中國推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的機遇與挑戰(zhàn)

文/ 中國環(huán)境科學(xué)研究院 喬 琦 李艷萍

當(dāng)前，伴隨著再生資源產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，如何保障該行業(yè)環(huán)境安全和高效，相關(guān)管理政策及機制的建立遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。如何通過推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度來促進循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略的實現(xiàn)；成為再生資源產(chǎn)業(yè)內(nèi)的有識之士、業(yè)內(nèi)的專家學(xué)者和企業(yè)的決策者不容忽視的話題。

眾所周知，社會化大生產(chǎn)帶來了產(chǎn)品的“大量生產(chǎn)，大量消費，大量廢棄”，所以由廢物回收而引發(fā)的環(huán)境污染問題日益凸顯。如何應(yīng)對和解決日趨嚴重的固體廢物污染環(huán)境問題，已成為中國面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)之一，如圖1 所示。究其原因，主要是我國法律在產(chǎn)品消費后階段回收、處理處置，以及再循環(huán)利用責(zé)任主體規(guī)定方面的的缺失。相形之下，早在1990年，瑞典環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家Thomas.Lindhqvist 就首次提出延伸生產(chǎn)者責(zé)任（Extended Producer Responsibility，EPR）的觀點。作為一項新的廢物管理制度，EPR 旨在通過規(guī)定生產(chǎn)者對產(chǎn)品整個生命周期負責(zé)，特別是通過產(chǎn)品消費后的階段回收、再循環(huán)和最終的處理處置來減少產(chǎn)品對環(huán)境的影響。這一觀點后來在發(fā)達國家被廣泛應(yīng)用，取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益。因此，EPR 已應(yīng)成為中國解決固體廢物污染防治、實現(xiàn)資源高效利用的必然選擇和重要途徑。

與西方發(fā)達國家相比，我國EPR 的實施相對較晚，且目前政策法律體系尚不完善，主要表現(xiàn)為：

1.立法體系不完整，決定了我國EPR 推行力度和實施效果有限

圖1 1998-2010年我國固體廢物總體情況

2003年實施的《清潔生產(chǎn)促進法》中第十九條、第二十七條，以及第三十九條規(guī)定了分別針對生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實施必要性、重點實施領(lǐng)域，以及相應(yīng)的法律責(zé)任等給出了原則性的規(guī)定；2003年的《廢電池污染防治技術(shù)政策》提出要實施EPR。2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》提出針對固體廢物污染防止實施EPR；2005年施行的《電子信息產(chǎn)品污染防治管理辦法》以部門規(guī)章形式提出針對電子廢物實施EPR；2006年2月發(fā)布的《汽車產(chǎn)品回收利用術(shù)政策》，明確提出實施EPR；2008年8月的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中將EPR 作為該法的六項基本管理制度之一正式提出。從上述我國針對EPR 立法，尚未遵循我國從基本法、部門法、部門規(guī)章等分類分級的形式進行系統(tǒng)立法，而是以原則、制度、規(guī)章和技術(shù)措施等紛雜的形式交叉散落在基本法、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等各種法律文件中，法律效率層次參差不齊，缺乏對EPR 立法體系整體設(shè)計和立法推行。

2.責(zé)任主體界定不清晰，影響EPR 的相關(guān)法律的公平性和科學(xué)性

我國針對“生產(chǎn)者”的界定則是各有側(cè)重、雜亂無序。比如，2003年的《清潔生產(chǎn)促進法》第十九條、第二十七條等模糊地將“企業(yè)”定義作為生產(chǎn)者；2003年發(fā)布的《廢電池污染防治技術(shù)政策》規(guī)定將廢舊電池的收集責(zé)任歸于制造商和進口商；2005年的《電子信息產(chǎn)品污染防治管理辦法》中規(guī)定“生產(chǎn)者應(yīng)該承擔(dān)其產(chǎn)品廢棄后的回收、處理、再利用的相關(guān)責(zé)任”；2006年發(fā)布的《汽車產(chǎn)品回收利用術(shù)政策》將汽車生產(chǎn)企業(yè)或進口汽車總代理商作為EPR 的責(zé)任主體。由此可見，我國的EPR 立法中對于EPR 責(zé)任主體“生產(chǎn)者”的定義更多的側(cè)重在生產(chǎn)商、制造商或者銷售商，責(zé)任主體相對分散且責(zé)任范圍相對單一，究其原因，主要是我國污染防控管理政策的傾向和重心，主要集中在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，忽略了產(chǎn)品源頭設(shè)計、中間銷售、后端的使用和報廢回收，最終導(dǎo)致責(zé)任主體和責(zé)任范圍的不統(tǒng)一，部分責(zé)任主體搭便車，特別是末端廢物回收處理責(zé)任主體缺失，最終導(dǎo)致政府埋單。因此，對EPR 中“生產(chǎn)者”的科學(xué)合理的界定是保障該制度科學(xué)、合理以及可行的重要前提。

