“整筆撥款模式”:香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的制度創(chuàng)新

藍(lán)煜昕 王春婷

近年來，隨著政府改革和職能轉(zhuǎn)變不斷向前推進(jìn)，在全國范圍內(nèi)掀起了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的高潮，各地積極探索，一方面加大力氣推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，將一部分公共事務(wù)交給社會(huì)力量承擔(dān);另一方面積極培育發(fā)展社會(huì)組織，將其吸納到購買服務(wù)的框架內(nèi)。然而，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段我國政府購買服務(wù)仍屬新生事物，實(shí)踐探索中暴露的問題層出不窮，隨著購買服務(wù)在全國范圍內(nèi)普遍推廣、深入推進(jìn)，各種問題和弊端將會(huì)不斷涌現(xiàn)。非營利組織提供公共服務(wù)在香港經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)相對成熟，本文旨在通過分析以“整筆撥款模式”為主的香港資助非營利組織提供公共服務(wù)制度，探討其對我國的啟示。

一 香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的制度背景

香港政府資助非營利組織提供服務(wù)是在香港獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)結(jié)構(gòu)和非營利組織生態(tài)共同作用下產(chǎn)生的。

在經(jīng)濟(jì)方面，第二次世界大戰(zhàn)后的半個(gè)世紀(jì)，香港連續(xù)經(jīng)歷了三次經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型:首先，從“傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)”向“制造型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，使香港從簡單的貿(mào)易港口過渡為新興工業(yè)化城市;其次，從“制造型經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，香港的制造業(yè)地位下降，1992年，香港制造業(yè)的發(fā)展已經(jīng)下降至第四位，而金融、貿(mào)易、航運(yùn)、零售批發(fā)等新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)迅速崛起并成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，1997年亞洲金融危機(jī)后，香港經(jīng)濟(jì)急劇下滑，失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)重惡化，失業(yè)率一度突破8%，創(chuàng)下近30年的最高紀(jì)錄;再次，香港迎來第三次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也開啟了從“后工業(yè)社會(huì)”向正在進(jìn)行的“知識(shí)型社會(huì)”轉(zhuǎn)型的旅程 (馮經(jīng)國，1999)。香港經(jīng)濟(jì)的開放性、轉(zhuǎn)型期的不穩(wěn)定性和對國際貿(mào)易的依賴性，增加了香港經(jīng)濟(jì)的脆弱性。脆弱的香港經(jīng)濟(jì)一方面使政府在公共政策上以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為先、限制公共開支、實(shí)行低稅制，奉行小政府理念，對商業(yè)保持最低限度的管制和干預(yù) (馮國經(jīng)，1999)，政府為市場有效運(yùn)作僅提供基本的監(jiān)管及公共設(shè)施;另一方面對社會(huì)的穩(wěn)定性提出較高要求，香港需要在穩(wěn)定的政治和社會(huì)條件下發(fā)展經(jīng)濟(jì)。相比之下，政府對于社會(huì)需要或由經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的外部性等問題的考慮較少。在公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府的較少干預(yù)為非營利組織的產(chǎn)生、發(fā)展以及作用發(fā)揮騰出了空間。

在政治體制方面，1997年以前香港作為英國的殖民地，其具體的政治架構(gòu)建基于英國政府的英皇制誥和皇室訓(xùn)令 (Miners，1995:54)。殖民時(shí)期，香港一直由英國女皇委任的港督進(jìn)行統(tǒng)治，政府公務(wù)員對港督的統(tǒng)治予以輔助。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是港英政府關(guān)心的核心問題。信奉市場，低開支、低稅率、小政府和對公共服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)是歷屆政府制定社會(huì)政策必須遵守的幾個(gè)關(guān)鍵原則，而且其公共開支不能超過香港本地生產(chǎn)總值的20%，公共開支的增長不能超越香港經(jīng)濟(jì)整體的增長速度 (保羅·惠廷等，2001:15)。港英政府的施政理念使其對社會(huì)政策的推動(dòng)僅局限于維持政治和社會(huì)穩(wěn)定，不給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)擔(dān)。1997年香港回歸后，中國大陸對香港的政治和公共事務(wù)方面具有重大影響，包括一些促進(jìn)香港社會(huì)政策發(fā)展的政治因素。

在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面，香港經(jīng)濟(jì)三次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型改變了就業(yè)人口的結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失業(yè)等現(xiàn)象，也加速了家庭和人口結(jié)構(gòu)變化，并直接導(dǎo)致了貧富差距兩極分化。迫于經(jīng)濟(jì)的壓力及反性別歧視和平等機(jī)會(huì)政策等方面的進(jìn)展，許多婦女走出家庭，傳統(tǒng)的家庭保障體系瀕臨崩潰;接踵而至的移民造成人口迅速膨脹，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷造成的貧困人口劇增、人口老齡化問題等給公共服務(wù)特別是醫(yī)療衛(wèi)生、教育和房屋等方面帶來巨大的壓力，而相應(yīng)的社會(huì)保障制度尚未建立起來?？梢哉f，香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的主要原因是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治與社會(huì)穩(wěn)定的需要，緩解公共服務(wù)需求和供給間的嚴(yán)重矛盾。

