立案預(yù)登記制度價值、運行現(xiàn)狀及路徑改善

樓大鵬

摘 要：

在案多人少背景下，立案預(yù)登記有其分流導(dǎo)訴的重大意義，但實際運行中出現(xiàn)了一些異化，通過流程規(guī)范動態(tài)追蹤可以較好的糾偏該制度。

關(guān)鍵詞：

立案預(yù)登記;運行現(xiàn)狀;制度規(guī)范

中圖分類號：

D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2014）23015002

2012年底，隨著《民事訴訟法》的修訂，“為貫徹落實修改后民事訴訟法的先行調(diào)解制度，有利于加強當事人訴權(quán)保護，有利于從源頭有效化解涉訴糾紛”，各地法院紛紛發(fā)文推行立案預(yù)登記制度。該制度預(yù)期是在法院受理起訴時，將部分適宜訴外解決的矛盾通過先行調(diào)解、另行聯(lián)動協(xié)調(diào)處置等處理方式來進行引導(dǎo)分流，其針對對象是民商事立案。立案預(yù)登記符合目前“大調(diào)解”政策和多元糾紛解決模式的提倡，對緩解法院案多人少矛盾、提高司法效率等方面具有重要的價值。但其作為審前程序，具有暫緩正式立案的特點，實際運行中容易出現(xiàn)異化，需規(guī)范起來。

1 困境中尋找平衡：制度價值考察

受制于法院“案多人少”困境，更是由于司法獨立及司法最終解決原則的無法實現(xiàn)，立案預(yù)登記通過將大量案件進行訴前分流很大程序上起到了案件分流、節(jié)約司法資源的效果。

1.1 “案多人少”命題的真?zhèn)?/p>

中國正處于舉世矚目的經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型，隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展及公民權(quán)利意識的覺醒，改革開放之后大量糾紛涌入了法院，而法院的人員卻未有大量增加，這造成了目前法院案多人少的矛盾。我國法院的審執(zhí)結(jié)數(shù)量從1978年的61萬件，增長到2012年的1200多萬件，是1978年的20倍。而法官人數(shù)僅從1978年的6萬余人，增加到目前的21萬余人，是1978年的3倍多，但與案件增長幅度相比，顯然不成比例。

然而，一些學(xué)者卻認為“案多人少”是個偽問題，理由有：一是根據(jù)上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)，直接以案件總數(shù)除以法官總?cè)藬?shù)，得出我國法官年人均辦案量不足58起的結(jié)論。二是與歐美國家的法官年人均辦案相比，認為我們法官人均辦案量偏低。如2004年美國50個州地方法院收案總數(shù)為4519萬件（包括刑事、民事、家庭糾紛和未成年人案件，不包括交通案件），而當年美國地方法官共有27861人，人均年處理案件數(shù)大致在1600余件，這遠遠高于中國法官人均辦案量。

其實，司法界實務(wù)人士都知道“案多人少”矛盾在法院是確實存在的，且單靠法院自身難以解決。我國地區(qū)間經(jīng)濟差異大，案件分布不均衡，面臨“案多人少”困境的法院，主要是京粵江浙滬等人口較多、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的基層法院。如江蘇省各級法院2012年受理案件已經(jīng)突破百萬，較2007年增長43.21%。全省一線法官人均結(jié)案141.30件，個別基層法院一線法官人均結(jié)案數(shù)達455.17件。其次，由于訴訟模式的不同，美、德、日等發(fā)達國家雖年立案量巨大，但其通過訴前或?qū)徢皩Π讣姆至饕龑?dǎo)，真正進入庭審階段的案件只有其收案量的10%，大量糾紛在審前就通過替代性糾紛解決機制或簡便程序化解了。

1.2 立案預(yù)登記與訴前分流

我國立案庭因?qū)嵸|(zhì)審查使“立審分離”的原則得不到貫徹，一定程序上混同了立案和審理，并使得訴訟便民咨詢與糾紛引導(dǎo)成為一項與審查立案同等重要的工作重心。訴前分流的渠道有：（1）沒有被告參與而依職權(quán)作出不予受理的口頭決定。（2）經(jīng)雙方當事人參與并同意的解紛嘗試。在上述兩種情形下，達成實體協(xié)議的案件均可能了結(jié)糾紛，因而不必再予立案;未達成協(xié)議的，原告請求重新啟動起訴審查程序的，則進入正常的實質(zhì)審查程序。那些經(jīng)簡單審查后予以立案并進入法院調(diào)解途徑或速裁程序的簡易處理，屬于訴后分流，不在此討論之列。

在目前我國民事糾紛占法院糾紛90%比重短時間內(nèi)無法降低的情況下，立案預(yù)登記作為一項民商事立案訴前分流措施，暗含著在立案便民咨詢之后，為保障當事人訴權(quán)與監(jiān)督立案審查權(quán)，對訴前分流進行登記，并隨時跟進這些案件的處理，力圖將這些糾紛矛盾通過多元糾紛解決模式消化掉，減輕法院“案多人少”的矛盾。

