如何構(gòu)建廣東省預(yù)防腐敗機(jī)制

張弛

華南師范大學(xué) 廣州 510006

如何構(gòu)建廣東省預(yù)防腐敗機(jī)制

張弛

華南師范大學(xué) 廣州 510006

構(gòu)建廣東省預(yù)防腐敗機(jī)制需要做到普遍性和特殊性相統(tǒng)一。探索發(fā)達(dá)國家預(yù)防腐敗的理論與制度，得出構(gòu)建預(yù)防腐敗機(jī)制的普遍經(jīng)驗(yàn)。考察廣東省預(yù)防腐敗工作的特殊問題，如市場經(jīng)濟(jì)活躍導(dǎo)致官商勾結(jié)、裸官貪腐、變相受賄等。通過考察珠海、汕頭的預(yù)防腐敗條例及其實(shí)踐，得出廣東省進(jìn)行預(yù)防腐敗地方性立法的條件基本成熟的結(jié)論，并就如何做到普遍性與特殊性相結(jié)合提出建議。

預(yù)防腐敗機(jī)制；廉政文化；事前監(jiān)督；責(zé)任機(jī)制

腐敗問題在世界各國都由來已久，預(yù)防腐敗是世界各國都需要面臨的嚴(yán)峻課題，這說明構(gòu)建預(yù)防腐敗機(jī)制必然有許多普遍適用的值得吸收借鑒的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，在不同文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展水平的國家中，腐敗的外部特征、表現(xiàn)形式、嚴(yán)重程度等方面往往有所差異，這也導(dǎo)致了一些反腐制度是只適用于某種具體情況的個(gè)性化措施。這要求我們在構(gòu)建廣東省預(yù)防腐敗機(jī)制時(shí)不僅要認(rèn)真研究各國、各地區(qū)預(yù)防腐敗和廉政建設(shè)的機(jī)制體制和政策策略，科學(xué)地借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，獲得有益的啟示，更要深刻把握地區(qū)實(shí)際情況及腐敗問題的具體特點(diǎn)以便“對(duì)癥下藥”。

一、發(fā)達(dá)國家構(gòu)建預(yù)防腐敗機(jī)制的普遍經(jīng)驗(yàn)

通過考察國際組織和發(fā)達(dá)國家預(yù)防腐敗的理論與制度，預(yù)防腐敗機(jī)制的原則性與普遍性的經(jīng)驗(yàn)如下：

第一，制定健全的、專門的預(yù)防腐敗法律已經(jīng)成為主要發(fā)達(dá)國家的共同做法。許多國家除了在本國的刑法，行政法和其他法律法規(guī)中規(guī)定有關(guān)懲治和預(yù)防腐敗的內(nèi)容外，還制定了專門的預(yù)防腐敗基礎(chǔ)性法律，如俄羅斯的《聯(lián)邦反腐敗法》、法國的《預(yù)防腐敗、經(jīng)濟(jì)生活及公務(wù)操作透明法》、英國的《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》等，這些專門的預(yù)防腐敗法將反腐敗的制度，措施進(jìn)一步明確和細(xì)化，使用起來就更加靈活，因而在各國的反腐敗斗爭中就發(fā)揮了非常重要的作用。而我國在這方面基本上還處于空白狀態(tài)。在反腐敗的法律中，打擊腐敗的法律比較健全，我國《刑法》、《刑事訴訟法》詳盡地規(guī)定了有關(guān)職務(wù)犯罪的定罪、刑罰以及適用程序。與之相比，預(yù)防腐敗的立法卻明顯滯后。一是缺乏高層次立法。國家基本法和法律中有關(guān)預(yù)防腐敗的條文不多。二是缺乏系統(tǒng)立法。近年來有關(guān)預(yù)防腐敗的規(guī)定散見在黨和政府部門的不同文件中，顯得散亂，缺乏系統(tǒng)性，且立法依據(jù)顯然不足。三是立法過于原則，缺乏操作性。因此，我們完全有理由要求盡快對(duì)預(yù)防腐敗進(jìn)行立法，使它與打擊腐敗的法律相配合，形成打防結(jié)合的反腐敗的完整法律體系。