香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的另一個(gè)非常重要的因素是非營利組織的推動(dòng)。香港社會(huì)服務(wù)歷史悠久，最初是由天主教和基督教教會(huì)包辦，1870年東華三院和1883年保良局的成立，標(biāo)志著以宗教和慈善為主的非營利組織提供社會(huì)服務(wù)時(shí)代的到來?！岸?zhàn)”后，大規(guī)模移民潮的涌入導(dǎo)致貧困移民和難民的數(shù)量暴增，面對大規(guī)模的救濟(jì)之需，非營利組織迅速發(fā)展壯大，承擔(dān)起照顧弱勢群體的功能，在公共服務(wù)提供的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)作用日益顯著。在非營利組織的積極倡導(dǎo)和推動(dòng)下，迫于維持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要，政府與非營利組織展開合作，并開始大規(guī)模資助非營利組織提供公共服務(wù)。

總之，因?yàn)榫S護(hù)政治和社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，以及在非營利組織的推動(dòng)下，香港政府必須采取一系列的社會(huì)政策，增加對公共服務(wù)的財(cái)政投入，將社會(huì)沖突和失序限制在可控制范圍以內(nèi)。

二 香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的制度變遷

香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)經(jīng)歷了“酌情津貼”(discretionary grant)、“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式” (standard cost subvention system)以及“整筆撥款模式”(lump sum grant manual system)三個(gè)階段。需要指出的是，“整筆撥款模式”是在“酌情津貼”和“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”不能使非營利組織更好地提供公共服務(wù)的情況下產(chǎn)生的。

(一)“酌情津貼”階段

“酌情津貼”階段始于1968年，是指政府撥給非營利組織一定的補(bǔ)助金額，這筆補(bǔ)助并不能滿足非營利組織全部支出所需。1965年香港第一部《社會(huì)福利白皮書》發(fā)表以前，香港政府的資助非常少且主要是救濟(jì)性的。如1947年，政府才在民政務(wù)司下設(shè)社會(huì)局，每年經(jīng)費(fèi)只有450萬美元 (陳錦棠等，2008:6)。第一部《社會(huì)福利白皮書》發(fā)布以后，1965-1966年度政府福利開支為2253萬元，較以前有所增加。第一部白皮書旨在描述、解釋政府對社會(huì)服務(wù)的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)非營利組織在提供社會(huì)服務(wù)方面的先驅(qū)作用，并與政府相輔相成。1973年，香港發(fā)布第二部《社會(huì)福利白皮書》，確定了為弱勢群體提供服務(wù)是政府的責(zé)任，政府的社會(huì)福利支出大幅度增加，如1975-1976年度已經(jīng)達(dá)到38618萬元。①香港社會(huì)福利署:《社會(huì)福利署年報(bào)》(1966、1976)，參見“香港社會(huì)福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/。

(二)“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”階段

“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”始于1982年，是一種控制資源投入 (input control)的制度，對機(jī)構(gòu)如何使用經(jīng)費(fèi)有非常嚴(yán)格的限制，每個(gè)津貼服務(wù)都有一套認(rèn)可的人手編制、列明職位、職級(jí)、入職條件等。1991年，第四部社會(huì)福利白皮書—— 《跨越九十年代的社會(huì)服務(wù)白皮書》發(fā)布，政府的社會(huì)福利開支越來越大，如1985-1986年度支出22.99億元，其中非營利組織津貼約4.49億元;1990-1991年度支出52.52億元，其中非營利津貼約12.54億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了同期經(jīng)濟(jì)增長的幅度。①香港社會(huì)福利署:《社會(huì)福利署年報(bào)》(1985、1986、1990、1991)，參見“香港社會(huì)福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/。這使得“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”越來越難以持續(xù)。

