浪費(fèi)能源違法嗎——展望《節(jié)約能源法》的修訂

文/ 周紀(jì)超

對于法律而言，絕大多數(shù)是為了限制公民的某些活動(dòng)和行為的，以便保護(hù)更廣大公民群體的公眾利益。節(jié)能和環(huán)境保護(hù)的法律也屬于此類。

從反面來看，節(jié)約的反義詞是浪費(fèi)，那么節(jié)約能源從立法的角度看，就是需要禁止、制止、乃至懲罰能源浪費(fèi)的行為，這些行為包括從能源的開采、加工轉(zhuǎn)換、輸送、終端使用這一燃料循環(huán)。由于這一燃料循環(huán)的任何一步都有可能對自然環(huán)境和居住環(huán)境造成污染，因此，節(jié)約能源的一個(gè)附帶的效果應(yīng)該是對環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。

從正面來看，就需要提倡、鼓勵(lì)甚至獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約能源的行為、節(jié)能的技術(shù)和設(shè)計(jì)。然而，獎(jiǎng)勵(lì)不應(yīng)該成為主要的手段。大家形成了一種自覺的公德意識和行為，其效果好得多。

對于污染物的排放而言，即便有時(shí)沒辦法目視，也可以通過測量儀器比較準(zhǔn)確地加以監(jiān)控。獲得了數(shù)據(jù)后的處理各國情況不同，嚴(yán)格的有，不嚴(yán)格的也有，但是通過監(jiān)控技術(shù)來監(jiān)督是可行的。但這并不代表對于排放者經(jīng)濟(jì)上合理，所以出現(xiàn)違法排放造成污染的情況也并不少見，因?yàn)槟茉吹睦速M(fèi)行為要復(fù)雜得多，目前的節(jié)約能源法基本上無法有效地遏制生產(chǎn)生活中的能源浪費(fèi)行為，其主要原因在于難以界定：什么叫能源的浪費(fèi)，什么又不是浪費(fèi)或者節(jié)約能源。其內(nèi)根本的原因是由于能量的不可見造成的。

對無比復(fù)雜的用能系統(tǒng)加以監(jiān)控是一個(gè)巨大的技術(shù)考驗(yàn)。目前全世界還沒有可行的模式用于借鑒、參考，政府也不具備能力開發(fā)出這樣的系統(tǒng)。這種系統(tǒng)需要匯聚較高的創(chuàng)新能力，這種能力只能來自市場的競爭。這個(gè)事實(shí)不能置之不理，因?yàn)樵倜篮玫牧⒎]辦法具體落實(shí)，也只是想法而不是“法”。我們努力要建立起能耗的全國監(jiān)控系統(tǒng)，即便能覆蓋萬家、十萬家甚至百萬家，其實(shí)也是無濟(jì)于事——獲取數(shù)據(jù)和通過處理數(shù)據(jù)來指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的節(jié)能工作并取得效果完全是兩碼事。換言之，通過陳舊的計(jì)劃和指令性經(jīng)濟(jì)思維和辦法不可能有效地應(yīng)對需要通過市場化手段來約束的問題。

浪費(fèi)是很復(fù)雜的社會現(xiàn)象。無論是在家里還是在單位，無論是國有還是個(gè)體私有，無論是國內(nèi)還是國外，浪費(fèi)無處不在，只是形式、程度不同。即使如此，也極少有人會故意浪費(fèi)能源。

而污染物的排放則不同，絕大多數(shù)的污染物排放都是故意的，因?yàn)槲廴救四軌驈倪@個(gè)行為中獲得金錢效益，并且違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)可控，大不了也就是被罰款。從這一點(diǎn)來看，對于能源而言，只要能源不是免費(fèi)的，用能單位（包括能源的生產(chǎn)單位）從浪費(fèi)能源中得不到好處，也沒有企業(yè)管理者會故意讓自己的廠子、設(shè)備和設(shè)施，以及人員經(jīng)常處于長期的、故意浪費(fèi)能源的狀態(tài)。

我們可以基本認(rèn)定任何需要能源作為動(dòng)力的現(xiàn)代生產(chǎn)設(shè)施，能耗的高低既是考量其工藝和技術(shù)先進(jìn)性與否的一個(gè)重要因素，也是投資決策者需要衡量的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在做出投資決定時(shí)，投資者是選擇了他們認(rèn)為最適合自己的節(jié)能技術(shù)的。世界上沒有完美的工廠，按照“法不責(zé)眾”的原則，難以通過設(shè)置法律條款來加以強(qiáng)迫，一定需要?jiǎng)e人采納某中的技術(shù)和工藝，但通過強(qiáng)制淘汰需要慎之又慎。因?yàn)橹灰趬勖芷趦?nèi)，就需要鼓勵(lì)使用，否則，不是變相地浪費(fèi)設(shè)備了嗎？這不符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源充分利用的原則。

