憲法與行政法的關(guān)系及其實(shí)施路徑

蘇蒲霞 楊曉娟

（作者分別為長(zhǎng)治學(xué)院法律與經(jīng)濟(jì)系講師，長(zhǎng)治學(xué)院思政部副教授）

憲法的實(shí)施就是把憲法的文本形式轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的制度①。憲法的實(shí)施是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要建立有效的施行機(jī)制，明確實(shí)施的主體、實(shí)施的程序、實(shí)施的方法等。憲法的實(shí)施的方式是多種多樣性的：有立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)對(duì)憲法的實(shí)施，有司法機(jī)關(guān)適用憲法規(guī)范來裁判案件的司法實(shí)施，還有一些專門機(jī)關(guān)對(duì)憲法的實(shí)施。通過研究憲法實(shí)施的方法與途徑來認(rèn)識(shí)憲法可以更好地發(fā)現(xiàn)我國(guó)憲法目前存在的問題，對(duì)于從根本上解決憲法實(shí)施遇到的問題有很好的推動(dòng)作用。憲法與行政法二者都涉及到了公民權(quán)利和行政權(quán)力之間關(guān)系的調(diào)整還有公民權(quán)利的保障。②因此，可以探討通過行政法的實(shí)施來促進(jìn)憲法的實(shí)施。

我國(guó)憲法實(shí)施的現(xiàn)狀分析

憲法實(shí)施的主體不明確。在我國(guó)，違憲的主體包括中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。從憲法實(shí)施的制度上來看，我國(guó)憲法權(quán)利救濟(jì)實(shí)施的途徑和主體多元化，導(dǎo)致憲法實(shí)施缺乏統(tǒng)一性。具體來說，我國(guó)的憲法在實(shí)施的主體上還存在很大的問題：第一，我國(guó)的違憲審查權(quán)并不專屬最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院、地方權(quán)力機(jī)關(guān)及各級(jí)人民政府都享有一定的違憲審查權(quán)，從而形成違憲審查“誰都可以管，但實(shí)際上誰都不管”的局面。③可見我國(guó)目前違憲審查主體是不明確的，現(xiàn)在建立專門的違憲審查機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為各國(guó)的共識(shí)。第二，我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不適合做憲法權(quán)利救濟(jì)的實(shí)施主體。全國(guó)人大及其常委會(huì)是對(duì)憲法進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，有權(quán)撤銷侵犯憲法權(quán)威的法律。但是全國(guó)人大及其常委會(huì)未能承擔(dān)起對(duì)違憲行為進(jìn)行審查的職能，因?yàn)槿珖?guó)人大每年會(huì)期太短暫導(dǎo)致在時(shí)間上沒有保障，不利于對(duì)一些專業(yè)性和技術(shù)性的問題的討論，導(dǎo)致其在完成憲法權(quán)利救濟(jì)任務(wù)時(shí)大打折扣。

憲法實(shí)施的方法存在缺陷。我國(guó)目前對(duì)憲法的實(shí)施主要集中在對(duì)規(guī)范性法律文件的審查中，而對(duì)規(guī)范性法律文件的審查我國(guó)主要采用事前審查和事后審查相結(jié)合的監(jiān)督方法。現(xiàn)行憲法第一百一十六條規(guī)定：“自治區(qū)的自治條例和單行條例須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報(bào)省或自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案?！薄芭鷾?zhǔn)后生效”和“備案”顯然是一種事前審查的監(jiān)督方法。同時(shí)，現(xiàn)行憲法第六十七條規(guī)定：“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！薄俺蜂N”顯然是一種事后審查的監(jiān)督方法。

這種實(shí)施方法的缺陷在于：第一，備案工作缺乏法定的實(shí)施部門。從我國(guó)目前的法律法規(guī)中找不到具體負(fù)責(zé)規(guī)范性法律文件備案工作部門的規(guī)定，導(dǎo)致備案環(huán)節(jié)無法可依，起不到監(jiān)督憲法實(shí)施的作用。第二，在審查的環(huán)節(jié)中，目前我國(guó)立法缺乏各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)政府對(duì)規(guī)范性法律文件進(jìn)行主動(dòng)審查的制度性規(guī)定，導(dǎo)致了審查沒有監(jiān)督。即使是在被動(dòng)審查中，制度設(shè)計(jì)也存在缺陷，提起審查的主體得不到審查部門的反饋，也沒有給予對(duì)審查的規(guī)范性法律文件進(jìn)行質(zhì)詢的權(quán)利。同時(shí)，在實(shí)踐中，有權(quán)提起法律法規(guī)審查權(quán)的主體對(duì)審查的權(quán)利沒有積極性，只有涉及到這些國(guó)家機(jī)關(guān)的切身利益時(shí)才會(huì)提出。所以，這種憲法實(shí)施的方法在實(shí)踐中沒有真正起到憲法實(shí)施的作用。