(三)“整筆撥款模式”階段

“整筆撥款模式”始于2001年，香港社會(huì)福利署 (以下簡稱“社署”)針對“標(biāo)準(zhǔn)津貼模式”的官僚公式化、行政程序過度繁雜、行政費(fèi)用高昂且效率低下等問題，于2000年對津貼補(bǔ)助制度進(jìn)行了全面的策略性改革。改革的結(jié)果就是調(diào)整非營利組織的資助安排和管理方式，推行了“整筆撥款模式”。“整筆撥款模式”實(shí)施后，政府不再嚴(yán)格控制非營利組織的人手編制、薪酬架構(gòu)或個(gè)別開支項(xiàng)目投入的資源，改為以一筆過付款的方式向非營利組織發(fā)放經(jīng)常撥款 (因而稱為“整筆撥款”)，并且給予非營利組織更大的自主權(quán)，讓非營利組織可更靈活地調(diào)配資源和重整服務(wù)，適時(shí)配合社會(huì)不斷轉(zhuǎn)變的需要。“整筆撥款模式”著重提高效率和成效、改善質(zhì)素、鼓勵(lì)創(chuàng)新、加強(qiáng)問責(zé)，目的是使非營利組織更具彈性、能更靈活調(diào)配資源，持續(xù)推動(dòng)服務(wù)水平，滿足社會(huì)不斷變化的需要。與“整筆撥款模式”相配套的是“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度” (Service Performance Monitoring System，SPMS)，其內(nèi)容包括:“津貼與服務(wù)協(xié)議”(Funding and Service Agreement，F(xiàn)SA)和“服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”(Service Quality Standards，SQS)。服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度注重服務(wù)“產(chǎn)出” (output)的成效、重視責(zé)任，為靈活的“整筆撥款模式”有效實(shí)施提供了有力保障。

三 “整筆撥款模式”的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及補(bǔ)充形式

香港的社會(huì)福利服務(wù)基本由政府提供，政府也通過向非營利組織提供資助的方式滿足社會(huì)福利服務(wù)的需求，但也有小部分服務(wù)由私營機(jī)構(gòu)提供。據(jù)統(tǒng)計(jì)，超過80%的社會(huì)服務(wù)是由非營利組織提供的，這些非營利組織必須根據(jù)《稅務(wù)條例》第88條獲得免稅資格，通過申請的方式才能得到政府資助。政府選擇非營利組織提供服務(wù)主要以服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，一般情況下，獲得資助的非營利組織與政府簽訂為期三年的《津貼及服務(wù)協(xié)議》，政府以“整筆撥款”的津貼模式進(jìn)行資助。非營利組織在首次申請資助時(shí)，必須提交組織的注冊證明、章程大綱、章程細(xì)則、管理結(jié)構(gòu)、負(fù)責(zé)人員、組織過去三年的經(jīng)審計(jì)賬目以及所提供的服務(wù)等資料。那么，香港在實(shí)行“整筆撥款模式”之后的情況如何?該模式有哪些特征?除此之外，還有哪些資助形式來補(bǔ)充呢?

(一)“整筆撥款模式”的現(xiàn)狀

一般來講，“整筆撥款模式”的資助金額由不同部分 (個(gè)人薪酬、公積金撥款和其他費(fèi)用)組成，其中員工成本部分的資助是根據(jù)每個(gè)非營利組織的特定撥款基準(zhǔn)厘定。撥款的費(fèi)用足以保障非營利組織的運(yùn)營。同時(shí)，非營利組織可以向獨(dú)立檢討委員會(huì)申請?zhí)岣哔Y助額度。社署每年按價(jià)格調(diào)整撥款，社署也會(huì)不時(shí)根據(jù)特定目的發(fā)放給非營利組織撥款?！罢P撥款模式”允許非營利組織將未用款項(xiàng)自行管理和保留儲(chǔ)備，但需要存入儲(chǔ)備基金，并在周年財(cái)務(wù)報(bào)告中向社署匯報(bào)儲(chǔ)備數(shù)額。

2009-2010年度，社署為非營利組織提供的經(jīng)常資助為83億元;2010-2011年度，增長為86億元;2013-2014年度，政府資助非營利組織約2622個(gè)，服務(wù)協(xié)議單位的預(yù)算資助額是109.736億元。非營利組織提供的公共服務(wù)主要是安老服務(wù)、康復(fù)及醫(yī)務(wù)社會(huì)服務(wù)、家庭及兒童服務(wù)、青少年服務(wù)、違法者服務(wù)、社區(qū)發(fā)展六大方面。表1統(tǒng)計(jì)了社署2011-2014年度政府在社會(huì)福利服務(wù)方面的財(cái)政撥款分配情況。圖1則是2013-2014年度的分配情況。我們可以看到，政府財(cái)政撥款逐年增加，其中安老服務(wù)在各項(xiàng)社會(huì)福利服務(wù)開支中所占的比例最大。

表1 社署在2011-2014年度財(cái)政撥款分配情況 單位:百萬元

圖1 2013-2014年度香港政府資助非營利組織提供各類服務(wù)預(yù)算經(jīng)常開支資助額

截至2013年4月，共有171家非營利組織接受政府資助，其中165家機(jī)構(gòu)已實(shí)行“整筆撥款模式”，它們所得到的撥款超出2013-2014年度整體資助額的99%。除了“整筆撥款”，即對非營利組織的全年經(jīng)常撥款之外，涉及每年額外開支約4.7億元。①數(shù)據(jù)來自“香港社會(huì)福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/sitevngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_lsgmanualc/。

