十六大后權(quán)力制約，朝側(cè)重政治功能演進(jìn)。當(dāng)前，基于我國(guó)行政型體制的制度背景，將國(guó)家審計(jì)的功能定位為治理功能將有力于促進(jìn)有效政府的建立，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)；審計(jì)功能；演進(jìn)

一、研究的背景及問(wèn)題的提出

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《2011-2016戰(zhàn)略計(jì)劃》指出：“最高審計(jì)機(jī)關(guān)的核心價(jià)值在于幫助政府改善業(yè)績(jī)、提高透明度、強(qiáng)化公共責(zé)任、保持可靠性和揭露腐敗，以及幫助那些接受和使用公共資源的機(jī)構(gòu)或個(gè)人提高效率和效果?！睆拇撕诵膬r(jià)值可以看出，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)身負(fù)重望。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的核心價(jià)值定位與世界各國(guó)政府的治理理念不斷更新密切相關(guān)，隨著責(zé)任性、透明性、法治、高效等政府新理念普遍為政府和公眾所接受，國(guó)家審計(jì)的功能也在不斷演進(jìn)。

審計(jì)從英文“audit”一詞來(lái)看，它來(lái)自拉丁文“aduire”，原意是“傾聽、旁聽、查賬”。所以最早人們對(duì)審計(jì)的認(rèn)識(shí)就是審核檢查會(huì)計(jì)賬目，即查賬，但審計(jì)的含義比查賬的含義更廣泛。我國(guó)審計(jì)界認(rèn)為審計(jì)產(chǎn)生于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要，1995年10月25日，由審計(jì)署辦公廳、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)、審計(jì)署科研所和中國(guó)審計(jì)出版社四家單位發(fā)起的審計(jì)定義研討會(huì)在山東省青島市召開。會(huì)議邀請(qǐng)了審計(jì)界專家學(xué)者及各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加，總結(jié)了歷經(jīng)10個(gè)月的審計(jì)定義研究成果，提出了一個(gè)簡(jiǎn)明的審計(jì)定義，即：“審計(jì)是獨(dú)立檢查會(huì)計(jì)賬目，監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的行為。”關(guān)于審計(jì)的起源，我國(guó)著名審計(jì)學(xué)家楊時(shí)展教授曾有過(guò)精辟的論述：“審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。”所謂受托責(zé)任即受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，它是財(cái)產(chǎn)管理制度發(fā)展到財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)分離后，在財(cái)產(chǎn)所有者和財(cái)產(chǎn)管理者間形成的一種委托——代理關(guān)系。審計(jì)，正源于財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)管理者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督和審查的需要。

各國(guó)對(duì)國(guó)家審計(jì)的職能定位存在較大差異，同時(shí)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展水平也不一樣，由此國(guó)家審計(jì)發(fā)揮的功能也不相同。有的國(guó)家審計(jì)是政治競(jìng)爭(zhēng)的工具，是在野黨制衡執(zhí)政黨行政權(quán)力的利器，每到大選期間競(jìng)選黨就拿審計(jì)報(bào)告中所披露的執(zhí)政黨經(jīng)濟(jì)政策及其執(zhí)行中存在的問(wèn)題加以放大，將審計(jì)查出了政府失靈和政治腐敗的丑聞?lì)l頻曝光，加以審計(jì)報(bào)告中的數(shù)據(jù)資料作為把柄質(zhì)詢執(zhí)政黨，以圖給自己在大選中“加分”；有的國(guó)家審計(jì)與司法監(jiān)督結(jié)合在一起，將審計(jì)查出的問(wèn)題直接進(jìn)入司法程序，以維護(hù)政府清廉的形象，同時(shí)通過(guò)審計(jì)進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)范與引導(dǎo)，讓其作為政府經(jīng)濟(jì)政策的論證者和代言人；有的以審計(jì)作為民主的象征，標(biāo)榜有了審計(jì)使納稅人有了監(jiān)督政府的管道，有了經(jīng)濟(jì)的公正和道義，政府不能為所欲為；有的則將審計(jì)作為政府宏觀與中觀經(jīng)濟(jì)管理的工具，以清除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與穩(wěn)定。任何一個(gè)國(guó)家的國(guó)家審計(jì)體制都是基于其基本國(guó)情，在綜合各個(gè)因素的基礎(chǔ)上形成并建立起來(lái)的。立法機(jī)關(guān)的“外部”審計(jì)監(jiān)督和政府序列的“內(nèi)部”審計(jì)監(jiān)督都屬于國(guó)家審計(jì)的范疇，他們各自承擔(dān)的任務(wù)不同，在政治制度框架中發(fā)揮著不同的功能。

