農(nóng)村資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)防范策略—從蘇北四家合作社倒閉說起

樊林峰 王博 王志剛

金融是經(jīng)濟(jì)的血脈，起著活躍經(jīng)濟(jì)的作用。農(nóng)村資金互助社是為了解決農(nóng)村金融類產(chǎn)品供給不足、農(nóng)民融資難問題而產(chǎn)生的，但是長期以來，農(nóng)村地區(qū)的金融產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，尤其是在四大國有和國有控股商業(yè)銀行陸續(xù)撤離鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，農(nóng)村信用社也紛紛走上商業(yè)化的改革之路，其商業(yè)化經(jīng)營與農(nóng)戶貸款交易成本過高的矛盾使其出現(xiàn)離農(nóng)傾向。盡管近幾年來國務(wù)院和央行三令五申，要求通過小額貸款和聯(lián)保貸款及拓寬擔(dān)保渠道等措施增加對農(nóng)戶的資金支持，農(nóng)戶貸款也確有增加，但農(nóng)戶貸款難的趨勢并未根本扭轉(zhuǎn)。導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有兩點(diǎn)：一是由于國家城鄉(xiāng)分割的政策，使得農(nóng)村的資金單向經(jīng)由存款流向城市各經(jīng)濟(jì)部門;二是由于農(nóng)村地區(qū)居民的融資和還貸能力較弱，農(nóng)民的居住地分散，建立完整服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的經(jīng)營成本高。如此一來，農(nóng)民自發(fā)形成合作性的融資組織就成了必然選擇。

2006年12月，為解決“農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分”等問題，銀監(jiān)會開始在我國中西部六省進(jìn)行降低農(nóng)村金融準(zhǔn)入市場門檻試點(diǎn)，將資金互助社連同村鎮(zhèn)銀行和貸款公司三種類型的新型金融機(jī)構(gòu)納入試點(diǎn)范圍。2010年的中央一號文件進(jìn)一步提出，支持有條件的合作社興辦農(nóng)村資金互助社，鼓勵資金互助社作為專業(yè)合作社的信用合作組織形式之一。國家的這些為農(nóng)村金融松綁的政策給民間資本的運(yùn)作提供了一條從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”的合法渠道，有了國家法律的承認(rèn)，新型農(nóng)民資金互助組織在全國各地紛紛成立。與農(nóng)村資金互助組織快速發(fā)展的事實(shí)相比，對這一新興事物的管理制度以及與之相關(guān)的政策管理措施的發(fā)展相對滯后。農(nóng)村資金互助合作社的應(yīng)運(yùn)而生，確實(shí)解決了部分農(nóng)戶融資不易的難題。盡管這一新興的“草根”微型金融組織為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力，但是金融類機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)是時(shí)刻都存在著的，2012年江蘇蘇北四家農(nóng)民資金互助社倒閉事件便為合理的評估、預(yù)測和防范農(nóng)村資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)敲響了警鐘。

鑒于此，本文即以這四家資金互助社倒閉事件為例，分析資金互助社可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)具體的情況對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的排序，以便于風(fēng)險(xiǎn)的評估、預(yù)測與防范。

江蘇省連云港市灌南縣位于江蘇北部，處于四省交界地帶，縣域總面積1030平方公里，轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，78萬人口，是江蘇省貧困縣。灌南縣農(nóng)戶正處在由自給自足的小農(nóng)生產(chǎn)者向成熟的商品生產(chǎn)經(jīng)營者發(fā)展的初期階段，農(nóng)村資金互助社的成立使得農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動能夠獲得金融支持。

2012年10月13日，位于江蘇省連云港市灌南縣湯溝鎮(zhèn)的“興農(nóng)農(nóng)民資金互助合作社”、新安鎮(zhèn)的“現(xiàn)代農(nóng)民資金互助合作社”、張店鎮(zhèn)的“便民農(nóng)民資金互助合作社”和五隊(duì)鄉(xiāng)的“咱們農(nóng)民資金互助合作社”，這四家農(nóng)村資金互助社因違規(guī)操作而倒閉。據(jù)灌南縣公安局事后調(diào)查顯示，上述灌南縣四家資金合作社都是江蘇龍城集團(tuán)董事長王明龍?jiān)诒澈蟛邉澇闪?，其利用灌南縣當(dāng)?shù)氐乃膫€(gè)農(nóng)民的身份證及戶口本注冊，并出資設(shè)立了這四家合作社，挪用了合作社的1.1億元存款、涉及2500多名儲戶。合作社還私自設(shè)定了“二次收益”的方案，虛擬假借人，做假賬，然后將錢暗地里轉(zhuǎn)入龍城集團(tuán)，通過龍城集團(tuán)的再次投放來獲取更高的收益，實(shí)際是一種非法吸儲行為。這四家合作社“高進(jìn)”更“高出”，合作社存款年利息達(dá)15%，貸款年利息高達(dá)50%。這樣一來，這四家資金互助社淪為了某些企業(yè)獲取便利融資的工具，使得本應(yīng)服務(wù)于“三農(nóng)”的資金互助社成了農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”，偏離了資金互助社成立的初衷。

