戶籍制度改革：向“偽”城市化說不

鐘君

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），吹響了戶籍制度全面改革的號角，標(biāo)志著醞釀多年的戶籍制度改革全面破冰，中國堅(jiān)決向不健康、不幸福、不安全的“偽”城市化說不，真正破題“人”的城市化。

何謂“偽”城市化

城市化被作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)動(dòng)力而備受重視。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，城市化的本質(zhì)是“人”的城市化。然而，中國城市化的進(jìn)程并沒有完全體現(xiàn)這一本質(zhì)，而是呈現(xiàn)出一些“偽”城市化特征。

第一，有速度，但不健康。1978年，中國的城市化率僅為17.92%。2013年年末，中國城市化率已經(jīng)達(dá)到了53.73%。中國只用了英國1/2的時(shí)間、法國和美國差不多1/3的時(shí)間就走過了同樣的城市化進(jìn)程，快速城市化的背后是“邁達(dá)斯災(zāi)禍”的蔓延。英國的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家哈孟德夫婦把英國工業(yè)革命之后由于城市爆炸而產(chǎn)生的問題稱之為“邁達(dá)斯災(zāi)禍”，其發(fā)生概率與城市人口總量及城市配套建設(shè)和管理服務(wù)水平密切相關(guān)。當(dāng)前，上海常住人口已突破2400萬，北京突破2100萬，廣州突破1669萬，人口膨脹突破城市承載極限，這些大城市無不面臨就業(yè)困難、住房緊張、城市資源短缺、社會(huì)治安惡化、交通擁堵等“邁達(dá)斯災(zāi)禍”的困擾。

第二，有數(shù)量，但不幸福。當(dāng)前中國的城市化實(shí)際上是人口的城市化，而不是“人”的城市化。人口城市化是指農(nóng)村人口遷移到城市，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢蜣r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。2013年，中國有53.73%的人口常住在城市，然而，很多人沒有城市戶籍，享受不到城市福利，收入較低，居住條件和生活條件較為窘迫。盡管中國的城市化不是拉美等發(fā)展中國家建立在貧民窟上的城市化，但在中國城市化圖景中，一邊高樓林立、一邊棚戶遍布的情況并不鮮見，“鼠族”“蟻?zhàn)濉薄熬诱摺钡瘸鞘胸毨后w不斷增多，他們大多聚居在城鄉(xiāng)接合部、城中村，城市對于他們來說只意味著城市化的生存，而不是城市化的幸福。

第三，有面積，但不安全。只關(guān)心如何把農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，只關(guān)心城市面積增大，不關(guān)心城市化安全也是“偽”城市化。GDP崇拜的導(dǎo)向、土地財(cái)政的誘惑、政績顯示的沖動(dòng)，使得本該嚴(yán)格控制的土地城市化如脫韁之馬，土地資源被過度開發(fā)，地產(chǎn)資本被過度炒作，城市房價(jià)不斷飆升。城市空間的擴(kuò)張并未帶來城市福利的普惠，相反，城市化風(fēng)險(xiǎn)越來越大。貧富差距被不斷拉大，高房價(jià)鎖定了不同社會(huì)階層流動(dòng)的渠道，造就了絕望的社會(huì)階層；農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)取代稅費(fèi)爭議而成為目前農(nóng)民維權(quán)的焦點(diǎn)，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展受到挑戰(zhàn)；金融風(fēng)險(xiǎn)不斷放大，一旦房價(jià)暴跌，大規(guī)模的抵押資產(chǎn)貶值將導(dǎo)致難以想象的金融海嘯。

戶籍制度與“偽”城市化何以相關(guān)

“偽”城市化與舊有的戶籍制度密切相關(guān)。1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度。戶籍制度體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期推行的工業(yè)與城市優(yōu)先發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，把城鄉(xiāng)分割、對立起來，把全體國民劃分為城市人口和農(nóng)村人口兩大類，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變，控制小城市人口向大城市人口轉(zhuǎn)變。每個(gè)人自出生以來，就要在自己的“領(lǐng)地”上生、老、病、死，人們的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)福利也與戶籍綁定在一起。以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制成為阻擋人口自由流動(dòng)遷移的制度性屏障，在固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化城鄉(xiāng)差距的同時(shí)，使沒有城市戶籍的人們即使工作、生活在城市也享受不到城市所提供的社會(huì)福利。

