強(qiáng)化審計問責(zé) 發(fā)揮監(jiān)督職能讓“兩個責(zé)任”牢牢扛上肩

夏文成

抓黨風(fēng)廉政建設(shè)是個永恒的主題，也是實現(xiàn)黨的宗旨、維護(hù)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的根本保證。如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，黨的十八屆三中全會作出了“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”（以下簡稱“兩個責(zé)任”）的重大決定。落實“兩個責(zé)任”是黨中央根據(jù)當(dāng)前依然嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢提出的重大政治任務(wù)，是堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化反腐敗機(jī)制創(chuàng)新和制度的重要舉措，是持續(xù)深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的必然要求，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作取得實效的關(guān)鍵所在，更是推動審計事業(yè)健康發(fā)展的重要保障。

作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要參與者，貫徹落實“兩個責(zé)任”，審計部門黨組既是領(lǐng)導(dǎo)主體、落實主體，也是工作主體、推進(jìn)主體，肩負(fù)著帶頭垂范和監(jiān)督黨風(fēng)廉政的雙重責(zé)任，一方面要嚴(yán)以律己，自覺帶頭執(zhí)行各項黨風(fēng)廉政紀(jì)律，另一方面，作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一支重要力量，審計機(jī)關(guān)要把黨風(fēng)廉政建設(shè)作為重要內(nèi)容，監(jiān)督、督促各級黨委守好廉政“責(zé)任田”。同時，審計部門與紀(jì)委部門協(xié)調(diào)配合，優(yōu)勢互補(bǔ)，資源共享，也正是配合履行紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的重要渠道。筆者認(rèn)為，當(dāng)前審計部門落實“兩個責(zé)任”的有效途徑，就是創(chuàng)新審計機(jī)制，將“黨委（黨組）主體責(zé)任”有關(guān)要求納入審計工作重點內(nèi)容，尋找以審計問責(zé)為切入點的有效途徑，解決制約前審計在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面發(fā)揮作用的不足，真正讓各級部門“兩個責(zé)任”牢牢扛上肩，緊緊抓在手。

一、審計問責(zé)促“兩個責(zé)任”落實面臨阻礙

“兩個責(zé)任”是一項重要的反腐敗體制機(jī)制改革，其關(guān)鍵是理清責(zé)任、落實責(zé)任，體現(xiàn)為“查責(zé)”和“問責(zé)”，在審計實際工作中，審計問責(zé)制卻屢屢受到阻礙：

一是審計問責(zé)對象過窄，權(quán)威性不夠。

審計結(jié)果出爐后，人們最期望的是，對查出來的問題認(rèn)真追究，對責(zé)任人進(jìn)行必要的嚴(yán)肅的查處。但按照相關(guān)法律法規(guī)，審計問責(zé)的環(huán)節(jié)是對違法、違紀(jì)進(jìn)行問責(zé)，而非對后果進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)的環(huán)節(jié)則主要是對組織問責(zé)，而非向主要負(fù)責(zé)人問責(zé)，問責(zé)的手段一般是經(jīng)濟(jì)處罰或者追繳違規(guī)資金，最嚴(yán)的則是對經(jīng)辦人進(jìn)行處罰，這使得問題難免變成一般性的整改，罰罰款，便不了了之。而“兩個責(zé)任”明確指出，黨委（黨組）負(fù)主體責(zé)任，本部門無論誰出問題，即黨委（黨組）要負(fù)責(zé)，黨組（黨委）主要負(fù)責(zé)人要負(fù)第一責(zé)任人責(zé)任，黨委（黨組）成員也要對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，與之相比，當(dāng)前實施的審計問責(zé)制明顯還存在較大差距。