負(fù)責(zé)資金互助社審批工作的灌南縣農(nóng)村工作部僅有的20多人中，無一人有金融背景。在2012年，農(nóng)村工作部下面有25家資金互助合作社，1萬多農(nóng)戶，實(shí)際就是無力監(jiān)管，放任監(jiān)管。灌南縣委農(nóng)村工作部副部長梁公祝稱，在實(shí)際工作中很難對農(nóng)民資金合作社進(jìn)行有效監(jiān)管?？h委農(nóng)村工作部是農(nóng)民資金合作社業(yè)務(wù)主管和牽頭調(diào)度單位，此外配合監(jiān)管的部門有人民銀行、金融辦、審計(jì)局、民政局等單位，都是平級，很難協(xié)調(diào)在一起，所以大多數(shù)時(shí)間都是各自為政。這些農(nóng)民資金互助社由市、縣級負(fù)責(zé)審批的農(nóng)村工作部的非專業(yè)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，監(jiān)管質(zhì)量很難提高。合作社的資金投放數(shù)額、方向和風(fēng)險(xiǎn)評估都需要專業(yè)的金融知識，而農(nóng)村的金融人才明顯匱乏。灌南縣委農(nóng)村工作部每年也僅僅是對農(nóng)民資金合作社進(jìn)行簡單的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每年有一次集中抽查活動，但也僅限于抽查規(guī)章制度是否健全等表面問題。

事發(fā)不足一周，灌南縣政府貼出補(bǔ)償公告，并組織所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補(bǔ)償存款。公告稱，補(bǔ)償分三期兌付，2014年10月之前全部退還所剩差額部分。首期拿出4300萬元，分級補(bǔ)償，如5000元以下存款全額補(bǔ)償;80萬元以上存款，先補(bǔ)償本金的10%，余額在后兩期補(bǔ)完。

綜上所述，蘇北四家農(nóng)村資金互助社都從增加農(nóng)村金融類產(chǎn)品供給的互助組織，異化為非法吸儲的工具。由于相應(yīng)的監(jiān)管缺失和市場配套不完善，而資金互助合作社又是地方批示的一塊合法牌照，自然而然，聰明人出錢拿到這塊牌照，然后再去賺更多的錢，也就出現(xiàn)了案例中所介紹的高存高貸現(xiàn)象。

由上述的案例可知，蘇北四家農(nóng)村資金互助社倒閉所顯示的風(fēng)險(xiǎn)，主要來自于金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的操作層面風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理人員的道德風(fēng)險(xiǎn)。但案例只是在局部顯示或擴(kuò)大了這些風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的概率，并不是說農(nóng)村資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)就僅僅局限在這兩類。從一般意義上而言，可以根據(jù)資金的運(yùn)作方向?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類。農(nóng)村資金互助社的資金先要由加入互助社的社員以存款方式流向互助社，而后再由互助社以貸款的方式流向社員，再接著就是由互助社社員以還貸形式使資金回籠，并對資金的盈利進(jìn)行分紅，如此便形成了資金的循環(huán)鏈條。參與資金循環(huán)的有三方勢力，一是互助社社員，二是互助社，三是為互助社制定法律規(guī)范的政府。這樣，風(fēng)險(xiǎn)也可以分為三大類。

其中可以分為三小類：一是社員的信用風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)是任何金融機(jī)構(gòu)都會面臨的一類風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)隨著交易的達(dá)成而逐漸演化為互助社社員的道德風(fēng)險(xiǎn)，具體體現(xiàn)在社員的主觀賴賬行為。不過資金互助社的設(shè)計(jì)充分考慮了這一風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橹袊泥l(xiāng)村是一種“熟人社會”，無形中對生活于這個(gè)社會中的人形成了監(jiān)督和約束，進(jìn)而利用血緣和地緣優(yōu)勢以及各社員間相互熟悉、相互信任且信息對稱等因素降低了社員道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率，這也正是農(nóng)村資金互助社必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村范圍內(nèi)設(shè)立的原因所在。二是社員的市場波動風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯鐔T貸款主要用于經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如此一來，雖然社員貸款的規(guī)模小，但同質(zhì)性強(qiáng)，貸款、還款時(shí)間集中，可能導(dǎo)致互助社資金鏈斷裂。此外，農(nóng)民的收益極易受到環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的影響。一旦農(nóng)民大面積虧損，就會嚴(yán)重影響互助社資金的循環(huán)運(yùn)作。這一種風(fēng)險(xiǎn)并不是社員主觀所為，而是受社員之外的宏觀經(jīng)濟(jì)以及互助社貸款的特殊性所影響。三是突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村因?yàn)橛懈鞣N習(xí)俗，如果借款社員遇到突發(fā)的婚喪嫁娶，則會有一筆大的開支，這樣也就影響了其還款能力。

