湖泊治理思路的轉(zhuǎn)變：由治劣到保優(yōu)

方明

我國(guó)湖泊保護(hù)亟待加強(qiáng)

湖泊如同鑲嵌在大地上的明珠，上接天上的雨水，下納百川的徑流，為人們提供了寶貴的水資源。但是，隨著我國(guó)人口的增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，有些湖泊開(kāi)始“生病”，出現(xiàn)了水體萎縮，生態(tài)功能下降，富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重等現(xiàn)象。目前，對(duì)“生病”的湖泊治理是全球性的水環(huán)境難題，世界各國(guó)都曾出現(xiàn)或正面臨著這個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

中國(guó)湖泊總面積有9萬(wàn)多平方公里，總的儲(chǔ)水量約有7077億立方米，其中淡水儲(chǔ)量約有2249億立方米，占中國(guó)陸地水資源總量的8%。

近些年，由于開(kāi)發(fā)利用湖泊流域資源的強(qiáng)度不斷加大，導(dǎo)致我國(guó)一些湖泊出現(xiàn)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題?！?011年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，我國(guó)26個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖泊（水庫(kù)）中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的湖泊（水庫(kù)）比例分別為42.3%、50.0%和7.7%。輕度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)和中度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的湖泊（水庫(kù)）占53.8%，中營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的占46.2%?？梢?jiàn)，中國(guó)的湖泊保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，加強(qiáng)保護(hù)刻不容緩。

《規(guī)劃》的核心觀念：保護(hù)優(yōu)先

我國(guó)湖泊治理經(jīng)歷了從“一刀切”治理模式到“一湖一策”保護(hù)模式的轉(zhuǎn)變。自“九五”以來(lái)，國(guó)家對(duì)污染嚴(yán)重的太湖、巢湖、滇池開(kāi)展了大規(guī)模的治理工作，初步遏制了“三湖”水質(zhì)惡化的趨勢(shì)。但是，“三湖”的治理效果并未完全達(dá)到理想狀態(tài)。因此，必須對(duì)“先污染，后治理”傳統(tǒng)治污模式進(jìn)行反思和調(diào)整，吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少走湖泊治理的彎路。近年來(lái)，中國(guó)政府提出了“讓不堪重負(fù)的江河湖泊休養(yǎng)生息”的重大戰(zhàn)略舉措，并投入巨資開(kāi)展了“水體污染控制與治理”重大科技專項(xiàng)。本次出臺(tái)的《規(guī)劃》突出了對(duì)水質(zhì)較好湖泊的優(yōu)先保護(hù)，是我國(guó)湖泊治理觀念和方法上的重大改進(jìn)。

《規(guī)劃》劃定的湖泊保護(hù)對(duì)象

我國(guó)將水質(zhì)較好湖泊劃分為5個(gè)自然分布區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，即東北湖區(qū)、東部湖區(qū)、云貴湖區(qū)、蒙新湖區(qū)和青藏湖區(qū)。根據(jù)《規(guī)劃》，所謂水質(zhì)較好的湖泊是指水面面積在50平方公里以上，現(xiàn)狀水質(zhì)或目標(biāo)水質(zhì)好于Ⅲ類（含Ⅲ類），具有飲用水水源功能或重要生態(tài)功能的湖泊;水面面積在20～50平方公里之間，現(xiàn)狀水質(zhì)好于Ⅲ類（含Ⅲ類），具有飲用水水源功能的湖泊。

《規(guī)劃》共涵蓋了365個(gè)湖泊，其中具有飲用水水源功能的181個(gè)，約占50%;地處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的107個(gè)，約占29%;天然湖泊201個(gè)，約占55%;人工湖泊（水庫(kù)）164個(gè)，約占45%。

水質(zhì)較好湖泊：水質(zhì)形勢(shì)嚴(yán)峻

目前，《規(guī)劃》中一些水質(zhì)較好湖泊的水質(zhì)形勢(shì)嚴(yán)峻，水質(zhì)保護(hù)和管理主要存在以下四類問(wèn)題：

（1）隨著湖泊污染負(fù)荷不斷增加，部分湖泊營(yíng)養(yǎng)水平持續(xù)升高，富營(yíng)養(yǎng)化指數(shù)呈上升趨勢(shì)，水體富營(yíng)養(yǎng)化加劇。根據(jù)《2012年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，小興凱湖、興凱湖、南四湖和陽(yáng)澄湖等湖泊為輕度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)。此外，處于貧營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的撫仙湖由于營(yíng)養(yǎng)物輸入量不斷增加，富營(yíng)養(yǎng)化指數(shù)和浮游植物生物量呈上升趨勢(shì)。