二是審計問責(zé)權(quán)限分散，效果不甚滿意。

審計工作中，審計部門開展的工作主要是通過部門預(yù)算執(zhí)行和財政收支、財務(wù)收支等情況分析財政資金使用的真實性、合法性和效益性，確認(rèn)相關(guān)部門黨委（黨組）對相關(guān)職責(zé)的履行情況，側(cè)重于對責(zé)任的查驗。而問責(zé)方面，實施主體主要是紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、組織、公安等部門，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目，審計部門將審計結(jié)果向本級政府行政首長報告后，這個審計結(jié)果只能作為責(zé)任人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的評價之一，或者將審計結(jié)果僅作為組織部門任用的依據(jù)之一。此外，紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、司法對移交移送問責(zé)事項處理落實的及時性、有效性都也將直接影響到問責(zé)質(zhì)量，進(jìn)而影響到整個審計監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

三是審計問責(zé)取決于審計報告，存在滯后性。

審計問責(zé)的重要載體是審計報告，審計報告都是事后出具的，雖然審計報告由審計部門組織實施，但審計報告中的建議意見的落實卻是由其他部門落實。一旦有所涉及的相關(guān)部門協(xié)調(diào)不夠，將直接影響到審計問責(zé)制度的實施，常常使得審計工作處于“白干了”的尷尬局面。以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為例，該項審計工作本來是以領(lǐng)導(dǎo)干部“權(quán)力運行”和“責(zé)任落實”為審計重點，這一審計重點與“黨委（黨組）主體責(zé)任”的相關(guān)要求如出一轍，但是實際工作中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一般是領(lǐng)導(dǎo)干部離任后，并且已到另一個部門任職才開始開展審計，使得審計工作流于形式。

四是審計整改落實難直接影響審計問責(zé)效果。

根據(jù)審計法以及其實施條例的規(guī)定，審計決定是對被審計單位違反國家規(guī)定財政收支、財務(wù)收支行為依法進(jìn)行處罰的文書，是審計成果的的最終反映。但在實際工作中，政府問責(zé)機(jī)制的不健全、部分審計人員存在“想當(dāng)老好人”、“對事不對人”、“不想找麻煩”等認(rèn)識，直接導(dǎo)致審計成果運用難，審計整改落實難，大大地降低了審計的權(quán)威和警示作用。

五是審計機(jī)關(guān)自身問題制約了審計問責(zé)效果。

一方面在審計技能上，審計人員素質(zhì)適應(yīng)不了審計工作要求，大部分審計人員都是會計類專業(yè)出身，難以適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的審計工作現(xiàn)狀，在審計過程中難免出現(xiàn)查證不實、采集證據(jù)不全，查證不實或者評價失真的情況；另一方面審計任務(wù)重，審計人員少，審計管理手段和創(chuàng)新方法欠缺，審計實施效果不佳，這也是導(dǎo)致審計問責(zé)質(zhì)量和效果的一個重要原因。

二、審計問責(zé)促“兩個責(zé)任”落實的有效途徑

在當(dāng)前的法律、政治環(huán)境下，如何尋找有效途徑，解決制約當(dāng)前審計機(jī)關(guān)在實施審計問責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)方面的瓶頸，充分發(fā)揮審計在推進(jìn)懲防體系中的積極作用是促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵。

一是建立成果共享制度，形成推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的合力。

審計成果的利用是審計工作開展的重要環(huán)節(jié)，審計工作的成果具有“一果多用”的特性，可以讓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為宏觀經(jīng)濟(jì)的參考，組織人事部門作為被審計單位領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考評和職務(wù)任免的依據(jù)，國資部門可以作為國有資產(chǎn)管理及評價保值增值的依據(jù)，財政部門可以作為改進(jìn)和加強(qiáng)財政資金管理的參考。為此要建立成果共享制度，聯(lián)合監(jiān)察、紀(jì)檢、組織、財政、國資等多家部門，并尋找到審計與政府其他部門問責(zé)的契合點，對審計、紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、國資、財政等多家部門的工作范圍進(jìn)行進(jìn)一步的界定與細(xì)化，充分發(fā)揮問責(zé)聯(lián)合的力量。同時，審計人員要及時追蹤后續(xù)，關(guān)注審計結(jié)果的落實程度，建立督辦和責(zé)任追究機(jī)制，使審計與問責(zé)相互配套，有效銜接，逐步形成一套科學(xué)系統(tǒng)實用管用的審計問責(zé)制度，實現(xiàn)審計成果資源共享，進(jìn)而形成推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、落實“兩個責(zé)任”推進(jìn)反腐倡廉的合力。