其中可以分為兩小類：一是互助社管理者的道德風(fēng)險(xiǎn)。主要指互助社管理者違反信貸規(guī)章制度，隨意超越權(quán)限，發(fā)放人情貸款、關(guān)系貸款等，造成資金損失，進(jìn)而無法滿足互助社社員的貸款需求，也影響社員資金的分紅收益。上文中的蘇北四家資金互助社即是因?yàn)楣芾碚叩牡赖嘛L(fēng)險(xiǎn)使互助社最終倒閉。二是管理風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榻鹑陬悩I(yè)務(wù)專業(yè)性極強(qiáng)，尤其是資金的投放數(shù)額和方向是需要專業(yè)人員進(jìn)行分析和計(jì)算的。而現(xiàn)在的農(nóng)村資金互助社管理成員大多都是本村鎮(zhèn)的農(nóng)民，不具備這種專業(yè)的素質(zhì)，進(jìn)而也就會影響互助社的收益，最終波及資金循環(huán)。

其中也可以分為兩小類：一是政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檎⒉恢苯訁⑴c資金互助社的資金循環(huán)過程，而是通過制定法律和規(guī)范，間接地影響第一類和第二類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。在農(nóng)村資金互助社發(fā)展不成熟的階段，政府在許多過程中要給予資金互助社資助，具體表現(xiàn)就是當(dāng)出現(xiàn)第一類風(fēng)險(xiǎn)中的市場波動風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府要及時(shí)向互助社注入資金，而道德風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)就是政府沒有按照規(guī)定或是沒能及時(shí)給以資助，以至于資金循環(huán)斷裂。二是政府的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。主要是政府通過法律建立相應(yīng)的制度，約束互助社管理者和社員的道德風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有健全的制度設(shè)計(jì)，將會產(chǎn)生逆向激勵，使整個(gè)資金循環(huán)過程陷入無序的狀態(tài)。而且即便有了好的制度設(shè)計(jì)，如果沒有清晰的監(jiān)管責(zé)任劃分，同樣會發(fā)生監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。上文的案例所展現(xiàn)的正是監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)中的監(jiān)管缺位，因?yàn)闆]有有效的監(jiān)管，即便有監(jiān)管也是一種形式上的、非專業(yè)的監(jiān)管，最終使互助社的管理者放縱自己的行為。

在目前由于農(nóng)村資金互助社的經(jīng)營范圍僅限于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村，基本屬于傳統(tǒng)的“熟人社會”所涵蓋的范圍之內(nèi)，再加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及某些農(nóng)產(chǎn)品的期權(quán)期貨市場，降低了市場波動風(fēng)險(xiǎn)，所以第一類還貸風(fēng)險(xiǎn)在目前條件下發(fā)生的概率較其他兩類風(fēng)險(xiǎn)更低。政府的操作管理風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，沒有合格的監(jiān)管隊(duì)伍和健全的法律規(guī)范，將會增大互助社管理者的道德風(fēng)險(xiǎn)，所以政府的操作管理風(fēng)險(xiǎn)會引致或逆向激勵互助社管理者發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。同樣由于在互助社的經(jīng)營管理內(nèi)部缺乏專業(yè)隊(duì)伍，也易于發(fā)生互助社管理者的管理風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，可以將上文中的三類風(fēng)險(xiǎn)按發(fā)生的概率由大到小排列為：互助社管理者的運(yùn)作管理風(fēng)險(xiǎn)、政府的操作管理風(fēng)險(xiǎn)、社員的還貸風(fēng)險(xiǎn)。

上述的風(fēng)險(xiǎn)排序并不是絕對的，而是基于本文的案例和現(xiàn)階段的農(nóng)村資金互助社發(fā)展水平而言的。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，而且互助社的范圍得以擴(kuò)大，互助社管理者隊(duì)伍的素質(zhì)以及監(jiān)管隊(duì)伍能夠得以完善，發(fā)生概率最大的就應(yīng)該是社員的還款風(fēng)險(xiǎn)，其次是政府的操作管理風(fēng)險(xiǎn)，最后才是互助社管理者的運(yùn)作管理風(fēng)險(xiǎn)。而且政府的操作風(fēng)險(xiǎn)也將更多體現(xiàn)在道德風(fēng)險(xiǎn)上。

立足于現(xiàn)階段的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，并著眼于建立長久可持續(xù)的農(nóng)村資金互助社，本文特提出以下四點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范策略。