3.責(zé)任分攤模式的不合理影響了EPR 制度的合理性和可行性

我國EPR 責(zé)任分攤尚無統(tǒng)一規(guī)范的責(zé)任模式，主要包括以下幾類：

（1）生產(chǎn)者承擔(dān)回收和利用責(zé)任模式。生產(chǎn)列入強制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的生產(chǎn)者必須對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負責(zé)回收，對其中可以利用的負責(zé)利用，對因不具備技術(shù)經(jīng)濟條件而不適合利用的負責(zé)進行無害化處置；

（2）銷售者、其他組織或廢物利用處置企業(yè)承擔(dān)回收利用責(zé)任模式。由于企業(yè)產(chǎn)品和生產(chǎn)情況的不同，對廢棄產(chǎn)品或者包裝物的回收利用方式也不同：生產(chǎn)者既可以建立自己獨立的專用產(chǎn)品回收利用體系，也可以依照法律的規(guī)定或合同的約定委托銷售者、其他組織或廢物利用處置企業(yè)進行回收、利用和處置；

（3）消費者承擔(dān)廢舊產(chǎn)品交回的責(zé)任模式。對于列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物，消費者應(yīng)自覺將廢棄的產(chǎn)品或者包裝物交給生產(chǎn)者或者其委托回收的銷售者或者其他組織。按照誰污染誰治理的原則，雖然生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)產(chǎn)品和包裝物的回收、利用或處置的主要責(zé)任，但由于消費者是產(chǎn)品的使用者和受益者，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任。從上述幾種責(zé)任模式來看，仍舊處于產(chǎn)品鏈條上分段責(zé)任模式，注重的污染治理，而對于優(yōu)化產(chǎn)品全生命周期，從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度降低污染負荷則考慮較少，這也主要是責(zé)任分攤模式尚未從產(chǎn)品全生命周期角度出發(fā)展開責(zé)任分攤的原因造成的。

針對上述我國推行EPR 所存在的問題和所面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合國外該制度的推廣經(jīng)驗和我國的國情，今后我國在推行該制度方面應(yīng)重點解決如下問題：

1.建立健全完善的EPR 制度法律體系

針對EPR 制度立法體系尚不健全的現(xiàn)狀，建議從污染防治和資源高效利用角度，從國家的基本法中確立EPR 的法律地位。比如，在環(huán)境保護基本法和循環(huán)經(jīng)濟法明確EPR 法律地位，從各類污染防控法和資源回收利用的部門法中確定EPR 原則和宗旨以及推行措施，篩選重點產(chǎn)品制定EPR 的技術(shù)政策和部門規(guī)章；又比如，選擇環(huán)境污染問題日益嚴重的廢舊電池、廢舊輪胎、包裝物等產(chǎn)品實施立法，同時還應(yīng)考慮綠色消費和綠色供應(yīng)鏈實施EPR，通過制定《綠色消費法》明確消費者應(yīng)承擔(dān)的EPR 責(zé)任類型和范圍，制定綠色供應(yīng)鏈的規(guī)章等從產(chǎn)品的全生命周期強化EPR 制度的推行和落實，界定供應(yīng)鏈條上不同主體的EPR 責(zé)任及分攤模式。