二、國(guó)家審計(jì)功能的演進(jìn)軌跡

（一）建立期：經(jīng)濟(jì)功能

1866年6月英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《國(guó)庫(kù)和審計(jì)部法案》，標(biāo)志著現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)制度的建立。1921年6月美國(guó)總統(tǒng)哈丁簽署了國(guó)會(huì)提出的《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》，根據(jù)該法案，在國(guó)會(huì)之下，設(shè)置了獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)——會(huì)計(jì)總署，美國(guó)歷史上第一次有了一個(gè)獨(dú)立于行政部門并具有審計(jì)行政部門財(cái)政行為職責(zé)的組織。不管是英國(guó)還是美國(guó)，國(guó)家審計(jì)成立之初最主要的還是針對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)的主要功能是經(jīng)濟(jì)功能，為了促進(jìn)政府財(cái)政的真實(shí)、合法，與國(guó)家財(cái)政緊緊相連。19世紀(jì)中晚期至20世紀(jì)初，西方主要資本主義國(guó)家相繼走上了城市化、工業(yè)化的道路，資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)階段向壟斷階段過(guò)渡。與此同時(shí)，行政領(lǐng)域仍然是政黨分肥的沃土，社會(huì)公共利益成了無(wú)人守衛(wèi)的空門，通過(guò)國(guó)家審計(jì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)對(duì)財(cái)政制度的貢獻(xiàn)不可小視。

美國(guó)的國(guó)家審計(jì)制度是世界各國(guó)效仿的對(duì)象，但是在美國(guó)國(guó)家審計(jì)制度建立之前，美國(guó)國(guó)家財(cái)政同樣經(jīng)歷了效率低下，管理混亂的時(shí)期。美國(guó)在十九世紀(jì)末，也就是“進(jìn)步時(shí)代”，是美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的成型期。在此之前，美國(guó)財(cái)政制度既雜亂又低效，藏污納垢，完全不對(duì)民眾負(fù)責(zé)。就收入而言，稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來(lái)向民眾征稅，就支出而言，還沒(méi)有現(xiàn)代意義上的預(yù)算。每一個(gè)政府部門自己爭(zhēng)取資金，自己掌控開支。一級(jí)政府并沒(méi)有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。這樣，民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，為貪贓枉法留下無(wú)數(shù)機(jī)會(huì)。在這種情況下，美國(guó)雖然號(hào)稱民主，民眾實(shí)際上根本無(wú)法對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。結(jié)果，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。美國(guó)國(guó)家審計(jì)制度就是在這種背景下建立，建立之初，主要是履行經(jīng)濟(jì)功能，規(guī)范財(cái)政收支。考察英國(guó)國(guó)家審計(jì)建立初期，經(jīng)濟(jì)功能也是最明顯的特征。

（二）發(fā)展期：政治功能

隨著現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府某部門的撥款不再只是一個(gè)總數(shù)和粗放式管理，國(guó)家預(yù)算朝準(zhǔn)確、完整的方向發(fā)展。國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)功能在現(xiàn)代預(yù)算制度建立前發(fā)揮了很好的作用，但預(yù)算制度的完善一定程度上使國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)功能逐漸委縮，國(guó)家審計(jì)功能朝政治功能演進(jìn)。

沒(méi)有國(guó)家審計(jì)的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是不負(fù)責(zé)任的政府。不負(fù)責(zé)任的政府不可能是民主的政府。國(guó)家審計(jì)制度讓政府透明化，陽(yáng)光是最好的防腐劑，國(guó)家審計(jì)的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼保╲isible government）。也只有“看得見”，人民才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，國(guó)家審計(jì)是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”（institutional method of control-without-violence）。國(guó)家審計(jì)的發(fā)展對(duì)美國(guó)后來(lái)的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。一方面，它將各級(jí)政府行為細(xì)節(jié)第一次展現(xiàn)在陽(yáng)光下，有效地遏制了腐敗的勢(shì)頭，從而改善政府與民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了政府正當(dāng)性。另一方面，國(guó)家審計(jì)在權(quán)力制約方面起到了很大的作用，國(guó)家審計(jì)成了權(quán)力制衡的有力工具。由此，國(guó)家審計(jì)的政治功能得已充分體現(xiàn)。