除上述資助額外，社署另外預(yù)留13.787億元向私營組織和非營利組織購買福利服務(wù)。這些服務(wù)包括合約安老院舍、改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)、護(hù)養(yǎng)院床位購買和改善計(jì)劃以及其他福利服務(wù)。

(二)“整筆撥款模式”的特點(diǎn)

以“整筆撥款”為主的香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)，其最主要的特點(diǎn)在于政府與非營利組織之間的合作伙伴關(guān)系 (collaboration)。這種合作伙伴關(guān)系的存在彌補(bǔ)了政府、市場和志愿部門的不足，通過發(fā)揮各自功能上的優(yōu)勢使得政府與非營利組織相互依賴、共同合作。這種合作伙伴關(guān)系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:

一是“整筆撥款模式”不再嚴(yán)格控制非營利組織的人手編制、薪酬架構(gòu)或個(gè)別開支項(xiàng)目投入的資源，而是以“整筆撥款”的形式向非營利組織提供經(jīng)常性撥款，給予非營利組織更大的自主權(quán)，讓非營利組織更靈活地調(diào)配資源和重整服務(wù)。這種合作伙伴關(guān)系以公共服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府與非營利組織之間共享權(quán)力、資源，共同承擔(dān)責(zé)任，二者之間相互依賴、相互信任，從簡單的項(xiàng)目合同關(guān)系向更少競爭、更復(fù)雜的合同關(guān)系轉(zhuǎn)變。這種合作伙伴關(guān)系為非營利組織高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)系統(tǒng)提供持久動(dòng)力。

二是“整筆撥款”的撥款基準(zhǔn)以員工的個(gè)人薪酬為最重要因素，資助額必須足以應(yīng)付非營利組織提供服務(wù)所需的所有開支，保障非營利組織的運(yùn)營，這種資助方式不是簡單地以項(xiàng)目為撥款基準(zhǔn)。這種覆蓋非營利組織日常運(yùn)營的撥款方式足以體現(xiàn)香港政府奉行的“小政府”、最低限度干預(yù)的執(zhí)政理念，以及政府與社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。

三是政府與非營利組織基于共同目標(biāo)而聯(lián)合行動(dòng)，又通過協(xié)調(diào)或整合補(bǔ)充資源來實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，政府與非營利組織保持長期合同、相互信任互動(dòng)合作的關(guān)系。如“過渡津貼”制度①“過渡津貼”制度是指在實(shí)行“整筆撥款”以前，政府對雇用較多資深雇員的組織，設(shè)立為期三年的“過渡津貼”計(jì)劃，按其所需給予非營利組織足夠的財(cái)政資源，并成立支援中心為非營利組織提供技術(shù)上的支持，以保障非營利組織能順利過渡到“整筆撥款”模式。就很好地體現(xiàn)了合作伙伴關(guān)系。

(三)“整筆撥款模式”的補(bǔ)充形式

除“整筆撥款模式”外，香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)還有其他幾種補(bǔ)充模式。未加入“整筆撥款模式”的機(jī)構(gòu)繼續(xù)按照以前的兩種資助方式獲得撥款:一是修訂標(biāo)準(zhǔn)成本津貼模式:服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本由職員薪酬按認(rèn)可職位的中點(diǎn)薪金計(jì)算。非營利組織在雇用職員方面可靈活處理，但不得超出標(biāo)準(zhǔn)成本;二是模擬成本津貼模式:津貼會(huì)按各福利機(jī)構(gòu)的認(rèn)可開支提供，每年并按通脹調(diào)整。“整筆撥款模式”的補(bǔ)充形式有:

1.獎(jiǎng)券基金

該基金主要用以資助福利計(jì)劃的非經(jīng)常開支，及輔助有限期的試驗(yàn)計(jì)劃。享有免稅資格的非營利組織可以向獎(jiǎng)券基金申請撥款輔助。獎(jiǎng)券基金的主要收入來源是六合彩的收益，其他經(jīng)常收入包括投資收入和車牌號(hào)碼拍賣。2009-2010年度及2010-2011年度獎(jiǎng)券基金的開支分別為7億元及9億元。2012-2013年度的基金總收入為17.80億元。2012-2013年度，獎(jiǎng)券基金共撥款17.93億元，資助基本工程項(xiàng)目、裝修、家具、設(shè)備及試驗(yàn)計(jì)劃等開支，涉及的項(xiàng)目有596項(xiàng)，資助各項(xiàng)目的支出為8.81億元。

2.社會(huì)福利發(fā)展基金①數(shù)據(jù)來自“香港社會(huì)福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_swdfund/。