二是審計監(jiān)督對象、內(nèi)容關(guān)口前移，變問責(zé)為預(yù)防。

首先是審計監(jiān)督對象要關(guān)口前移，對重點單位、重點資金、重點項目要大力推行事前、事中的審計工作，避免審計工作的滯后性，督促重點單位完善制度推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，預(yù)防和減少違規(guī)、違紀(jì)事件的發(fā)生。如工程審計，從事后決算審計延伸到事前、事中的跟蹤審計；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計擴(kuò)大任中審計的數(shù)量，從事后響應(yīng)型問責(zé)延伸到事前預(yù)防和善后恢復(fù)型問責(zé)；其次審計監(jiān)督內(nèi)容要前移，合法性審計的基礎(chǔ)上增加績效審計，更關(guān)注決策風(fēng)險。此外與行政考核緊密結(jié)合，使考核因問責(zé)而增強(qiáng)威懾力，問責(zé)因考核而具有可操作性，變得日常化。

三是大力推進(jìn)審計結(jié)果公告制度，讓審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

公開就是力量，也是最有效的執(zhí)行手段。以新余審計為例，2013年起，在《新余日報》等媒體刊登審計項目建議公告，面向社會公開征求立項意見和建議，同時，登門拜訪市委、市人大、市政府、市政協(xié)、市委組織部以及市財政局、市發(fā)改委等單位，聽取他們對制定審計項目的意見，使得審計項目制定具有社會參與性，引起社會輿論高度關(guān)注，一定程度上助推了審計工作的開展，促進(jìn)了審計職能的發(fā)揮。其次，在審計整改方面，該局開展市本級財政預(yù)算執(zhí)行情況、部門預(yù)算執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、民生專項資金、政府投資項目、財務(wù)收支等審計過程中，發(fā)現(xiàn)挪用專項資金、漏繳稅費、未執(zhí)行政府采購、私設(shè)“小金庫”、票據(jù)不規(guī)范、未進(jìn)行招投標(biāo)等方面的問題，列出“整改清單”，在全市審計工作會議上原汁原味地進(jìn)行通報，當(dāng)場令一些參會單位負(fù)責(zé)人“紅臉出汗”，會后一些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員紛紛來電或上門，表達(dá)整改決心，商討整改真經(jīng)。

這些反應(yīng)無疑體現(xiàn)著來自“陽光”的力量。為此，審計問責(zé)要通過大力推進(jìn)審計結(jié)果公告制度來執(zhí)行，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項以及不宜向社會公開的事項外，都應(yīng)該向社會公開。將審計結(jié)果公開化是調(diào)動公眾監(jiān)督力量、促進(jìn)審計問責(zé)落實的有效辦法，這不僅能保障公眾的知情權(quán)，更在無形中對領(lǐng)導(dǎo)干部形成了約束。此外，對不宜向社會公開的審計結(jié)果，還應(yīng)及時地向當(dāng)?shù)攸h委、政府或有關(guān)部門通報，切實推進(jìn)審計問責(zé)制的落實。

三、審計部門自身建設(shè)是實現(xiàn)審計問責(zé)、促“兩個責(zé)任”落實的根本保證

對外，審計機(jī)關(guān)通過各項審計手段力促反腐倡廉建設(shè)，但審計機(jī)關(guān)和審計人員的任何違規(guī)違紀(jì)行為，均會嚴(yán)重?fù)p害其形象，降低公眾對審計部門的信任度，審計問責(zé)難以讓人信服，更別提在廉政建設(shè)中落實“兩個責(zé)任”如何發(fā)揮審計職能作用了。“正人先正己”，以鐵的紀(jì)律打造出一支政治上可靠、紀(jì)律上嚴(yán)明、業(yè)務(wù)上精湛的審計鐵軍是落實廉政建設(shè)“兩個責(zé)任”的根本保證。

