兒童救助制度現(xiàn)狀與展望

路 瑤

《我們兒童：世界兒童問題首腦會議后續(xù)行動十年期終審查》開篇寫到：“我們都曾經(jīng)是兒童。我們都希望孩子們幸福，這一直是并將繼續(xù)是人類最普遍珍視的愿望?！眹覒?yīng)當保障每一個兒童都能夠健康、安全和有尊嚴的生活。而對于兒童中由于各種原因處于弱勢地位而無法獲得這些基本的保護照料的成員，需要通過社會救助制度來彌補。

社會救助是建設(shè)和諧社會、公平社會的制度基石，通過提供物質(zhì)幫助和服務(wù)，國家和社會對那些難以維持基本生活條件的公民予以救援和幫助，滿足他們的基本生活需求?！吨袊鴥和l(fā)展綱要》（2011～2020）在指導(dǎo)思想和基本原則中規(guī)定了兒童優(yōu)先原則和兒童最大利益原則?！霸谥贫ǚ煞ㄒ?guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先考慮兒童的利益和需求?！薄皬膬和硇陌l(fā)展特點和利益出發(fā)處理與兒童相關(guān)的具體事務(wù)，保障兒童利益最大化?！卑凑諆和瘍?yōu)先原則和兒童利益最大化原則，兒童救助應(yīng)當是社會救助中最重要的部分。

但我國缺乏系統(tǒng)的兒童救助制度框架，救助對象狹窄，在具體的兒童救護實踐和理論研究上存在著以社會熱點為導(dǎo)向的特點，這些都亟待解決，以促進兒童救助事業(yè)的全面發(fā)展。

兒童救助與兒童福利的關(guān)系

我國并沒有《兒童福利法》和《社會救助法》。這使得我國并不存在法律上明確的兒童福利、兒童救助的定義，所以當前的研究常常會出現(xiàn)二者并用的情況，這與我國的社會保障制度、社會福利制度和社會救助制度的制度設(shè)計與制度統(tǒng)籌是分不開的。

依據(jù)國際慣例，社會保障只是社會福利的基礎(chǔ)部分，社會保障包括在社會福利之中，國家層面整體性制度安排和制度設(shè)計應(yīng)該是“社會福利制度”而不是“社會保障制度”。①按照這種制度設(shè)計，包含在社會保障之中的社會救助就是社會福利這一大概念下的一個制度。也就是說，兒童救助屬于兒童福利范疇，探討兒童救助問題，從大的制度層面上講也就是一個兒童福利的問題。國外的兒童福利與兒童救助的制度結(jié)構(gòu)與理論探討大都是沿著這一基本關(guān)系進行的。

但這些放在我國語境下，并不能完全適用。因為在我國的制度設(shè)計之下，社會保障體系是一個大概念，社會福利只是一個與社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫并列的一個小概念。如果堅持在這種制度設(shè)計之下探討兒童救助問題，那么兒童救助就是獨立于兒童福利之外的一個問題。

依照我國制度設(shè)計，社會救助的對象是那些生活在基本生活標準之下的社會成員，《中華人民共和國社會救助法（草案）》第三條規(guī)定：“本法所稱社會救助，是指國家和社會對依靠自身努力難以維持基本生活的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)?！薄吧鐣戎载毨Ч職埞B(yǎng)和最低生活保障為基本內(nèi)容，并包括教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、自然災(zāi)害救助、臨時救助以及國家確定的其他救助?！鄙鐣＠侵敢蕴岣吖竦纳钯|(zhì)量為目的的社會保障制度。作為與社會救助并行的社會保障概念，強調(diào)的是在滿足公民基本生活標準的前提下，通過全面增加社會公共服務(wù)供給，提高公民的生活質(zhì)量，包括教育福利、醫(yī)療福利、住房福利、婦幼福利等。如果說社會救助制度是為社會成員雪中送炭的話，社會福利制度就是為全社會錦上添花。

但是，即使是在社會救助和社會福利二元分立的制度設(shè)計之下，我國在兒童救助與兒童福利問題上仍然在具體制度上存在著重合，在實踐操作上存在漏洞和保護缺失。例如兒童福利院實質(zhì)上是社會救助機構(gòu)，提供的是典型的基礎(chǔ)性救助，但卻一直處于我國社會福利制度之中。而對于一些特殊類型的兒童，例如受虐待和忽視的兒童，我國現(xiàn)行救助制度和福利制度都沒有涵蓋。所以，有必要明確兒童救助的救助目的及救助對象，建立科學(xué)系統(tǒng)的兒童救助制度。