社署在2009年獎(jiǎng)券基金原則上，再撥款10億元成立社會(huì)福利發(fā)展基金，主要用于:資助非營利組織的董事會(huì)成員、管理層和員工 (不限于社會(huì)工作者)接受培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展訓(xùn)練;非營利組織的系統(tǒng)提升，以提升管理能力或促進(jìn)重整服務(wù)工作;資助非營利組織改善提供服務(wù)的研究。

3.購買服務(wù)

香港政府購買服務(wù)的定義屬于狹義上的，主要指政府針對單個(gè)項(xiàng)目采取公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，政府選擇符合條件的非營利組織，并與之簽訂合同。香港救世軍是香港政府最大的購買服務(wù)對象。社署通過競爭投標(biāo)方式把新服務(wù)授予非營利組織。根據(jù)制度安排，非營利組織實(shí)際上并非資助水平層面的競爭，而是憑服務(wù)建議的質(zhì)素及所能提高的增值服務(wù)競爭。撥款額由社署參照服務(wù)需求厘定。

4.社會(huì)創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金

2013年香港政府成立扶貧委員會(huì)，向獎(jiǎng)券基金申請5億元撥款，成立社會(huì)創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金。社會(huì)創(chuàng)新及創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金的宗旨是促進(jìn)跨界合作，推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)交流，通過實(shí)踐社會(huì)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)來達(dá)到扶貧的效果，其目標(biāo)是設(shè)立和協(xié)助能吸引、啟發(fā)和培育社會(huì)創(chuàng)業(yè)精神的程序、計(jì)劃和試驗(yàn)項(xiàng)目，以實(shí)施和推動(dòng)創(chuàng)新，促進(jìn)香港社會(huì)效益，建立社會(huì)資本，以推動(dòng)扶貧工作。

5.租金/差響①差響是一種源于英國的香港稅款項(xiàng)目，主要是按征稅的房產(chǎn)價(jià)值或租值抽取一定比例的款項(xiàng)作為政府收入的一部分。可以說，差響是一種間接稅。/地租津貼

租金/差響/地租津貼，旨在提供經(jīng)濟(jì)支援給那些營辦非資助福利服務(wù)的非營利組織，以認(rèn)同他們回應(yīng)社會(huì)需要所作出的貢獻(xiàn)。

6.攜手扶弱基金

為推動(dòng)社會(huì)福利界、商界和政府三方合作，建立伙伴關(guān)系，共同扶助弱勢群體，香港政府在2005年施政報(bào)告中宣布設(shè)立2億元的攜手扶弱基金?；鹩?010年獲立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)通過注資2億元，以進(jìn)一步鼓勵(lì)跨界合作，扶助弱勢群體。商業(yè)注資如作出捐贈(zèng)支持非營利組織推行社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，政府則提供等額的配套資助。凡獲得免稅資格的非營利組織均可申請基金的等額資助。②數(shù)據(jù)來自“香港社會(huì)福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_subvention/。

7.服務(wù)券

服務(wù)券是一種由政府直接發(fā)放給公民，公民可以使用服務(wù)券任意選擇接受服務(wù)券的非營利組織進(jìn)行消費(fèi)，這些非營利組織將收到的服務(wù)券向政府兌換現(xiàn)金的方式。例如，由安老事務(wù)委員會(huì)研究推行長者院舍住宿照顧服務(wù)券的可行性后，社署將預(yù)留8億元在2015-2016年度推出3000張服務(wù)券。①數(shù)據(jù)來自“香港社會(huì)福利署”網(wǎng)站:http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_rrlsgss/。

另外社署應(yīng)提供額外資源，加強(qiáng)對小型非營利組織的行政和專業(yè)支援，幫助其發(fā)展。小型非營利組織每年可申請最多30萬元的撥款 (或相當(dāng)于其整筆撥款10%的款項(xiàng)，以款額較少者為準(zhǔn))，最多可申請4年。

四 “整筆撥款模式”的保障機(jī)制

除了上述的一些補(bǔ)充資助模式之外，香港政府為了確保“整筆撥款模式”的順利實(shí)施，還構(gòu)建了一整套保障機(jī)制。

(一)監(jiān)督與控制機(jī)制

由于香港的社會(huì)服務(wù)主要以整筆撥款的形式發(fā)放，監(jiān)督與控制非營利組織提供服務(wù)的過程就非常重要。為此，香港政府建立了一套比較完善的監(jiān)督與控制機(jī)制。如監(jiān)督主體除了社署和其他撥款部門之外，還成立了整筆撥款督導(dǎo)委員會(huì)和獨(dú)立處理投訴委員會(huì);在服務(wù)績效管理方面，建立了服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度和周年財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制。