一是健全責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，切實履行審計機(jī)關(guān)黨組的主體責(zé)任。

審計部門的主體責(zé)任既是領(lǐng)導(dǎo)主體、落實主體，也是工作主體、推進(jìn)主體，審計機(jī)關(guān)黨組要牢固樹立不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)就是嚴(yán)重失職、抓不好就是嚴(yán)重瀆職的意識，以高度的政治自覺、思想自覺、行動自覺把主體責(zé)任放在心上、扛在肩上、抓在手上，敢擔(dān)當(dāng)、能擔(dān)當(dāng)。

審計部門黨組要自我加壓，始終將黨風(fēng)廉政建設(shè)作為一項重大政治任務(wù)，將廉政建設(shè)主體責(zé)任列入到目標(biāo)管理之中，嚴(yán)格按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任劃分，建立起一級抓一級、層層抓落實的責(zé)任體系。作為第一責(zé)任人，審計機(jī)關(guān)黨組書記要第一個率先垂范，守好廉政責(zé)任田。其次強(qiáng)化班子成員、分管領(lǐng)導(dǎo)的“一崗雙責(zé)”意識，按照職責(zé)分工抓好分管范圍內(nèi)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，形成主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、班子成員分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，真正形成黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)合力。此外，審計部門黨組要與所屬單位簽訂《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書》、公示《廉潔自律承諾書》，進(jìn)一步完善審計組廉政監(jiān)督員、紀(jì)律監(jiān)督卡、審計回訪等制度，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗各項工作的落實。同時進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)績效考核，實行工作任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)指標(biāo)“三位一體”的考核模式，有效促進(jìn)和推動機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的開展。

二是從嚴(yán)要求，以保持審計機(jī)關(guān)良好形象為目標(biāo)，切實加強(qiáng)審計干部隊伍作風(fēng)建設(shè)。

鄧小平同志曾多次強(qiáng)調(diào)“我們事業(yè)的成功，一靠理想，二靠紀(jì)律?！苯衲觊_展的群眾路線教育實踐活動，通過整治“四風(fēng)”，以抓鐵留痕的決心全面改進(jìn)和加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，通過學(xué)習(xí)教育、聽取意見，查擺問題、開展批評，整改落實、建章立制這三個環(huán)節(jié)的各項規(guī)定動作，以專項整治為重要手段，堅持把“兩方案一計劃”明確的各項整治任務(wù)和長效機(jī)制作為重中之重來抓，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，集中攻堅，審計機(jī)關(guān)形象得到了全面提高。當(dāng)前關(guān)鍵之舉是制定有效的制度堅決防止反彈，使得作風(fēng)建設(shè)長效運行，如，廉潔從審制度、領(lǐng)導(dǎo)干部重大責(zé)任制度、重要情況報告制度等一系列制度，標(biāo)本兼治，注重抓源頭、打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)，以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)建章立制，構(gòu)建起較為完善的審計工作管理制度體系，提高內(nèi)部管理的制度化、規(guī)范化水平，積極推進(jìn)審計機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化建設(shè)。

而這些制度，審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，自覺當(dāng)好遵章守紀(jì)的“帶頭人”、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的“鐵面人”，營造按制度辦事的濃厚氛圍。同時，除作風(fēng)建設(shè)，隊伍管理也極其重要，一方面要認(rèn)真執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，始終堅持以品德為核心、作風(fēng)為基礎(chǔ)、能力為關(guān)鍵、業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的干部隊伍建設(shè)思路和要求，嚴(yán)格執(zhí)行干部選任工作“一報告兩評議”制度；另一方面建立健全科學(xué)的人員管理機(jī)制以人為本，科學(xué)發(fā)展觀優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)，科學(xué)進(jìn)行業(yè)務(wù)職能分工和神經(jīng)組織構(gòu)成，最大限度地調(diào)動人員的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮整體工作職能，建立激勵機(jī)制，表彰先進(jìn)，樹立典型，讓工作成績突出，確實為審計事業(yè)作出貢獻(xiàn)的人受到普遍尊重和愛護(hù)，形成一種尊重人才，重用人才，昂揚向上你追我趕的氛圍。同時，大力推進(jìn)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)建設(shè)，組織開展審計干部實踐鍛煉、掛職鍛煉、選派學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)審計機(jī)關(guān)干部熟悉法規(guī)、掌握政策、精通業(yè)務(wù)，不斷提高審計干部的工作能力和審計實戰(zhàn)能力，爭做審計業(yè)務(wù)和綜合工作的“行家里手”。