兒童救助的目的：解決兒童的生存問題

我國社會救助制度是由新中國成立初期的社會救濟制度發(fā)展而來。社會救濟是最低層次的社會救助，其目的就是對貧困人口的最低物質(zhì)生活資料的滿足。早期的社會救助，也就是社會救濟，主要針對貧困問題，強調(diào)暫時性幫助，采取的手段是單一的物質(zhì)供給，而且實踐中的救助往往是按戶統(tǒng)計進行的。但是隨著社會的發(fā)展和進步，這些特點顯然已經(jīng)不能滿足社會成員特別是兒童對救助的要求了。

根據(jù)社會救助的定義，兒童救助是指國家和社會對于那些難以維持基本生活的兒童給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)，其基本目的應(yīng)當是滿足兒童的基本生存和發(fā)展需要?；旧婧桶l(fā)展就是按照一國參與的國際公約要求，結(jié)合國內(nèi)的經(jīng)濟文化等各種因素的發(fā)展狀況，一國兒童普通能夠達到的生存和發(fā)展條件。其核心是解決兒童的生存問題。

由于兒童的身心發(fā)育不成熟、知識和技能掌握少、社交能力低，不具備獨立生存能力或較成年人顯著偏低，對外界依賴程度極高。所以兒童的生存是一個更為復(fù)雜的問題，兒童救助因此被賦予了更高的要求。

第一，威脅兒童生存的原因具有復(fù)雜性，貧困只是其中之一。兒童的生存能力較弱，雖然貧困是導(dǎo)致父母無法養(yǎng)育未成年子女的重要原因，但兒童的生存面臨的風險不只來自于貧困。虐待、忽視、經(jīng)歷重大災(zāi)害事件等問題都對兒童的生存造成了直接的威脅，這些都應(yīng)當受到救助政策的重視。兒童救助的手段則不僅僅限于物質(zhì)供給，還需要其他如教育、照料、醫(yī)療、心理衛(wèi)生等多種服務(wù)。

第二，兒童生存問題的解決具有持續(xù)性，在兒童成年前往往會一直存續(xù)。兒童在成年前，至少在16周歲前，難以獲得獨立生存的能力，在成為孤兒或遭受遺棄、患有重大生理或心理疾病等情況下，不論接受何種暫時性救助，都不可能一勞永逸地解決其生存問題。在其能夠獨立生活前，兒童救助都必須是長效救助機制。

第三，兒童權(quán)利最大化和兒童權(quán)利優(yōu)先化要求兒童的生存質(zhì)量應(yīng)當區(qū)別于和高于成年人，救助措施應(yīng)當從對成年人的救助措施中分離出來特殊保護。當前我國關(guān)于貧困人口的救助在實踐中都是按戶進行的，不但按戶進行統(tǒng)計，也按戶進行發(fā)放救濟款物，我國當前低保制度設(shè)計中的一個明顯特征是著重家庭責任，認為家庭應(yīng)對其成員起到主要的支持作用。②低保制度設(shè)計沒有將兒童作為單獨的統(tǒng)計和救助對象，救濟款物無法體現(xiàn)對兒童需要的優(yōu)先滿足和最大化滿足。另外，包括營養(yǎng)、醫(yī)療、心理衛(wèi)生、撫育照顧等方面，兒童都有著不同于成年人的特殊需求，如果不能夠?qū)⑦@些方面單獨予以政策法規(guī)上的專門規(guī)定，則對兒童的救助無法有效達到目的。