整筆撥款督導(dǎo)委員會(huì)旨在提供一個(gè)重要的平臺(tái)，讓社署與非營利組織及其他組織遇到問題時(shí)能及時(shí)處理，負(fù)責(zé)監(jiān)察整筆撥款津助制度 (下稱“津助制度”)的推行情況，并找出尚待改善之處;討論推行津助制度產(chǎn)生的問題、建議及解決方法;促進(jìn)社署、非營利組織及其員工和服務(wù)使用者之間就推行津助制度的溝通以及資訊與經(jīng)驗(yàn)交流。

整筆撥款獨(dú)立處理投訴委員會(huì)著重處理與整筆撥款有關(guān)，但接受津助的非營利組織未能妥善解決的投訴，并提出改善整筆撥款津助制度的建議。例如，投訴包括有非營利組織不當(dāng)使用撥款的投訴、因非營利組織管理層的決策而直接影響服務(wù)表現(xiàn)的投訴、非營利組織未能符合服務(wù)規(guī)定的投訴等。該委員會(huì)向社署匯報(bào)其決定和建議，以便社署采取適當(dāng)?shù)母M(jìn)行動(dòng)，改善整筆撥款津助制度。

服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度是香港政府監(jiān)督和管理非營利組織最重要的制度。該制度于1999-2000年度開始實(shí)施，對于接受整筆撥款及其他社會(huì)福利資助的服務(wù)單位都要接受該制度。社署按每項(xiàng)資助服務(wù)的《津貼及服務(wù)協(xié)議》以及一套清晰界定的服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)對非營利組織表現(xiàn)作出評估?！督蛸N及服務(wù)協(xié)議》 (Funding and Service Agreement，F(xiàn)SA)及《服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》是社署作為撥款方與服務(wù)提供方之間具有約束力的文件，即社署與服務(wù)提供者須遵守就不同服務(wù)互相議定的有關(guān)協(xié)議的條款，這些條款包括服務(wù)規(guī)格說明書和服務(wù)提供者建議書，它們主要是提供更多服務(wù)政策方面的詳細(xì)資料、服務(wù)提供的基本安排、主要服務(wù)提供程序及付款安排等。有關(guān)協(xié)議在社署撥款津助服務(wù)的期間維持有效。在任何時(shí)候，服務(wù)提供方或社署均可以在雙方書面協(xié)議確認(rèn)的情況下，提出修改協(xié)議條款的要求。服務(wù)質(zhì)素是評估一個(gè)服務(wù)提供方表現(xiàn)的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。目前，社署執(zhí)行的是16項(xiàng)服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn) (Service Quality Standards，SQS)，其中每項(xiàng)均有一套“準(zhǔn)則”及“評估指標(biāo)”說明。這些準(zhǔn)則和評估指標(biāo)均為一般性基本要求，服務(wù)提供者可根據(jù)各要求，以合適的方法應(yīng)用于個(gè)別服務(wù)類別或服務(wù)提供方，以符合所有服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)的要求。

周年財(cái)務(wù)報(bào)告機(jī)制。非營利組織也須就正當(dāng)和謹(jǐn)慎運(yùn)用公共資源向社署及公眾負(fù)責(zé)。周年財(cái)務(wù)報(bào)告是用來表明組織所得額款和組織如何把款項(xiàng)用于不同運(yùn)營項(xiàng)目的報(bào)表;實(shí)質(zhì)上，周年財(cái)務(wù)報(bào)告是非營利組織的現(xiàn)金收支表，因此，周年財(cái)務(wù)報(bào)告主要以現(xiàn)金會(huì)計(jì)方式編制。

此外，社署還對某些服務(wù)提供方或某些服務(wù)使用者進(jìn)行滿意程度調(diào)查，搜集服務(wù)使用者意見，并向服務(wù)提供者提出持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)素的建議。

(二)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)管理是針對服務(wù)提供者提供欺詐報(bào)告、所提供的服務(wù)或機(jī)構(gòu)管理被屢次投訴，以及在改善服務(wù)質(zhì)素方面持續(xù)遇到困難等情況而進(jìn)行的。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，服務(wù)提供者有問題的表現(xiàn)或可能導(dǎo)致表現(xiàn)未如理想的情況須進(jìn)行事前緊急處理，并需要仔細(xì)審查、重點(diǎn)介入及即時(shí)管理。對于提供服務(wù)的非營利組織如被評定違反任何協(xié)議條款，便須擬定改善計(jì)劃，按照議定的時(shí)間表改善服務(wù)。此外，在整筆撥款獨(dú)立處理投訴委員會(huì)處理有關(guān)服務(wù)提供方的投訴時(shí)，將協(xié)助其采取糾正措施或在管理和監(jiān)察方面作出改善。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，香港政府建立了財(cái)政通報(bào)機(jī)制、質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)分享機(jī)制和突擊探訪機(jī)制。