第二，設(shè)置獨(dú)立性、權(quán)威性強(qiáng)的預(yù)防腐敗專門機(jī)構(gòu)，同時(shí)兼顧反腐主體的多元化。預(yù)防腐敗是一項(xiàng)影響重大、專業(yè)性強(qiáng)的重要工作，需要建立專門的機(jī)構(gòu)來實(shí)施相應(yīng)工作；同時(shí)它也是一項(xiàng)綜合治理的系統(tǒng)工程，需要涉及多項(xiàng)配套制度，以及行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織等多元主體的廣泛參與。例如韓國《反腐敗法》中就規(guī)定了各種機(jī)構(gòu)與個(gè)人所具有的反腐義務(wù)，同時(shí)規(guī)定了反腐敗委員會(huì)做為專門機(jī)構(gòu)來具體貫徹政府反腐決策，執(zhí)行反腐職能，并動(dòng)員社會(huì)公眾的有效參與。又如新加坡的《防止貪污法》有專門的治貪機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)——貪污調(diào)查局（CPIB），其具有很強(qiáng)的獨(dú)立性與權(quán)威性，在預(yù)防腐敗中起到了關(guān)鍵作用。

第三，充分利用現(xiàn)代信息手段，建立完善的信息共享平臺(tái)以及嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制。近年來各國的反腐實(shí)踐證明，大量的腐敗案件都是通過民眾舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)曝光等方式告破的，這充分說明了網(wǎng)絡(luò)信息科技是一項(xiàng)反腐的利器，它能帶動(dòng)民眾通過拍照、錄音、發(fā)微博等方式進(jìn)行“無孔不入”的、自下而上的監(jiān)督，很好地克服了以往反腐工作中信息不對(duì)稱、不及時(shí)所帶來的巨大障礙。因此，建立信息共享平臺(tái)對(duì)于預(yù)防腐敗尤為重要。同時(shí)，效仿芬蘭的成功經(jīng)驗(yàn)，建立監(jiān)督體系，完善監(jiān)督機(jī)制：在行政上，注重政府信息公開等行政程序的建設(shè)；在經(jīng)濟(jì)上，完善現(xiàn)有的財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督制度，從國家、國家機(jī)關(guān)內(nèi)部和民間三方面實(shí)施財(cái)政、績效及專項(xiàng)審計(jì)；在政治上，堅(jiān)持多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮好各民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的作用；在輿論上，利用媒體優(yōu)勢，加強(qiáng)反腐宣傳，披露腐敗行徑，監(jiān)督懲治結(jié)果。預(yù)防腐敗要和懲治腐敗結(jié)合起來，作為一個(gè)系統(tǒng)工程來抓，監(jiān)督覆蓋到權(quán)力的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“無縫隙對(duì)接”，綜合治理，持之以恒。

第四，注重反腐教育的開展，打造廉政文化和廉政環(huán)境。道德規(guī)范是法律規(guī)范的重要補(bǔ)充，具有自發(fā)性和自覺性，德化教育是預(yù)防腐敗發(fā)生的最根本的方法，是對(duì)腐敗“標(biāo)本兼治”的不二法門。如日本除了在《國家公務(wù)員法》中規(guī)定了廉潔條款以外，還根據(jù)公職人員掌握權(quán)力的實(shí)際情況制定了《國家公務(wù)員倫理法》，并通過教育和宣傳讓人們普遍認(rèn)識(shí)到腐敗行為是對(duì)社會(huì)道德和公共秩序的公然踐踏，會(huì)立即招致他人與社會(huì)的尖銳批判和徹底孤立。又如新加坡制定了《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》等法規(guī)，規(guī)定公務(wù)員在入職時(shí)必須寫宣誓書，宣誓遵守公務(wù)員守則和條例，遵守職業(yè)道德和法律法規(guī)，進(jìn)行道德自律，并結(jié)合教育制度以及網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等多種傳媒手段，在社會(huì)上形成了一股廉潔自律、全民反腐的良好風(fēng)氣。