兒童救助的對象：弱勢兒童

如果沒有明確的救助對象，兒童救助就無法通過法律政策予以確認。關(guān)于兒童救助的對象，國內(nèi)的用語很多，諸如脆弱兒童、困境兒童、貧困兒童、困境家庭兒童、邊緣兒童、問題兒童、孤殘兒童等等。這些概念有的指代范圍狹窄，如貧困兒童、孤殘兒童；有的指代范圍相互交叉，如困境兒童和脆弱兒童；也有的存在指代內(nèi)容不清的情況，比如邊緣兒童；有的指代問題發(fā)生的原因，如貧困兒童、孤殘兒童、困境家庭兒童；有的指代問題的表現(xiàn)，如問題兒童、困境兒童。但這些概念具有一個共同的特征，即出現(xiàn)了某種阻礙兒童正常生存和發(fā)展的客觀情況，兒童的基本生存和發(fā)展需要無法被滿足。既然這些兒童所獲得的成長條件低于正常狀態(tài)，處于不利地位，本文傾向于采用弱勢兒童來指稱兒童救助的對象，其應(yīng)當受到救助的正當性來源于其所處的弱勢地位。

需要進行救助的弱勢兒童按照其生存問題產(chǎn)生原因可以分為如下幾類：

一、因個體自身原因?qū)е碌娜鮿輧和喊埣矁和缑ね?、肢體殘疾兒童、智障兒童；先天疾病兒童，如先天性心臟病兒童、先天性白化病兒童；罕見疾病、重大疾病兒童，如血友病兒童、白血病兒童、腦癱兒童；重大心理疾病兒童，如自閉癥兒童、癲癇兒童、精神分裂兒童等。

二、因家庭原因?qū)е碌娜鮿輧和喊ü聝?、棄兒、貧困家庭兒童、服刑人員家庭兒童、艾滋病孤兒、留守兒童等。

三、因他人的對待原因?qū)е碌娜鮿輧和喊ㄔ馐芘按膬和?、遭受忽視的兒童、遭受性騷擾的兒童、被拐騙或拐賣的兒童、受歧視和排斥的兒童等。

四、因其他特殊經(jīng)歷導(dǎo)致的弱勢兒童：包括經(jīng)歷自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭和社會緊急事件的兒童、目睹極端突發(fā)事件的兒童、目睹親友離世的兒童等。

這些弱勢兒童有些長期處于某種危險或不利情境中，也有些僅僅是短時處于某種危險或不利情境中，但導(dǎo)致的結(jié)果是相似的。對于兒童而言，由于其身心發(fā)育都不成熟，所以不論其所經(jīng)受的是短期還是長期的困境，所造成的傷害則都傾向于長期影響，出現(xiàn)身體、心理和行為的不健康狀態(tài)：身體上的不健康狀態(tài)，如身體傷殘、營養(yǎng)不良、免疫力低下、疾病、甚至成年前死亡等。心理上的不健康狀態(tài)，兒童會長期處于緊張、焦慮、煩躁、恐懼、失望等情緒中，形成不健康的性格如懦弱、孤僻、偏執(zhí)、極端，甚至產(chǎn)生嚴重的心理創(chuàng)傷。行為上的不健康狀態(tài)，其表現(xiàn)有失學(xué)、流浪、犯罪、吸毒、不良性行為、自殘與自殺等。尤其是當這些原因并非單一出現(xiàn)時，對兒童的傷害往往更為劇烈。而且事實往往如此，由于弱勢家庭所面臨的經(jīng)濟、心理及社交問題更為突出，所以弱勢家庭中的弱勢兒童所經(jīng)歷的危險情境往往更為集中和復(fù)雜，其生存面臨更加嚴峻的威脅。

在我國除了對孤殘兒童、貧困家庭兒童、流浪兒童、災(zāi)后兒童的救助在制度和政策上關(guān)注較多外，其他類型的兒童救助主要由社會組織和團體主張和進行，國家層面上雖目前也有涉及，但在制度上仍顯不足，在遭受虐待、忽視、性騷擾兒童的救助上仍是空白?，F(xiàn)代社會的社會救助必須有與國家經(jīng)濟和文化發(fā)展狀況相適應(yīng)的救助水平，在兒童救助對象上需要繼續(xù)拓展，所有這些弱勢兒童都應(yīng)當被納入國家的社會救助體系之中，予以不同程度的制度性保護。

兒童救助機制的專項化、流程化、長效化、社會化

確立專項化兒童救助機制。對兒童進行專門化救助，即專項救助，如對服刑人員子女的救助、對受虐待及忽視兒童的救助、對罹患重大疾病兒童的救助等，根據(jù)不同的兒童救助對象類別進行不同的救助方案設(shè)計，并制定更為合理和動態(tài)的救助評估機制、救助內(nèi)容和救助標準。