財(cái)政通報(bào)機(jī)制。該機(jī)制是指讓非營利組織在預(yù)計(jì)有財(cái)政困難時(shí)，可預(yù)先通知社署，以備不時(shí)之需，采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施。社署通過收集員工離職率及流失率的數(shù)據(jù)，監(jiān)察福利界的整體人力概況。社署通過更頻密地推行定期及突擊巡查，監(jiān)察非營利組織的服務(wù)表現(xiàn)，并且應(yīng)有系統(tǒng)地收集服務(wù)使用者的意見。

質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)分享機(jī)制。為了提高服務(wù)質(zhì)素，服務(wù)提供者必須與社署攜手合作進(jìn)行服務(wù)質(zhì)素改善。服務(wù)提供者不斷自我完善，社署定期就執(zhí)行服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)方面的優(yōu)良做法進(jìn)行分享，必須指出的是，如果非營利組織未能按照與社署所定的協(xié)議作出任何改善，未達(dá)到合理的服務(wù)表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，社署有權(quán)扣款或終止向其提供撥款。

突擊探訪機(jī)制。為了監(jiān)察服務(wù)提供方的服務(wù)表現(xiàn)，社署在沒有任何通知條件下的突然探訪。這種突擊式的監(jiān)察能夠有效避免資金的使用不當(dāng)、服務(wù)質(zhì)素低下的現(xiàn)象，因此可以作為風(fēng)險(xiǎn)防范的一種重要機(jī)制。值得一提的是，社署至少每三年一次到服務(wù)提供方進(jìn)行評估探訪或突擊探訪，特別是對新的服務(wù)機(jī)構(gòu)或其表現(xiàn)被懷疑有問題時(shí)進(jìn)行實(shí)地評估。①評估探訪或突擊探訪是社署按其與服務(wù)提供方簽訂的協(xié)議條款，對服務(wù)單位定期進(jìn)行的服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察活動(dòng)，以了解服務(wù)提供方履行協(xié)議服務(wù)的情況。評估探訪會(huì)按預(yù)先協(xié)定的安排進(jìn)行，而突擊探訪屬于沒有任何通知條件下的突然探訪。實(shí)地評估是有針對性地就個(gè)別服務(wù)提供方的獨(dú)特情況，在給予短期通知或在不進(jìn)行事前通知的情況下進(jìn)行探訪。

(三)績效評價(jià)機(jī)制

社署下的津貼組負(fù)責(zé)按照服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度所規(guī)定的內(nèi)容，對受資助的非營利組織所提供的服務(wù)進(jìn)行績效評估。評估的目的是審核服務(wù)單位是否符合《津貼及服務(wù)協(xié)議》所要求的各項(xiàng)表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)表現(xiàn)評估方法包括:每年由服務(wù)提供的非營利組織就基本服務(wù)規(guī)定、服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)①服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)指為衡量每類服務(wù)的一些基本范圍表現(xiàn)指標(biāo)，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均以服務(wù)提供方所屬的服務(wù)種類而制定。例如收容率、個(gè)別護(hù)理計(jì)劃完成比例、小組活動(dòng)的平均出席率等。和服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)②服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)即量度服務(wù)的成效。各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同服務(wù)類別而制定，并在量度標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，使用特定的量度工具 (如調(diào)查問卷或接受服務(wù)前后的比較)，搜集相關(guān)資料。服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)可泛指整體服務(wù)使用者于使用服務(wù)后的改進(jìn)情況。例如擴(kuò)闊支援網(wǎng)絡(luò)、提升處理家庭問題的能力等。的表現(xiàn)提交自我評估報(bào)告，以及針對不符合規(guī)定的服務(wù)改善計(jì)劃，受資助的非營利組織需要每半年自行報(bào)告其差異。其目的是鼓勵(lì)非營利組織在管制下承擔(dān)更大的責(zé)任，并通過風(fēng)險(xiǎn)管理及早覺察和介入有問題的服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及通過一站式的管理，在服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察方面取得成本效益。

評估程序包括四個(gè)方面:首先，服務(wù)提供方須每季度就每個(gè)服務(wù)單位提交有關(guān)各項(xiàng)服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)程序標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)資料;其次，每年每個(gè)服務(wù)單位須進(jìn)行自我評估，以確定是否符合服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)和主要服務(wù)要求;再次，社署必須對新服務(wù)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)表現(xiàn)方面被指出或懷疑有問題的其他單位進(jìn)行實(shí)地評估。評估的重點(diǎn)在鼓勵(lì)改善服務(wù)質(zhì)素，以及不斷提高服務(wù)水平;最后，如果服務(wù)提供方被評定未能符合所要求的表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)機(jī)構(gòu)必須擬定計(jì)劃，在特定時(shí)間改善服務(wù)。如果經(jīng)多次努力未能改善服務(wù)，社署將會(huì)采取最終懲罰措施，撤銷有關(guān)服務(wù)提供方的整筆撥款及其他社會(huì)福利資助。