三是以審計權(quán)力規(guī)范運行為關(guān)鍵，逐步構(gòu)建審計機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系。

首先，應(yīng)加大對審計機(jī)關(guān)內(nèi)部重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域權(quán)力運行的制約和監(jiān)督力度，建立懲防體系，從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，加大對審計現(xiàn)場的監(jiān)督力度，強(qiáng)化審計質(zhì)量全過程控制，制定并完善審計業(yè)務(wù)會議、主審任職資格、審計報告四級復(fù)核、審計質(zhì)量控制等多項規(guī)定和制度，強(qiáng)化后續(xù)復(fù)核和監(jiān)督的措施，進(jìn)一步提高了審計質(zhì)量。制定完善并實施了審計業(yè)務(wù)會議、審計項目復(fù)核、錯案責(zé)任追究等項制度，明確規(guī)定對被審計單位的審計處理、處罰，必須由審計業(yè)務(wù)會議研究決定，不能由審計組、主管領(lǐng)導(dǎo)等個別人說了算。通過采取這些分權(quán)、量權(quán)、制權(quán)的綜合措施，使審計項目計劃、審計項目實施、審計項目審理既相互分離又相互制約，規(guī)范審計權(quán)力的運行，提高審計執(zhí)法質(zhì)量。

其次，應(yīng)通過建立健全規(guī)章制度，實現(xiàn)審計事項和審計權(quán)力運行公開，讓審計權(quán)力在陽光下運行，主動接受被審計單位監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，提高權(quán)力運行透明度。以零容忍態(tài)度懲治內(nèi)部違紀(jì)違法行為，促進(jìn)各項權(quán)力得到規(guī)范行使。對審計干部違紀(jì)違法案件也要及時通報，總結(jié)教訓(xùn)，發(fā)揮反面教材的警示教育作用，使審計人員審計工作制度化、審計程序公開化，自覺提高自身素質(zhì)，敬業(yè)愛崗、恪盡職守。此外，邀請?zhí)丶s審計員參與審計，使社會監(jiān)督具體化，切實規(guī)范審計權(quán)力運行。

四是創(chuàng)造良好的環(huán)境，支持紀(jì)檢履行監(jiān)督責(zé)任。

審計機(jī)關(guān)要態(tài)度鮮明地支持紀(jì)檢監(jiān)察部門履行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職責(zé)，完善反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)制，及時幫助紀(jì)檢監(jiān)察部門解決在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中遇到的問題和面臨的阻力，為紀(jì)檢監(jiān)察部門創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。與紀(jì)檢、監(jiān)察部門經(jīng)常交流、通報有關(guān)情況，建立行之有效的工作聯(lián)系制度機(jī)制，互通查結(jié)案件情況、違紀(jì)作案手段、急需解決的突出問題以及加強(qiáng)相互配合的有關(guān)事項等，便于審計、紀(jì)檢、監(jiān)察部門根據(jù)各自監(jiān)督的職能，分析案情，部署工作，找準(zhǔn)辦案的突破點，節(jié)約辦案時間。同時，對通報掌握的案源情況要注意嚴(yán)格保密，避免因泄密而導(dǎo)致違紀(jì)者毀滅、偽造證據(jù)或串供等情況發(fā)生。

（作者單位：新余市審計局）