當(dāng)前，中國實(shí)際城市化率為53.73%，但戶籍城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎兀﹥H為35.7%左右。這意味著因?yàn)閼艏趬荆?.45億流入城市的外來人員（包括大量農(nóng)民工）在為城市建設(shè)作出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，不能享受城市所提供的社會(huì)福利，形成不幸福的“偽”城市化。與此同時(shí)，人口向大城市集聚流動(dòng)的客觀趨勢與戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)流動(dòng)的制度性屏障之間的張力，使不少人放棄戶籍涌向大城市，戶籍制度隨之喪失了人口登記和管理功能，導(dǎo)致大城市因缺少基礎(chǔ)性的人口信息而出現(xiàn)管理失靈，“城市病”蔓延，形成不健康的“偽”城市化。除此之外，戶籍制度強(qiáng)化的城鄉(xiāng)差距使城鄉(xiāng)之間的要素市場（尤其是土地）嚴(yán)重扭曲，土地財(cái)政成勢，農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)，不少失地農(nóng)民成了無地可種、無正式工作崗位、無社會(huì)保障的“流民”，形成不安全的“偽”城市化。

戶籍制度改革破題“偽”城市化

第一，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，破題城鄉(xiāng)二元壁壘?！叭∠r(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”，有助于消除城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，消除基于戶口的身份歧視，解除戶籍制度與就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等社會(huì)福利的綁定，讓戶籍制度回歸其人口登記管理的本來面目，而不再是限制人口自由流動(dòng)遷徙的制度性屏障。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管取消了城鄉(xiāng)戶口界限，但是“農(nóng)地農(nóng)有，農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則不會(huì)變，“三農(nóng)”的重要地位不會(huì)變。

第二，調(diào)整戶口遷移政策，引導(dǎo)人口“梯度轉(zhuǎn)移”，有效預(yù)防城市病。城市化使資源集聚，效率提高，進(jìn)而城市膨脹，超過承載能力，帶來“城市病”，又使效率下降?？梢姡揽亍俺鞘胁　钡年P(guān)鍵在于適當(dāng)控制人口規(guī)模，找到城市人口規(guī)模與“城市病”的臨界點(diǎn)，既能使資源聚集帶來高效率，又不會(huì)因出現(xiàn)“城市病”而損失效率?！兑庖姟穼κ藢萌腥珪?huì)“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的要求進(jìn)行了細(xì)化落實(shí)，明確了不同城市的落戶門檻，根據(jù)流動(dòng)人口對城市的貢獻(xiàn)和與這個(gè)城市的“黏度”設(shè)定了差別化的落戶政策，確保人口在農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市之間逐步實(shí)現(xiàn)“梯度轉(zhuǎn)移”，而不是集中涌向大城市，能夠有效預(yù)防“城市病”。另外，差別化落戶政策還有利于緩和三四線城市樓市庫存積壓。

第三，建立完善大城市積分落戶制度和居住證制度，健全人口信息管理制度，讓戶籍制度回歸本來面目，促進(jìn)城市管理科學(xué)有效。此次戶籍制度改革最大的亮點(diǎn)就是讓戶籍制度回歸人口登記管理的本來面目。剝離了戶籍制度上的身份性福利及其相關(guān)社會(huì)政策，讓公共服務(wù)、社會(huì)福利與貢獻(xiàn)掛鉤，而不是與身份掛鉤。創(chuàng)新人口管理，讓戶籍制度擔(dān)負(fù)起人口信息的統(tǒng)計(jì)和管理職能，在大數(shù)據(jù)時(shí)代為公共服務(wù)的均等化和城市管理的科學(xué)有效提供基礎(chǔ)性的信息支持。

第四，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，確保農(nóng)民“進(jìn)退有據(jù)”，保障城市化安全?！兑庖姟访鞔_要求要保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)利和集體收益分配權(quán)，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶在穿上“五件衣服”（就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老）時(shí)，可不脫掉“三件衣服”（即“三權(quán)”：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)），這與以前要求農(nóng)民如進(jìn)入設(shè)區(qū)市要退出“三權(quán)”有別。使農(nóng)民不需要在城市落戶和保留“三權(quán)”之間作出硬性選擇，農(nóng)民可以帶著“土地”進(jìn)城，真正做到“家中有地，進(jìn)退有據(jù)”，也可以留在農(nóng)村?！叭龣?quán)”實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，保留農(nóng)民的“三權(quán)”可以防止出現(xiàn)“拉美陷阱”中那種建立在貧民窟上的城市化，從而減少城市化風(fēng)險(xiǎn)。endprint