（三）完善期：治理功能

20世紀(jì)末，治理理念為世界各國(guó)政府所接納，學(xué)術(shù)界的探討最終影響著各國(guó)的政治家。政府治理一方面要求政府有限，辦好事情的能力并不限于政府的行政命令，還存在著其他的管理方法和技術(shù)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。另一方面要求政府有效，有效的政府包括責(zé)任性、透明性、法治、高效。各個(gè)職能部門也都在為之努力，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家審計(jì)在不斷完善，政治功能履行也到了邊際效應(yīng)的臨界點(diǎn)，不突破將面臨邊際效應(yīng)遞減的命運(yùn)。2004年，美國(guó)國(guó)家審計(jì)署面對(duì)這場(chǎng)建立“有效政府”的熱潮，根據(jù)《2004年審計(jì)總署人力資源改革法案》，審計(jì)總署的名稱改為政府責(zé)任署，此次更名體現(xiàn)了總署“責(zé)任、公正和可靠”的核心價(jià)值觀，也反映了總署“協(xié)助國(guó)會(huì)實(shí)現(xiàn)憲法責(zé)任、提高聯(lián)邦政府績(jī)效和保證聯(lián)邦政府對(duì)美國(guó)公民的責(zé)任”的歷史使命。這也預(yù)示著美國(guó)國(guó)家審計(jì)的功能從政治功能朝治理功能轉(zhuǎn)變。美國(guó)《政府責(zé)任署2004-2009戰(zhàn)略規(guī)劃》指出，其核心目標(biāo)有四：①向美國(guó)國(guó)會(huì)和聯(lián)邦政府提供及時(shí)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來(lái)的各種挑戰(zhàn)，確保美國(guó)人民的福利和財(cái)務(wù)安全；②應(yīng)對(duì)不斷變化的安全威脅和全球一體化的挑戰(zhàn)；③幫助聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)變角色，使聯(lián)邦政府的工作適應(yīng)21世紀(jì)的挑戰(zhàn)；④使GAO成為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中的楷模，最大限度地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。加拿大總審計(jì)長(zhǎng)公署（OAG）的總體職責(zé)在于對(duì)聯(lián)邦政府運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行審計(jì)，并向國(guó)會(huì)提供獨(dú)立的信息、建議和保證服務(wù)，以幫助政府承擔(dān)應(yīng)有的公共受托責(zé)任。不但美國(guó)、加拿大，其他發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)家審計(jì)不斷完善的背景下，國(guó)家審計(jì)的政治功能已逐漸向治理功能演進(jìn)，力求促進(jìn)政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。國(guó)家審計(jì)歷經(jīng)了經(jīng)濟(jì)管理、政治角逐、治理發(fā)展三個(gè)階段，發(fā)揮作用的平臺(tái)越來(lái)越大，發(fā)展的空間越來(lái)越拓展。從促進(jìn)財(cái)政，到作為政治工具，最后以民眾利益為出發(fā)點(diǎn)，謀取公共利益最大化，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中作用舉足輕重，西方學(xué)術(shù)界將國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中越來(lái)越重要的作用，形象地稱為“審計(jì)型國(guó)家的興起”，與同時(shí)期“監(jiān)管型國(guó)家”學(xué)術(shù)熱點(diǎn)相媲美。國(guó)家審計(jì)不再是經(jīng)濟(jì)管理工具、政治工具，而是國(guó)家治理的最有效的角色。在國(guó)家審計(jì)功能演進(jìn)為治理功能后，在治理視野下，以治理腐敗為例，腐敗不是人品問(wèn)題，而是制度問(wèn)題。只要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現(xiàn)是必然的，不管花多大力氣，不管懲罰力度有多大，效果也不會(huì)明顯。因此，要降低腐敗出現(xiàn)的可能性，重點(diǎn)必須放在堵塞制度漏洞上。國(guó)家治理功能的目的正是為了堵塞制度漏洞。國(guó)家審計(jì)治理功能與國(guó)家審計(jì)免疫功能在一定程度上有異曲同工之妙。