二、廣東省構(gòu)建預(yù)防腐敗機(jī)制的特殊問題

除了普遍性的問題以外，也要看到廣東省的地方特點(diǎn)和特殊問題。廣東省是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象比較復(fù)雜的省份，近些年來隨著引進(jìn)外資，活躍市場，經(jīng)濟(jì)改革等方面的舉措，官商勾結(jié)、裸官貪腐、變相受賄、“帶病提拔”，以及領(lǐng)導(dǎo)干部親屬等特定關(guān)系人間接受賄等現(xiàn)象更容易出現(xiàn)，近些年來我省反腐倡廉面臨新情況：第一，腐敗“有組織犯罪”特征日益明顯。第二，對(duì)“一把手”監(jiān)督比較薄弱。公安司法、工程建設(shè)、組織人事、土地和礦產(chǎn)資源、國有企業(yè)等權(quán)力集中、資金密集、資源稀缺領(lǐng)域仍是腐敗行為易發(fā)多發(fā)的“高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”。十七大以來，我省有14名公安局長、28名國土局長、6名組織部長、43名大型國有企業(yè)董事長因違紀(jì)違法問題被查處。今年以來，全省共有106名縣處級(jí)以上黨政“一把手”違紀(jì)違法被查處，占被查處縣處級(jí)以上干部人數(shù)的43.3%。第三，從權(quán)錢交易到感情投資，腐敗分子作案手段日趨復(fù)雜化、隱蔽化、智能化，反調(diào)查意識(shí)和規(guī)避法律紀(jì)律的能力越來越強(qiáng)。腐敗手段由直接交易、現(xiàn)貨交易、有形交易向間接交易、期貨交易、無形交易轉(zhuǎn)化，腐敗方式逐漸從權(quán)錢交易轉(zhuǎn)變?yōu)楦星橥顿Y、長線投資，腐敗行為的“有組織犯罪”特征日益明顯，“一查一串、一端一窩”。茂名重大系列腐敗案涉及省管干部24人，縣處級(jí)干部218人，波及黨政部門105個(gè)，市轄6個(gè)縣(區(qū))的主要領(lǐng)導(dǎo)全部涉案。第四，黨內(nèi)同志關(guān)系庸俗化為“兄弟”關(guān)系。少數(shù)干部作風(fēng)不正，黨內(nèi)生活庸俗化，把黨內(nèi)的同志關(guān)系庸俗化為封建的“兄弟”關(guān)系，有的把正常的工作協(xié)調(diào)職責(zé)當(dāng)做個(gè)人謀利的籌碼。這些都是近些年來廣東腐敗的嚴(yán)峻形勢，為了解決這些實(shí)際問題，體現(xiàn)廣東防止腐敗的地方特色，上述現(xiàn)象均需重點(diǎn)在立法范疇中得到體現(xiàn)。