五 借鑒與啟示

香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)經(jīng)歷了隨意性撥款向標(biāo)準(zhǔn)化撥款再向彈性撥款的過程。這個(gè)過程反映了政府與非營利組織之間的關(guān)系由契約合作向合作伙伴關(guān)系的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)型后的香港政府扮演著服務(wù)撥款者、監(jiān)督管理者和服務(wù)評估者的角色，政府撥款資金以保障非營利組織正常運(yùn)營，但不干預(yù)資金具體使用過程，而是以服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向。政府在資助過程中，始終與非營利組織保持平等的互動(dòng)合作關(guān)系。相比較而言，我國政府購買服務(wù)最大障礙在于政社關(guān)系不清，由此造成購買過程中穩(wěn)定性差、對等性差、隨意性強(qiáng)、規(guī)范性差、工具性強(qiáng)等問題。由此，香港政府資助非營利組織提供公共服務(wù)的“整筆撥款模式”值得我們參考、借鑒。

(一)推進(jìn)政社分開，建立政府與非營利組織合作關(guān)系

首先要厘清政府與非營利組織的職能邊界和角色定位，推進(jìn)政社分開，進(jìn)一步推行權(quán)力清單制度，加大向社會(huì)放權(quán)力度，為非營利組織發(fā)育和發(fā)展騰出空間，增強(qiáng)非營利組織在基本職能、組織機(jī)構(gòu)、決策體系與運(yùn)作管理等方面的獨(dú)立自主性 (王名等，2013:20)。由于我國仍處于購買服務(wù)的探索階段，符合資質(zhì)的非營利組織并不多見，因此，僅以在公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵(lì)競爭、創(chuàng)造競爭的市場環(huán)境作為推進(jìn)政府購買服務(wù)的初衷將不利于購買服務(wù)正常有序發(fā)展。反之，政府應(yīng)當(dāng)與非營利組織建立契約合作關(guān)系，通過各種方式與合作模式培育非營利組織，讓非營利組織更多地參與到公共服務(wù)領(lǐng)域，營造良好的政策環(huán)境和購買服務(wù)良性生態(tài)。

(二)培育非營利組織，為政府購買服務(wù)營造良性生態(tài)

成熟的非營利組織生態(tài)是建立合作伙伴關(guān)系的基石，沒有發(fā)達(dá)的市場或非營利組織，政府購買服務(wù)易流于形式。因此，我們需要重點(diǎn)培育和支持非營利組織發(fā)展，綜合運(yùn)用多種政策工具推動(dòng)非營利組織參與提供公共服務(wù):一是加大政策支持力度，通過資金支持、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等多種手段，形成政府支持非營利組織的政策體系;二是積極培育和發(fā)展“樞紐型”和“支持型”非營利組織，在非營利組織發(fā)展過程中形成縱向的“產(chǎn)業(yè)鏈”，促成非營利組織與政府合作的良性生態(tài);三是搭建非營利組織發(fā)展平臺(tái)，在購買服務(wù)的同時(shí)為初創(chuàng)的非營利組織提供場地、設(shè)施、資金等支持和服務(wù)，幫助非營利組織提升能力，將其培育為公共服務(wù)提供的重要主體和政府的重要伙伴;四是擴(kuò)大向非營利組織放權(quán)空間，為非營利組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺(tái)和寬松的外部環(huán)境;五是重視對非營利組織活動(dòng)過程和績效的評估，根據(jù)評估結(jié)果落實(shí)激勵(lì)政策，為非營利組織發(fā)展提供持久動(dòng)力。

(三)建立健全政府購買服務(wù)的保障機(jī)制

香港政府采取的是以“整筆撥款模式”為主、其他資助形式為輔的資助模式，同時(shí)以較為完善的監(jiān)督與控制機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以及績效評價(jià)機(jī)制作為支撐?！胺?wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”及“服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)制度”等相關(guān)制度設(shè)計(jì)形成了一個(gè)包括監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)防范和績效評價(jià)的較為完備的保障機(jī)制，為香港政府彈性資助非營利組織提供了制度保障。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)提高監(jiān)控技術(shù)，建立嚴(yán)格專業(yè)多元的監(jiān)督機(jī)制;發(fā)展獨(dú)立專業(yè)多元的外部監(jiān)督機(jī)制，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，建立服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)態(tài)管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任、采取補(bǔ)救措施降低風(fēng)險(xiǎn);建立嚴(yán)格專業(yè)多元的績效評估機(jī)制，創(chuàng)建開放性的評估系統(tǒng)，健全績效評估多元主體參與機(jī)制;加強(qiáng)信息公開，建構(gòu)一個(gè)程序透明、過程開放、公眾廣泛參與的公共服務(wù)平臺(tái)。

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