2.明確EPR“共同但有區(qū)別”的責(zé)任主體

1998年，荷蘭環(huán)境署的Celement 代表該署對生產(chǎn)者做出規(guī)定：“應(yīng)該有一個團體最終來安排所有的事情”；1998年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在《EPR 框架報告》中將生產(chǎn)者定義為生產(chǎn)商和進口商；2000年，歐盟制定的《報廢車輛指令》中第2 條第3 款“生產(chǎn)者是指車輛制造商或者專業(yè)從事向各成員國進口車輛的進口商”；2001年的《EPR：政府工作指引》中經(jīng)濟合作與發(fā)展組織認為，“對于較長生命周期的產(chǎn)品，產(chǎn)品的商標所有人以及產(chǎn)品的進口商都可以被認定為生產(chǎn)者；對于包裝物，生產(chǎn)者是包裝物的包裝者而不是容器或者包裝材料的生產(chǎn)者。如果不能清晰辨認商標，則產(chǎn)品的制造商可以被認定為生產(chǎn)者”；2002年，歐盟制定的《報廢電子電器設(shè)備指令》中認為“生產(chǎn)者”包括：以自己品牌生產(chǎn)并銷售電子電器產(chǎn)品；用自己品牌再銷售由其他供應(yīng)商生產(chǎn)的設(shè)備以及專業(yè)從事向各成員國進口或者出口電子電器設(shè)備。歐洲《共同市場產(chǎn)品責(zé)任法草案》第2 條界定“生產(chǎn)者”是最終產(chǎn)品的生產(chǎn)者；原料或者零件生產(chǎn)者；任何以自己姓名、商標或者可辨識之形式附在商品上，表示為制造商者；若無從認知誰為生產(chǎn)者，商品的供應(yīng)商為生產(chǎn)者，除非能在合理時間內(nèi)告知受害消費者真正的生產(chǎn)者或誰為真正的提供商品人；任何將商品轉(zhuǎn)銷售或以類似目的的提供商品輸入歐洲的共同市場者，被視為是生產(chǎn)者。從上述介紹可以看出，國外針對“生產(chǎn)者”的界定由產(chǎn)品商品制造者經(jīng)歷了產(chǎn)品制造商和進口者，最終發(fā)展到產(chǎn)品鏈條上所有參與者的過程。因此，針對我國的EPR 責(zé)任主體界定，應(yīng)遵循法律責(zé)任主體利益相關(guān)和產(chǎn)品全生命周期的原則，將產(chǎn)品生產(chǎn)商、制造商、銷售商、進口商、使用者，以及后端廢物回收處理處置者作為EPR 的法律責(zé)任主體群，共同但有區(qū)別的承擔(dān)EPR 的法律責(zé)任。

3.科學(xué)制定“共享分擔(dān)”責(zé)任分攤模式

國外針對責(zé)任分攤主要分為生產(chǎn)者單獨承擔(dān)模式和共享責(zé)任分擔(dān)模式。

（1）生產(chǎn)者單獨承擔(dān)模式的弊端

1990年，Thmoas.Lindhqvist 認為，生產(chǎn)者應(yīng)該對產(chǎn)品的整個生命周期負責(zé)，所以產(chǎn)品消費后棄置階段仍屬于生產(chǎn)者產(chǎn)品責(zé)任的范圍內(nèi)。此責(zé)任模式將加重企業(yè)負擔(dān)，迫使企業(yè)通過提高價格的方式將該責(zé)任再度轉(zhuǎn)嫁給消費者，從而使“延伸生產(chǎn)者責(zé)任”有可能轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹又叵M者責(zé)任”。德國的《包裝物條例》中采用的便是此種責(zé)任分擔(dān)模式，從德國實踐來看，因企業(yè)負擔(dān)過重而使該模式無法正常運作。