最有說服力的，是英國的詹姆斯·瓦特改良蒸汽機(jī)引發(fā)了第一次工業(yè)革命。新型蒸汽機(jī)取代老式蒸汽機(jī)，在全世界快速普及和應(yīng)用，起到提高能源效率的作用。現(xiàn)代的設(shè)計(jì)會故意使用瓦特前的蒸汽機(jī)嗎？會使用馬拉泵來抽水嗎？現(xiàn)實(shí)點(diǎn)看，只有極少、極少的人會故意選擇能耗高的，也就是落后的生產(chǎn)設(shè)備和工藝，因?yàn)檫@樣在市場上無法獲得競爭優(yōu)勢。當(dāng)然，即便大家都是用瓦特的蒸汽機(jī)，也不能保證每個(gè)蒸汽機(jī)的效率都是一樣；即便機(jī)器都是一樣，也不能保證每個(gè)使用者的水平、經(jīng)驗(yàn)、技能都一樣，最后總會有差距。換個(gè)角度看，政府能通過加大獎(jiǎng)勵(lì)力度來讓無數(shù)個(gè)中國的“詹姆斯瓦特”脫穎而出嗎？這個(gè)世界上哪個(gè)大發(fā)明家是靠政府的鼓勵(lì)來獲得成功的呢？沒有。政府的作用是在于推廣這些成熟的，或者是具備大規(guī)模推廣的技術(shù)，而不是自己搞節(jié)能發(fā)明。

在瓦特改進(jìn)蒸汽機(jī)以前，我們怎么淘汰其他的蒸汽機(jī)，或者馬拉水泵呢？有了電燈后，誰還會點(diǎn)煤油燈、豆油燈呢？不過，即便可以發(fā)現(xiàn)有些需要淘汰的、落后的工藝和設(shè)備，難道使用新的技術(shù)就一定一勞永逸地解決這個(gè)問題？用不好新技術(shù)可能造成更大的浪費(fèi)，這一點(diǎn)在中央空調(diào)領(lǐng)域表現(xiàn)明顯。我們認(rèn)，為集中式的空調(diào)比分體式的節(jié)能，但在現(xiàn)實(shí)生活中恰恰相反。因?yàn)樾碌募夹g(shù)很復(fù)雜，操作者往往不能馬上掌握專門的技能，結(jié)果是反而沒有分體式空調(diào)綜合能耗低?？梢?，判斷設(shè)備是否節(jié)能是個(gè)非常專業(yè)的工作，判斷工藝節(jié)能與否那就更專業(yè)了，這不是現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化大分工的結(jié)果嗎？如何通過法律的規(guī)定就能夠獲得這些需要市場里的成千上萬人參與才可能達(dá)到的效果呢？好的工藝和系統(tǒng)肯定有，但是那是商業(yè)和技術(shù)的秘密，即便你有心，別人也不一定愿意賣給你。

總結(jié)下來，從市場經(jīng)濟(jì)的視角看，能源浪費(fèi)不是普遍的現(xiàn)象，至少不存在主觀故意的浪費(fèi)，這是節(jié)能與環(huán)保的最大區(qū)別。我國在推行市場經(jīng)濟(jì)的當(dāng)下，需用市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來考查節(jié)能，以及與之相關(guān)的能源浪費(fèi)現(xiàn)象。現(xiàn)行的《節(jié)約能源法》沒有全面地闡述能源浪費(fèi)的描述，以及懲治辦法，遍覽《節(jié)約能源法》只有四處提到了“浪費(fèi)”這個(gè)詞。這些地方涉及的內(nèi)容只是籠統(tǒng)地提及需要制止“浪費(fèi)”，此外，該法具體條文中也只提到了四次“合理用能”。合理是個(gè)模糊的概念，在現(xiàn)實(shí)中，如何鑒定是個(gè)大難題，不具備完整的可執(zhí)行性。既不明確“能源浪費(fèi)”，也不能確定“合理”的范圍，這是《節(jié)約能源法》的不完善之處。

