轉(zhuǎn)移支付改革：離目標(biāo)很近，離期望很遠(yuǎn)

■楊 敏

轉(zhuǎn)移支付改革的背后，深層次的是觸動(dòng)部門利益，是政府職能的轉(zhuǎn)變，是央地財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)。

作為分稅制改革的次生產(chǎn)物，這20年來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展，日益凸顯出一種合成謬誤。

從微觀來看，轉(zhuǎn)移支付甚至是近年來飽受詬病的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有其合理的邏輯起點(diǎn)和良好的制度設(shè)計(jì)初衷；從宏觀來看，近2 萬億專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，卻在一種不安全、不透明、欠公平、低效率的鏈條上封閉運(yùn)行。

十八屆三中全會(huì)以來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付改革可謂急令聲聲，從年初中央政府工作報(bào)告提出壓縮1/3 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)；到6月中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，首次提出將一般性轉(zhuǎn)移支付占比逐步提高到60%以上；再到新近出臺(tái)的《關(guān)于深化預(yù)算制度改革的決定》，將轉(zhuǎn)移支付改革的路徑具體化為“增一般、減專項(xiàng)、提績(jī)效”。

2014，在遭遇多年改革阻力之后，諸多掣肘因素皆因高層決心得到化解，轉(zhuǎn)移支付改革已如離弦之箭。

轉(zhuǎn)移支付制度，作為中央加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政控制的工具，是根據(jù)“自上而下”的內(nèi)部控制思路設(shè)計(jì)的，一方面，通過一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化；另一方面，各部門通過“條條”管道，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)地方政府的資金使用進(jìn)行控制，既把握投入的總額、方向，又控制撥款的進(jìn)度和用途。

不同于一般性轉(zhuǎn)移支付有一套縝密和繁復(fù)的計(jì)算公式，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“戴帽資金”的下?lián)?，有很多人為“?zhēng)取”的空間，這也是“跑部進(jìn)京”現(xiàn)象存在的制度原因。

國(guó)家審計(jì)署在審計(jì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，中央現(xiàn)有參與轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37 個(gè)，盤根錯(cuò)節(jié)的部門利益，也是此前“改不動(dòng)”的主要原因。

近10年來，轉(zhuǎn)移支付制度改革可謂水深流急險(xiǎn)灘多。2006年，財(cái)政部就出臺(tái)了《規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，決心清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一場(chǎng)金融危機(jī)和4 萬億的投資，打亂了改革步伐。

一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比變化，勾勒出此項(xiàng)改革跌宕起伏的圖景：2006年，兩者比例1:1，一般性轉(zhuǎn)移支付略高；2009年和2010年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴(kuò)大，超過一般性轉(zhuǎn)移支付；2011年一般性轉(zhuǎn)移支付占比逆轉(zhuǎn)，超過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，至2013年實(shí)現(xiàn)占比56.7%。

從當(dāng)下來看，距離“60%”的改革目標(biāo)，似乎只是一步之遙。但是，“60%”絕不是改革的終極目標(biāo)，更不是衡量此項(xiàng)改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

那么，終極目標(biāo)是什么？公眾期望到底在哪里？

我們知道，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過于繁雜的三大因素，一是政府和市場(chǎng)邊界不清，大量資金流向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；二是部門利益固化，審批權(quán)成了動(dòng)不得的“奶酪”；三是中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清，上邊財(cái)政是穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，基層財(cái)政是搖搖晃晃。

因此，轉(zhuǎn)移支付改革的背后，是部門利益的調(diào)整，是政府職能的轉(zhuǎn)變，是央地財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)。

而檢驗(yàn)改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)，則只有一條，就是公眾能否在一個(gè)透明可視的“金魚缸”內(nèi)，看到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理、整合、規(guī)范的具體動(dòng)作。

因?yàn)?，?duì)任何一項(xiàng)改革來說，透明，是取得社會(huì)共識(shí)的最大前提。