（2）共享分擔(dān)模式的缺陷

生產(chǎn)者單獨承擔(dān)責(zé)任分擔(dān)模式忽略了產(chǎn)品鏈條上其他參與者責(zé)任的分擔(dān)問題，如原材料的供應(yīng)者、進口商、零售商、消費者等，特別是對消費者的忽視，根據(jù)損益均衡原理，產(chǎn)品鏈條上所有因產(chǎn)品流通、使用或者消費后回收等受益人都將參與該責(zé)任的分攤。責(zé)任的共享分擔(dān)主要有三種：第一種，生產(chǎn)者與政府之間進行共享分擔(dān)；由政府繼續(xù)承擔(dān)廢物回收、處理處置以及再循環(huán)利用責(zé)任，但所有的費用由生產(chǎn)者來承擔(dān)；第二種，生產(chǎn)者與產(chǎn)品鏈條上所有利益相關(guān)人分擔(dān)，如消費者承擔(dān)廢物交回義務(wù)，零售商承擔(dān)回收并交還生產(chǎn)者廢物的責(zé)任，國家承擔(dān)該體系中行政管理監(jiān)督責(zé)任；日本采用了責(zé)任的共享分擔(dān)模式，如1997年制定的生效的《容器及包裝物分類與循環(huán)利用推進法》中將回收利用責(zé)任在生產(chǎn)商、消費者、市政機構(gòu)以及進口商等不同主體之間進行分擔(dān)；1998年制定并實施的《特種家用機器循環(huán)法》中規(guī)定生產(chǎn)者承擔(dān)有形責(zé)任即回收、處理處置或再循環(huán)利用責(zé)任，并允許生產(chǎn)者通過提高價格的方式將部分經(jīng)濟責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給消費者，并在本法的第二章第4 條至第8 條對制造者、零售業(yè)者、企業(yè)以及消費者、國家和地方公共團體責(zé)任內(nèi)容分別做了界定；第三種模式是生產(chǎn)者與廢物回收企業(yè)或者生產(chǎn)者責(zé)任組織共享；該模式完全遵照市場經(jīng)濟規(guī)律，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，生產(chǎn)商通過業(yè)務(wù)合作的方式與廢物企業(yè)簽訂回收、處理處置的代理事項，將責(zé)任轉(zhuǎn)移給廢物回收企業(yè)，同時通過交易費用的方式對廢物企業(yè)進行補償。

鑒于此，結(jié)合我國目前污染防控和資源高效利用的管理現(xiàn)狀，筆者認為，針對EPR 的責(zé)任分攤模式建議采取分階段分類型的逐步推進模式，在EPR 推行前期，重點采取生產(chǎn)者與政府之間進行共享分擔(dān)，重點通過政府政策引導(dǎo)和資金扶持，選擇重點行業(yè)領(lǐng)域如電子廢物、報廢汽車等領(lǐng)域開展EPR 的推行；隨著EPR制度推行進入成熟階段后，可適當(dāng)以產(chǎn)品鏈條上全部的參與者共同分攤，但在責(zé)任分攤類型和責(zé)任大小上應(yīng)遵循“共同但有區(qū)別”的原則?！肮餐摹笔侵府a(chǎn)品全生命周期污染負荷和資源消耗的降低的根本目標；“有區(qū)別的”則是指在EPR 五種責(zé)任類型分攤時則各有側(cè)重，比如，生產(chǎn)商負責(zé)產(chǎn)品的生態(tài)化設(shè)計，以保障產(chǎn)品生產(chǎn)、使用和消費，乃至報廢后的可資源可循環(huán)利用率，制造商則更多地承擔(dān)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的污染防控和資源的高效利用責(zé)任，零售和進出口商則承擔(dān)綠色產(chǎn)品采購等責(zé)任。與此同時，根據(jù)EPR 實施產(chǎn)品類型差異，可適當(dāng)選擇生產(chǎn)者與廢物回收企業(yè)或者生產(chǎn)者責(zé)任組織共享。比如，汽車行業(yè)推行EPR，可通過市場合作方式實現(xiàn)汽車制造商與廢舊汽車回收組織的合作方式，實現(xiàn)該領(lǐng)域EPR 的實施和推行。

總之，隨著我國環(huán)境保護和污染防控形勢的日益嚴峻，環(huán)境保護戰(zhàn)略由“末端治理”逐步向“過程控制”和“源頭預(yù)防”的全國過程防控戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，而生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度正是實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標的重要手段之一。中國也必將通過立法體系完善和相關(guān)配套政策措施的完善，全面推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸，從產(chǎn)品全生命周期污染防控角度實現(xiàn)環(huán)境保護管理模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。