社會救助的人本主義價值要求弱勢群體的需求被更加人性化地加以關(guān)注和滿足。隨著社會發(fā)展和人類文明的進步，弱勢兒童群體類別不斷增多與細化，不同的弱勢兒童群體，其產(chǎn)生原因、群體構(gòu)成、解決方案、后續(xù)措施等都呈現(xiàn)出差異性，需要更加具體地進行分析解決，才能真正達到社會救助實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定的基本價值。

確立流程化兒童救助機制。即兒童救助運行要遵從一套科學(xué)的流程，保證其各環(huán)節(jié)都有明確的操作規(guī)程。

兒童救助工作的有效、有序、順暢的程度，直接影響了救助的效果以及救助功能的發(fā)揮。流程化管理是在兒童救助工作中形成一整套標準化、規(guī)范化的管理方法。以兒童救助類別為導(dǎo)向，救助環(huán)節(jié)之間嚴格限定時限和時序，在各環(huán)節(jié)順序、內(nèi)容、方式、責任等都必須有明確的安排和限定，使兒童的救助工作得以順暢地在不同崗位角色間進行交接，責任得以有效追索，避免救助行為的隨意性和救助權(quán)力的濫用。流程化可以降低工作成本，明確工作責任，減少工作環(huán)節(jié)之間的摩擦和不順暢，高效完成對兒童的救助行為。

確立長效化兒童救助機制。當前我國的社會救助機制依然具有社會救濟時代的短期性、臨時性特點，欠缺長效救助機制。而兒童由于其生存的脆弱性和依賴性，更需要長效化、常態(tài)化救助機制。

有些社會救助，我們當前的做法往往是短期性、臨時性的，特別是除低保以外的新型救助更為明顯，往往是定位于當下突出的問題，短期性甚至一次性予以解決。但是，在越來越強調(diào)社會救助的人文關(guān)懷的趨勢下，在現(xiàn)代心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)的發(fā)展中，許多問題也逐漸暴露出來。

西方社會往往會對兒童建立救助檔案，對于需要長期救助的對象，比如心理問題兒童、受虐兒童、吸毒兒童等，救助會持續(xù)很長時間，要跟蹤若干年到幾十年，強調(diào)長效穩(wěn)定的救助效果。即使對那些能夠通過短期救助就能夠完成目標的兒童，也建立長期跟蹤檔案，定時或不定時地予以關(guān)注實際效果，掌握一個長期的救助對象的發(fā)展情況。所以我國也應(yīng)建立兒童救助的長效機制，必須考慮到兒童所可能面臨的長期困境，持續(xù)耐心的鞏固救助的成果，真正以兒童的長期需求和生存環(huán)境的持續(xù)改善為導(dǎo)向，而不是以短期的工作成果為導(dǎo)向。

確立社會化兒童救助機制。我國曾經(jīng)在相當長的一段時間里弱化了社會組織的社會救助作用，政府包辦社會救助既不利于社會救助的全面發(fā)展，也不利于受助群體接受來自全社會的救助資源。全面調(diào)動更為廣泛的社會資源，培育社會組織的良性發(fā)育，能夠彌補政府資源的不足，也能夠?qū)戎鷮ο筮M行更廣泛、全面和立體的救助。

兒童問題涉及社會的各個層面，單一的政府救助在面對特殊兒童教育、兒童疾病康復(fù)、兒童心理救助等問題上不但在資金和人員上相對不足，而且也不如社會力量能夠更及時、長效和全面地發(fā)揮救助功能。發(fā)動各種社會力量，通過政府購買社會組織服務(wù)、催生和扶助新型社會組織發(fā)育、鼓勵高校師生進行社會服務(wù)實踐等手段，不僅可以有效彌補政府兒童救助的不足，而且能夠使兒童在更加寬松積極的社會大環(huán)境下妥善解決問題。

【注釋】

①劉繼同：“社會福利與社會保障界定的‘國際慣例’及其中國版涵義”，《學(xué)術(shù)界》，2003年第2期，第65頁。

②徐月賓，張秀蘭，王小波：“國際社會福利改革：對中國社會救助政策的啟示”，《江蘇社會科學(xué)》，2011年第3期，第37頁。