現(xiàn)行《節(jié)約能源法》第一條說：“為了推動(dòng)全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”。提高能源的利用效率不錯(cuò)，但從上面瓦特的例子可見，這個(gè)世界上短期內(nèi)不會出現(xiàn)諸如瓦特之類的革命性的節(jié)能技術(shù)，因?yàn)樽鳛楝F(xiàn)代工業(yè)基石的鍋爐和電動(dòng)機(jī)已存在了百年，本身的技術(shù)能源效率不可能獲得突破性的提高。行政的推動(dòng)力再大，也不會馬上奏效。節(jié)能技術(shù)需要調(diào)動(dòng)市場的力量，需要加大保護(hù)創(chuàng)造力和知識產(chǎn)權(quán)的力度，如果英國沒有比較好的專利保護(hù)法律和健全的執(zhí)法體系的話，那么瓦特還只是個(gè)無名之輩吧！

《節(jié)約能源法》第三條說：“本法所稱節(jié)約能源，是指加強(qiáng)用能管理，采取技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理以及環(huán)境和社會可以承受的措施，從能源生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費(fèi)，有效、合理地利用能源?！逼鋵?shí)，“技術(shù)上可行”也好，“經(jīng)濟(jì)上合理”也罷，最好的裁判是市場，而不是政府。我們有理由認(rèn)為，每個(gè)企業(yè)家，包括個(gè)人都是在自己認(rèn)為“技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理”的框架內(nèi)用能的。政府的優(yōu)勢是信息的擴(kuò)散力，而不是技術(shù)研發(fā)和提供資金。政府也不可能代替?zhèn)€人，特別是私有企業(yè)來壟斷能源的使用，以便實(shí)現(xiàn)全社會的“技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理”的用能。

再翻開《節(jié)約能源法》最后篇幅較長的“法律責(zé)任”這一節(jié)，處罰的內(nèi)容并不是具體的能源浪費(fèi)行為，而是涉及諸如是否有能源評價(jià)、是否買節(jié)能產(chǎn)品和設(shè)備、淘汰沒淘汰的工藝和設(shè)備、是否有報(bào)送節(jié)能報(bào)告、是否有能源計(jì)量表具、是否有節(jié)能負(fù)責(zé)人等。我們是不是可以反問，從“十一五”期間實(shí)施《節(jié)約能源法》至今，全社會受到這些法律處罰的例子并不多，節(jié)能法看似執(zhí)行得不錯(cuò)，實(shí)際上其節(jié)能任務(wù)還是沒有完成，說明節(jié)約能源法并沒有很好地指出問題，并對如何解決問題給予很好的引導(dǎo)。一個(gè)關(guān)鍵的原因在于，我們是否抓住“違法的浪費(fèi)能源的行為”。再從宏觀的角度看，是不是這部法律并沒有很好地落實(shí)以市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來看立法這件事呢？全國人大常委會也多次呼吁要建立高質(zhì)量的法律。所謂高質(zhì)量的法律，是指既要有法律，這個(gè)法律又要符合社會的實(shí)際情況，并且能夠達(dá)到或者盡量達(dá)到預(yù)期的目的。

在《節(jié)約能源法》中有些地方還與現(xiàn)行的法律有沖突，比如，第六十六條中指出，“國家實(shí)行有利于節(jié)能的價(jià)格政策，引導(dǎo)用能單位和個(gè)人節(jié)能”，隨后“對鋼鐵、有色金屬、建材、化工和其他主要耗能行業(yè)的企業(yè)，分淘汰、限制、允許和鼓勵(lì)類實(shí)行差別電價(jià)政策?！薄＿@種利用價(jià)格杠桿，實(shí)行差別電價(jià)的政策聽起來有道理，而根據(jù)《中華人民共和國電力法》第四十一條的規(guī)定，“對同一電網(wǎng)內(nèi)的同一電壓等級、同一用電類別的用戶，執(zhí)行相同的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！庇植豢梢圆扇〔顒e電價(jià)、懲罰性電價(jià)或者歧視性電價(jià)的政策，這表明無法實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一，不加以修正將是個(gè)很大的隱患。