一方面要培養(yǎng)專業(yè)的金融管理人員，增強(qiáng)互助社的盈利能力，以更好地服務(wù)于“三農(nóng)”，以此降低互助社管理者的管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率。另一方面也要建立完整的責(zé)任追究機(jī)制，通過法律手段約束和懲罰互助社管理者的不法行為，以降低互助社管理者發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的概率?，F(xiàn)階段，要嚴(yán)格控制資金互助社的規(guī)模，合理安排存貸款比例，不能盲目擴(kuò)大資金規(guī)模以及互助社所囊括的區(qū)域范圍，只有這樣現(xiàn)階段的風(fēng)險(xiǎn)才是可控的。否則，輕易變動規(guī)模后，一旦突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)影響的范圍較大，或者互助社涵蓋的區(qū)域范圍過大，就會躍出“熟人社會”的范疇，不利于社員還貸風(fēng)險(xiǎn)的控制。此外，為確?；ブY金能夠回歸本源，應(yīng)對資金用途進(jìn)行限定。同時(shí)為了防止資金鏈循環(huán)的斷裂，管理者也可以探索新的存貸模式，拓寬資金渠道，滿足社員對資金的需求。

一方面政府要講信譽(yù)，減少發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能，其制定的政策尤其是對農(nóng)村資金互助社的優(yōu)惠和補(bǔ)助政策，要保持一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使人們能夠形成穩(wěn)定而合理的預(yù)期。另一方面也是本文的案例所顯示的極為緊迫的政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，對此要從以下三個(gè)方面入手：一是監(jiān)管行為要整合多方力量形成合力，明確監(jiān)管責(zé)任。案例中的灌南縣農(nóng)村資金互助社就因?yàn)槎喾奖O(jiān)管而沒有明確責(zé)任、整合監(jiān)管力量，最終使監(jiān)管淪為形式。二是要明確資金互助社的審批與監(jiān)管主體?，F(xiàn)階段的審批與監(jiān)管幾乎合二為一，實(shí)際上審批是對資金互助社成立的條件、社員的資質(zhì)以及發(fā)展的前景進(jìn)行考量;而監(jiān)管則是對審批通過的互助社的日常行為進(jìn)行考察，規(guī)范資金互助社管理者的行為，進(jìn)而形成正向激勵。由此可見，審批和監(jiān)管是兩類性質(zhì)完全不同的工作，應(yīng)交由不同的主體負(fù)責(zé)。三是要嚴(yán)格審批，實(shí)行定期與不定期監(jiān)管相結(jié)合。由本文灌南縣的案例知道，倒閉的四家資金互助社均是由江蘇龍城集團(tuán)董事長王明龍一人出資，并借用四個(gè)人的身份證設(shè)立的，政府沒有對資金互助社的發(fā)起人與社員進(jìn)行詳細(xì)的資格審查。所以有必要對互助社的運(yùn)行進(jìn)行定期和不定期考察，以規(guī)范互助社管理者的行為，并及時(shí)查找漏洞。

“熟人社會”不代表參與資金互助社的社員不存在道德風(fēng)險(xiǎn)。因此也要對社員進(jìn)入資格進(jìn)行審查，通過聯(lián)名擔(dān)保的形式對社員的道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，一旦某社員出現(xiàn)主觀賴賬行為，將會影響所有聯(lián)名擔(dān)保人的信譽(yù)。為了避免社員還款風(fēng)險(xiǎn)中所包含的市場波動風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，除了依靠政府的資助外，也要利用現(xiàn)代金融衍生工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。此外，要對全體社員普及資金互助合作社的相關(guān)知識，建立重要事項(xiàng)公示制度以及貸款去向通報(bào)制度，在政府的監(jiān)管之外形成互助社內(nèi)部的自我監(jiān)管。

一旦上述的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，要有相應(yīng)的事后預(yù)防補(bǔ)救措施，以保障社員的利益，減輕損失?？梢栽O(shè)立“風(fēng)險(xiǎn)基金”，建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。督促合作社建立健全備付金和呆賬準(zhǔn)備金制度，做好善后事宜，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。案例中的灌南縣在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后及時(shí)對涉案互助合作社的資產(chǎn)、賬目等進(jìn)行封存，對涉案互助合作社的儲戶進(jìn)行確認(rèn)登記，并拿出專項(xiàng)資金4300萬元進(jìn)行兌付，在一定程度上減輕了社員的損失。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“供應(yīng)鏈視角下食品藥品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：11&ZD052）、中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目“環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)背景下食品質(zhì)量安全的系統(tǒng)協(xié)調(diào)及體制創(chuàng)新研究”（編號：10NXJ020）以及教育部科技發(fā)展中心博士點(diǎn)基金項(xiàng)目“糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶測土配方施肥技術(shù)的認(rèn)知、采納、績效及其創(chuàng)建長效發(fā)展機(jī)制研究”（課題編號：20130004110001）。