三、構(gòu)建廣東省預(yù)防腐敗機(jī)制的建議

在社會(huì)主義法治建設(shè)和依法行政的要求下，構(gòu)建預(yù)防腐敗機(jī)制需要在法律的框架下進(jìn)行，而廣東省進(jìn)行預(yù)防腐敗地方性立法的條件也已經(jīng)基本成熟。2013年，汕頭、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)率全國之先出臺(tái)預(yù)防腐敗條例，為中國反腐防腐立法的開展進(jìn)行了有益的探索。作為中國首部預(yù)防腐敗地方法規(guī)的《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》，要求規(guī)范健全社會(huì)誠信體系和市場監(jiān)管體系，依靠以居民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，加強(qiáng)“信用防腐”?！吨楹＝?jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》則提出了預(yù)防腐敗的預(yù)警與倒查機(jī)制，建立和推廣運(yùn)用廉情預(yù)警評(píng)估系統(tǒng)，建立起事前、事中、事后全方位預(yù)警機(jī)制。這些都為廣州探索制定防腐敗條例提供了有益參考和示范性作用，這些有益經(jīng)驗(yàn)使得廣州制定此條例在總結(jié)國內(nèi)外防腐敗規(guī)律的前提下可以進(jìn)行符合省情的預(yù)防腐敗條例。在地方特殊性的問題上，廣東省預(yù)防腐敗機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)尤其注意以下幾點(diǎn)：

首先，突出預(yù)防優(yōu)先，充分體現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督，對(duì)腐敗零容忍和系統(tǒng)治理的原則。其內(nèi)容應(yīng)包括立法的目的，腐敗的定義，反腐敗原則和方針，反腐敗組織制度，反腐敗機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限、法律責(zé)任，反腐敗程序規(guī)定，監(jiān)督等章節(jié)。

其次，重視事前、平時(shí)和過程的監(jiān)督，而不只是事后追究和懲罰?，F(xiàn)在我國反腐的力量仍更多地停留在懲處的階段，預(yù)防腐敗立法的出臺(tái)無疑可以從源頭上防止貪腐的產(chǎn)生，最大限度地構(gòu)筑權(quán)力的籠子。要把對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督放在首位，以此規(guī)范國家工作人員的行為操守，構(gòu)建社會(huì)的廉潔誠信體系；此外還要明確預(yù)防腐敗工作的責(zé)任和機(jī)制。建立健全教育、制度、監(jiān)督三者并重的懲治和預(yù)防腐敗體系，這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。既包括從嚴(yán)治標(biāo)的措施，又涵蓋了著力治本的內(nèi)容。教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。在具體立法中，要把握教育、制度、監(jiān)督之間的內(nèi)在聯(lián)系，注意克服孤立地抓教育、抓制度、抓監(jiān)督的傾向，把三者放到懲治和預(yù)防腐敗的體系中來把握，堅(jiān)持三管齊下。

最后，必須建立精準(zhǔn)的預(yù)防及追責(zé)機(jī)制。此前《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》就規(guī)定，對(duì)已有違紀(jì)違法問題的，在提拔任職后受到行政撤職或以上處分的國家工作人員，在作出處分后15個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)其提拔過程的倒查程序。此“倒查”一舉可謂是“打蛇打七寸，抓事抓根本”，把條例的震懾力發(fā)揮無余。事實(shí)上，針對(duì)反腐過程中突出問題的突破口還有很多。立法是在大量社會(huì)現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)或出現(xiàn)后，為防止這些社會(huì)現(xiàn)象所導(dǎo)致的集中和突發(fā)的社會(huì)問題，立法部門可以通過立法規(guī)范某些社會(huì)關(guān)系，建立某些社會(huì)規(guī)制。同時(shí)，立法還需要考慮到社會(huì)關(guān)系和現(xiàn)象的進(jìn)一步發(fā)展，需要有一定的靈活性和前瞻性。創(chuàng)新體制機(jī)制，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要前提、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本途徑。只有緊緊抓住體制機(jī)制這個(gè)根本，立足改革創(chuàng)新，建立起對(duì)腐敗有免疫力的新體制新機(jī)制，才能真正做到“存利去弊，完善決策；未雨綢繆，預(yù)防在先”。

預(yù)防腐敗條例只有做到原則性與操作性相結(jié)合，普遍性和特殊性相統(tǒng)一，這樣才能體現(xiàn)廣東省的省情，解決廣東省現(xiàn)存的腐敗問題，努力營造寬容失誤、激勵(lì)創(chuàng)新、支持改革、遏制腐敗的良好環(huán)境。

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