節(jié)約首先來自生活和社會的必須，這只有在能源嚴(yán)重匱乏時(shí)，才有其必要性。保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化是節(jié)約化石能源的效果，而不是設(shè)立節(jié)能法的出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)槲覀冞€有環(huán)境保護(hù)法，以及應(yīng)對氣候變化的規(guī)范，不好混在一起?！豆?jié)約能源法》沒有很好地回答這個(gè)問題。從節(jié)約能源法執(zhí)行的實(shí)際效果來看，我們進(jìn)口原油所占的比例越來越高，大氣污染遍及全國，這是表象。更嚴(yán)重的問題是，除了煤炭的價(jià)格目前有了大幅度的降低外，電力和石油、天然氣的價(jià)格并沒有出現(xiàn)大幅度的下降，甚至連下降的任何跡象都沒有。那么我們節(jié)約的效果何在？按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過供應(yīng)和需求曲線的交點(diǎn)確定價(jià)格，如果我們的節(jié)約能源行動(dòng)確如公開的那樣，我們的能源價(jià)格應(yīng)該會大幅度下降。也許可以說，其實(shí)我們并沒有實(shí)現(xiàn)什么真正的能源節(jié)約，有些數(shù)據(jù)和報(bào)告中的所謂成就，很多都是杜撰出來的呢？或者我們的節(jié)約行為并沒有達(dá)到可以有效抑制價(jià)格上漲的壓力，即從結(jié)果來看，其實(shí)沒什么用呢？

作為參考，我們再看看另一個(gè)行業(yè)的節(jié)約。自國家反腐敗以來，舌尖上的、腳尖上的、眼中的節(jié)約成效令人瞠目結(jié)舌：對于高檔的煙、酒、禮品，以及大排量的車、五星級酒店、高檔飯館、旅游景點(diǎn)、各種進(jìn)口奢侈品的消費(fèi)大幅度下降，有人甚至量化說，這限額措施拖累了GDP 增幅達(dá)到了0.3 個(gè)百分點(diǎn)。節(jié)約的效果是讓某些奢侈品的價(jià)格大幅度縮水，比如，長江刀魚的價(jià)格從4000元降到1000 元，甲魚從60 元下降到16 元。供需在強(qiáng)制的節(jié)約下打破了平衡，供應(yīng)方只好通過降價(jià)來促進(jìn)銷售，如果這招不能奏效，那么只好停止供應(yīng)這樣的商品或服務(wù)。吃的喝的和能源不同，但是從供應(yīng)和需求的角度看也不是完全不同。舌尖上的節(jié)約導(dǎo)致餐飲業(yè)和奢侈品價(jià)格的下降，但是全社會能源的節(jié)約未能奏效，或者沒有如餐飲業(yè)一般，這個(gè)需要政策的制定者反思?；叵?009年、2010年的拉閘限電，以及轟轟烈烈的節(jié)能減排，我們自然會問，節(jié)約既沒有導(dǎo)致降價(jià)，也沒有很有效地保證供應(yīng)促進(jìn)生產(chǎn)，那么這個(gè)節(jié)約的運(yùn)動(dòng)肯定有毛病。

我們目前的能源組合中，石油的進(jìn)口率占到50% 以上，超出了國際公認(rèn)的安全警戒線，我們太依賴于進(jìn)口的石油。這個(gè)石油大部分來自于中東、非洲，以及南美洲，這些地區(qū)遠(yuǎn)離我國，海上運(yùn)輸線不在我們能夠完全保護(hù)的能力之內(nèi)，有些國家的政局不是很穩(wěn)定，這些現(xiàn)實(shí)構(gòu)成了對國家能源安全，乃至國家安全極大的隱患，需要通過節(jié)約能源，特別是節(jié)約石油來加以緩解。此外，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的進(jìn)程中，需要通過提高全社會的能源使用效率和鼓勵(lì)創(chuàng)新來提高我國的國際競爭力。與此同時(shí)，還需要減少本土化石能源循環(huán)中對生態(tài)環(huán)境的破壞，通過提高非化石能源在能源供給中的比重，成為負(fù)責(zé)任的世界大國，這才是節(jié)約能源的根本目的。

目的尚不明確，執(zhí)行起來自然很難。全國人大常委會今年的立法工作已考慮到修訂《節(jié)約能源法》（以下簡稱“節(jié)能法”），但如何能擺脫為了修訂而修訂，為了節(jié)能而節(jié)能的形式主義，說清楚哪些行為是屬于浪費(fèi)能源，以及如何處罰，并且與其他的法律和諧統(tǒng)一，是需要引起審慎思考的。我們需要記住，不違法的就不能懲處，這是法治的基本，也是節(jié)能法在修訂時(shí)，需要著重加以解釋并且在現(xiàn)實(shí)中加以落實(shí)的。節(jié)能法的根本目的不在于如何促進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步（因?yàn)槲覀冞€有《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》），其目的在于提高我國的能源安全，減少石油的消費(fèi)，同時(shí)從整體上提高我國的國際競爭能力。