2 變形與異化：運行現(xiàn)狀分析

立案預(yù)登記因其抑制直接立案的特點，在實際運行中也成為了一些法院一些部門打著“訴調(diào)對接”、“ADR解決機制”的幌子對其進行濫用通過人為選擇案件來達到提高業(yè)績的目的，造成了新一輪的立案難。

2.1 立案啟動難與自由裁量權(quán)的濫用

作為一種準司法判斷行為，立案自由裁量權(quán)是指立案法官在審查起訴時，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，對案件的主體適格性、管轄依據(jù)等進行審查，并決定是否受理。由于立案審查受理行為排除對方當事人的參與，封閉性過強，當事人的程序參與性嚴重不足，在一定程度上會造成自由裁量權(quán)被濫用。人民法院如何審查起訴，為什么受理，為什么不受理，都不公開原因，立案自由裁量權(quán)極易被濫用。

濫用體現(xiàn)在立案預(yù)登記，就是把一些案件隱形在“登記”環(huán)節(jié)，讓審判人員從中自由挑選，認為可以審結(jié)的才拿來立案，不能立案的便裝進“登記”這個口袋，制造出審理效果形勢大好的假象。而對如土地糾紛、職工下崗等涉及面廣、敏感性強、社會關(guān)注高的案件，雖然法院通過預(yù)登記擱置立案的方式消除了法院的風險，但是糾紛與矛盾并沒有實際解決。另外，當涉及到法院業(yè)績考核、年底未結(jié)案數(shù)量等方面上，預(yù)登記極易被法院拿來做延緩立案的方式，通過先行調(diào)解拖時間，讓大部分案件都過一遍調(diào)解，挑選簡單案件進行裁判，導(dǎo)致一些疑難、復(fù)雜案件難以及時解決，造成新的涉訴信訪的產(chǎn)生。

濫用立案自由裁量權(quán)亦不利于保護當事人訴權(quán)。訴權(quán)是當事人進入審判程序解決糾紛的基礎(chǔ)，符合民事訴訟法起訴條件的當事人，都有權(quán)到法院起訴，有管轄權(quán)的法院也必須受理。立案法官則通過運行立案自由裁量權(quán)審查起訴，在當事人無濫用訴權(quán)的情況下，對所訴糾紛分類并受理立案應(yīng)是理內(nèi)之意。

2.2 執(zhí)行立案預(yù)登記的盛行

執(zhí)行立案預(yù)登記因其可以粉飾執(zhí)行實績，在一些地區(qū)法院頗為盛行。其主要做法是通過對執(zhí)行立案進行預(yù)登記，查證執(zhí)行對象有無執(zhí)行能力，如有執(zhí)行能力且可以執(zhí)行，則進行正式立案;如無執(zhí)行能力無法執(zhí)行，則通過預(yù)登記歸檔，待執(zhí)行對象有執(zhí)行能力時再予執(zhí)行。

實際上這是對立案預(yù)登記的曲解，立案預(yù)登記的目的是通過訴前分流化解矛盾、減輕審理壓力，其針對對象是占審理案件數(shù)量90%以上的民商事糾紛。執(zhí)行權(quán)是法院通過強制措施使得執(zhí)行對象履行義務(wù)、保障司法權(quán)威的方式，法律設(shè)置了申請期限和案件執(zhí)行期限，目的就是要督促當事人及時行使請求權(quán)，執(zhí)行人員及時有效作為，防止案件久拖不結(jié)。執(zhí)行預(yù)立案登記采取“以結(jié)定收”，讓大量案件滯留在登記環(huán)節(jié)的做法，規(guī)避了立案監(jiān)督和案件流程管理監(jiān)督，等于鉆了業(yè)績考核的空子，導(dǎo)致新的執(zhí)行難。

2.3 訴累增加與矛盾激化

當事人將糾紛訴至法院，在符合民事訴訟法立案受理條件基礎(chǔ)上，期望通過司法裁判，在法律上一次性解決其糾紛，裁判內(nèi)含的最終解決原則符合當事人的預(yù)期。無論分流引導(dǎo)到哪個解紛方式，如解決不成，當事人還是要把案件提到法院起訴，在時間、金錢上耗費頗多。很多當事人法律知識欠缺，他不知道“預(yù)立案”與正式立案有什么不同，認為反正法院接受了申請，就是一樣的效力。等到當事人弄明白“登記”是怎么回事時，已白白浪費了不少時間;待到要求正式立案，還不知道原來的材料在哪里。這不但增加了當事人訴訟成本，也損害了司法公信力。

由于現(xiàn)實中某些法院出于維穩(wěn)考慮對一些某些敏感案件或需其他部門協(xié)助解決案件受理的限制，雖進行了立案預(yù)登記，但是糾紛并沒有得到解決，只是爭議被擱置了，如果一直得不到解決，容易產(chǎn)生涉訴信訪及對抗性事件。

3 對接中糾偏：流程規(guī)范動態(tài)追蹤

為使立案預(yù)登記制度真正起到分流糾紛、提高司法效率的作用，就必須完善其運行機制、對接機制并對立案自由裁量權(quán)進行監(jiān)督和考核，而如像執(zhí)行立案預(yù)登記此類弊大于利的司法機制則應(yīng)予取消。