（2）部分水質(zhì)較好湖泊湖面面積萎縮。因湖泊流域植被破壞、濕地減少、水土流失和湖泊淤積，加之工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)生活用水量激增，湖泊蓄水量減少，部分水質(zhì)較好湖泊出現(xiàn)湖面萎縮現(xiàn)象。例如：由于自然與人為原因?qū)е玛兾魇∩衲究h境內(nèi)的紅堿淖水位急劇下降，水面面積已由最大時(shí)的100平方公里縮減到目前的67平方公里。

（3）部分湖泊水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。湖泊是重要的飲用水水源，2011年調(diào)查顯示，214個(gè)湖泊水庫(kù)型飲用水水源中有9個(gè)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。

（4）我國(guó)湖泊生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)大多限于水質(zhì)，生態(tài)監(jiān)測(cè)剛剛起步，相應(yīng)設(shè)備裝備不足，人員素質(zhì)有待提高。部分湖泊尚未開(kāi)展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、預(yù)警應(yīng)急等監(jiān)管能力薄弱。

此外，《規(guī)劃》提出了水質(zhì)較好湖泊保護(hù)的近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。近期目標(biāo)：到2015年，優(yōu)于Ⅲ類（含Ⅲ類）的湖泊水質(zhì)不降級(jí)，其他湖泊水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類目標(biāo)。遠(yuǎn)期目標(biāo)：至2020年，規(guī)劃內(nèi)湖泊的水質(zhì)進(jìn)一步改善，水質(zhì)為Ⅰ類、Ⅱ類的湖泊比例有所增加，湖泊生態(tài)環(huán)境自然恢復(fù)能力明顯增強(qiáng)。

湖泊保護(hù)資金：以地方投入為主

為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《規(guī)劃》對(duì)五大湖區(qū)分別提出湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略。五大湖區(qū)要調(diào)整湖泊流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，關(guān)停和搬遷湖泊敏感區(qū)域污染企業(yè)，湖泊上游地區(qū)要優(yōu)先發(fā)展無(wú)污染產(chǎn)業(yè)，合理布局湖泊流域內(nèi)的工業(yè)園區(qū)。同時(shí)明確，各省級(jí)人民政府對(duì)湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，湖泊所在市（縣）級(jí)人民政府負(fù)責(zé)湖泊保護(hù)工作的具體實(shí)施。

在五大湖區(qū)中，東部湖區(qū)列入《規(guī)劃》的湖泊最多，有140個(gè)。東部湖區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最活躍的區(qū)域之一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致湖泊水體富營(yíng)養(yǎng)化和水質(zhì)污染狀況日趨加重。

《規(guī)劃》對(duì)東部湖區(qū)提出的主要策略：以氮磷控制為主，強(qiáng)化控源減排，實(shí)施基于湖泊流域水環(huán)境承載力的污染負(fù)荷總量控制，對(duì)入湖河流進(jìn)行綜合整治;退耕（退圩）、退塘還湖還濕，增強(qiáng)湖泊自然修復(fù)能力;開(kāi)展湖泊流域濕地與生物多樣性保護(hù)，恢復(fù)或維持水生動(dòng)植物賴以生存的生態(tài)環(huán)境的完整性和多樣性;取締湖內(nèi)的投餌養(yǎng)殖，發(fā)展生態(tài)漁業(yè);合理布局與優(yōu)化運(yùn)營(yíng)水事工程，減少水事工程對(duì)湖泊生態(tài)環(huán)境的影響。

根據(jù)三部委的部署，水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)以地方投入為主，地方應(yīng)積極拓展融資渠道，創(chuàng)新融資方式。中央可根據(jù)事權(quán)和財(cái)力情況，對(duì)符合中央投入方向的項(xiàng)目，在現(xiàn)有渠道中給予適當(dāng)支持。

另外，《規(guī)劃》還提出將建立水質(zhì)較好湖泊名錄，并及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息。有關(guān)地方政府要公布當(dāng)?shù)睾瓷鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案、績(jī)效目標(biāo)、主要任務(wù)、工程項(xiàng)目和政策措施，以及湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程項(xiàng)目實(shí)施情況。[]