三、我國(guó)國(guó)家審計(jì)功能演變及定位

我國(guó)的國(guó)家審計(jì)制度在1982年的憲法中重新確立，根據(jù)憲法，審計(jì)機(jī)關(guān)歸于行政部門。行政型審計(jì)體制決定了國(guó)家審計(jì)是政府的職能部門之一，是政府管理中的一環(huán)。它承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)會(huì)隨政府面臨的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而改變。

我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度建立初期，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)扮演著財(cái)政監(jiān)督角色，比如以國(guó)有企業(yè)審計(jì)為重點(diǎn)，配合有關(guān)部門開展財(cái)稅大檢查，主要職責(zé)是監(jiān)督“納稅人”?？梢哉f(shuō)這一時(shí)期，國(guó)家審計(jì)主要發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)功能。

黨的十六大報(bào)告提出“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”，十六屆三中全會(huì)要求“完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。”作為監(jiān)督國(guó)家財(cái)政的有獨(dú)立行使權(quán)的國(guó)家審計(jì)，理應(yīng)圍繞黨和國(guó)家的不同時(shí)期的中心工作開展工作，發(fā)揮職能作用。國(guó)家審計(jì)功能從經(jīng)濟(jì)功能向政治功能演進(jìn)。時(shí)任審計(jì)長(zhǎng)李金華同志提出國(guó)家審計(jì)既是民主與法制的產(chǎn)物，也是民主與法制的工具，也反映了國(guó)家審計(jì)功能內(nèi)涵的深化，即推動(dòng)政治文明建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家民主法治化的發(fā)展。

目前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)政治功能的發(fā)揮正逐步深入，但是行政型體制下的國(guó)家審計(jì)有其局限性，限制了其政治功能的有效發(fā)揮。因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)是政府所屬的一個(gè)職能部門，監(jiān)督平級(jí)單位甚至是上級(jí)主管單位，很難確保應(yīng)有的獨(dú)立性和公正性。但是這并不影響國(guó)家審計(jì)成為一個(gè)有效的國(guó)家治理工具，可以將我國(guó)國(guó)家審計(jì)直接定位為治理功能，促進(jìn)有效政府建立。

定位為治理功能下的國(guó)家審計(jì)一方面可以促進(jìn)政府內(nèi)控制度建設(shè)和完善。通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制制度審計(jì)和評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)制度本身的完善程度、履行情況及責(zé)任歸屬等問(wèn)題，并向政府首長(zhǎng)反饋信息，以促進(jìn)政府內(nèi)部控制制度的進(jìn)一步完善和正確的執(zhí)行。另一方面，對(duì)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，尤其是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮“探雷”作用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的健康運(yùn)行。審計(jì)部門作為對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督部門，通過(guò)微觀審計(jì)和宏觀調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的第一手資料，及時(shí)向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和宏觀管理部門反饋信息，而且提出處理意見和改進(jìn)措施，這有利于維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康地發(fā)展，實(shí)現(xiàn)免疫功能。最后，促進(jìn)政府管理水平和績(jī)效的提高。國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)政府及其他公共部門分配、管理和使用公共資源，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行為進(jìn)行事前評(píng)估、事中實(shí)時(shí)控制、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立控制活動(dòng)，從而不斷挖掘政府治理的潛力，提高管理績(jī)效，增進(jìn)政府效能，促進(jìn)政府依法行政，更好地履行公共責(zé)任。

隨著我國(guó)財(cái)政制度改革進(jìn)程的不斷深入，國(guó)家預(yù)算管理進(jìn)一步完善，國(guó)家審計(jì)功能和角色都將發(fā)生更大的變化，并更好的為國(guó)家有效治理服務(wù)。發(fā)展不可能一蹴而就，國(guó)家審計(jì)的治理功能的有效發(fā)揮仍將有很長(zhǎng)的一段路要走?？梢灶A(yù)見，在法治、民主、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，中國(guó)國(guó)家審計(jì)將有更為廣闊的舞臺(tái)空間。

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（作者單位：中石化北京天然氣管道有限

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