3.1 完善運行機制

（1）立案審查權(quán)的限制。有權(quán)力即有義務(wù)。建立立案階段法官個人負責制是限制立案審查權(quán)的較好方式。在立案審查過程中，法官既然享有自由裁量的權(quán)力，那么也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的責任，這種責任應(yīng)由法官個人來承擔，才具有一定的約束力和控制力。現(xiàn)在全國法院盛行的法官考核機制，包括對立案庭法官的考核即是應(yīng)用這一制度的一個反映。特別是對于法院裁定不予受理的案件，應(yīng)當要求立案法官必須充分說明理由，在條件允許的情況下，建立立案執(zhí)法檔案。

（2）全程跟蹤的建立健全。立案預(yù)登記是一套完整的制度，而不是對案件一登了之。必須進行流程控制，在每個時間節(jié)點上對做了什么、該做進行管控與提醒。如糾紛不能得到調(diào)解，須立案受理，保護當事人的訴權(quán)。

（3）績效與考核的改進。由于實行立案預(yù)登記，立案法官的工作更忙了，往往一個案件調(diào)解完畢后當事人來確認調(diào)解協(xié)議需要再立一個案，而且責任又很重，在績效和考核上給予激勵是需要的。激勵可以是物質(zhì)上也可以是精神上的，另外增加臨輔人員進行協(xié)作也是有必要的。

3.2 對接訴外糾紛解決模式

（1）訴前調(diào)解協(xié)議的司法確認。數(shù)據(jù)顯示，訴前調(diào)解是解決訴前分流糾紛的最主要方式。調(diào)解機構(gòu)有法院調(diào)解窗口、鎮(zhèn)街地方調(diào)解委員會、司法局、派出所、政府部門等多個機構(gòu)。對于調(diào)處完畢的糾紛，符合人民法院處理范圍的，引導(dǎo)當事人自愿到法院申請司法確認，經(jīng)過嚴格把關(guān)后，納入人民法院案件管理體系;當事人申請司法確認的，不收取任何費用，減輕當事人的訴累。

（2）聯(lián)動協(xié)商機制的建立健全。實踐中，一般有兩類糾紛會與黨政機關(guān)等法院外組織產(chǎn)生聯(lián)系：一類是不屬于人民法院受案范圍的，引導(dǎo)群眾到有權(quán)機關(guān)申請?zhí)幚?另一類是屬于法院受理范圍的，但法院暫時不宜處理或處理了也無法做到案結(jié)事了的，需要其他機關(guān)的協(xié)助配合。聯(lián)動協(xié)商機制主要是指在第二類情形下，法院與所涉機關(guān)部門的協(xié)商解決制度。

我國作為一個非自治型法治國家，對于社會效果的過度強化及目前司法制度與司法能力的有限性，通過聯(lián)動協(xié)商以至于真正解決糾紛是十分有必要的。

聯(lián)動協(xié)商機制可以通過突發(fā)事件聯(lián)系機制、責任部門管轄劃分、定期的多部門聯(lián)席會議、司法建議書及時反饋跟進機制等方式進行，具體的內(nèi)容還需在實踐中深化改善。

3.3 取消執(zhí)行立案預(yù)登記

執(zhí)行立案預(yù)登記的設(shè)計初衷是法院針對占執(zhí)行案件20%左右無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件（包括雖有財產(chǎn)但不宜、不能執(zhí)行的情形），從工作方法出發(fā)，通過立案時的預(yù)登記從而減少積案、提升執(zhí)行效率、緩解執(zhí)行壓力。

但執(zhí)行立案預(yù)登記的弊端顯而易見：一是缺乏法律依據(jù)，使案件處于流程管理監(jiān)督之外。《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋明確規(guī)定法院自收到執(zhí)行申請書七日內(nèi)須進行立案。執(zhí)行預(yù)登記則完全規(guī)避了這個規(guī)定，使得后續(xù)的執(zhí)行審限、強制措施等都無法在時間上掌控。

二是掩蓋實際執(zhí)行效果，打亂正常執(zhí)行秩序。預(yù)登記使大量案件處于立案和執(zhí)行狀態(tài)之外，這給不作為預(yù)留了很多空間。同時執(zhí)行工作中后續(xù)工作的啟動必須以執(zhí)行案號為內(nèi)容，預(yù)登記號不能也不應(yīng)成為執(zhí)行工作的啟動點。雖然預(yù)立案在“執(zhí)行結(jié)案率、未執(zhí)結(jié)率、執(zhí)行周期”等指標表現(xiàn)優(yōu)異，但是實際上是弄虛作假，反映不了執(zhí)行工作的實際，到頭來影響案件質(zhì)量。

綜上所述，在目前應(yīng)對無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件有程序終結(jié)這一法定結(jié)案方式的情況下，執(zhí)行立案預(yù)登記弊大于利，預(yù)登記的做法極易產(chǎn)生弄虛作假、掩蓋真實情況的現(xiàn)象，取消執(zhí)行立案預(yù)登記勢在必行。

參考文獻

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