憲法實(shí)施缺乏程序性規(guī)定。憲法實(shí)施程序?qū)崬檫`憲審查程序，我國(guó)目前缺乏規(guī)范的違憲審查程序。我國(guó)憲法規(guī)定了違憲審查的內(nèi)容，但違憲審查的程序性規(guī)定卻很少；簡(jiǎn)單地把監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力交給全國(guó)人大及其常委會(huì)，忽視了憲法的具體適應(yīng)性和違憲審查的具體程序制度的設(shè)置問題。全國(guó)人大及其常委會(huì)作為專門的立法機(jī)構(gòu)只擁有規(guī)范的立法程序而沒有制定專門的違憲審查程序。我國(guó)目前的違憲審查用的仍舊是立法程序，還沒有專門對(duì)違憲進(jìn)行審查的程序，審查的過程無法公開；公民只有對(duì)違憲審查的建議權(quán)，而沒有實(shí)質(zhì)性的對(duì)違憲進(jìn)行審查的權(quán)利，也沒有可操作的具體步驟。所以違憲審查有待進(jìn)一步進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

有關(guān)公民憲法權(quán)利訴訟④及憲法權(quán)利的落實(shí)問題。第一，憲法權(quán)利的訴訟主要指公民能否以憲法的名義進(jìn)行起訴，法院能否直接依據(jù)憲法進(jìn)行判決。在我國(guó)現(xiàn)有的制度上關(guān)于這兩個(gè)方面是空白的，我國(guó)沒有對(duì)于公民因?yàn)閼椃?quán)利受到損害提出訴訟的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中一部分人出現(xiàn)“寧肯違憲，不可違法”的心態(tài)。

第二，我國(guó)的法律明文規(guī)定了我國(guó)的公民有向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)對(duì)于違憲的規(guī)范提出審查的權(quán)利，也就是說公民有建議權(quán)但是對(duì)于違憲審查的建議怎樣提出和如何進(jìn)行受理都沒有明確的規(guī)定，公民的審查建議權(quán)也是沒有可操作性，公民在建議以后審查機(jī)關(guān)在處理以后沒有進(jìn)行回應(yīng)也就正常了。在實(shí)踐中，提出違憲審查建議的多是一些法學(xué)專家，普通公民或無意識(shí)、或無途徑，從這一意義上講，違憲審查制度對(duì)于普通公民形同虛設(shè)。

憲法與行政法的關(guān)系論證

行政法的基本價(jià)值是按照憲政的理念進(jìn)行構(gòu)建的，現(xiàn)代行政法治的重心就是以制約權(quán)力和保障權(quán)利的關(guān)系開展的，實(shí)現(xiàn)行政法治的現(xiàn)代化就是要通過憲法和法律的制度設(shè)計(jì)，合理地分配公共的權(quán)力與個(gè)人的權(quán)利，保障人權(quán)，真正地實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利，達(dá)到社會(huì)安穩(wěn)和諧的目的。

憲法是行政法的基礎(chǔ)和前提。行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門，其產(chǎn)生是以憲法作為基礎(chǔ)和前提的。憲法中所規(guī)定的國(guó)家最根本的政治經(jīng)濟(jì)文化制度為行政法的產(chǎn)生、發(fā)展指引著方向；而行政法的實(shí)施則落實(shí)了憲法的基本原則、傳播了憲政的基本理念。

憲法中的人權(quán)保護(hù)精神是行政法的基礎(chǔ)價(jià)值觀。人權(quán)是指一個(gè)人作為人所享有的基本的權(quán)利，也是每個(gè)人進(jìn)行正常的生活的條件。尊重每一個(gè)人的權(quán)利與自由是憲法重要的價(jià)值追求，也是行政法的基礎(chǔ)所在。⑤但是由于各種因素的影響，一個(gè)社會(huì)里無法徹底消除人與人之間存在的客觀差別，我們無法要求社會(huì)上的每一個(gè)人都公平對(duì)待身邊的每個(gè)人，但是我們可以要求政府平等對(duì)待每個(gè)公民，所以政府的產(chǎn)生是符合民意的，因此國(guó)家制定出的憲法應(yīng)當(dāng)履行對(duì)每個(gè)公民進(jìn)行保護(hù)的職責(zé)。⑥

行政法是憲法的實(shí)施法。我國(guó)憲法主要是綱領(lǐng)性的規(guī)定，憲法中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)文化制度及公民的各項(xiàng)基本權(quán)利和義務(wù)都有賴于行政程序法、勞動(dòng)法、教育法及環(huán)境保護(hù)法等各項(xiàng)法律法規(guī)具體落實(shí)。行政法是將憲法所確認(rèn)的基本制度和基本權(quán)利予以具體化的主要途徑，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)和保護(hù)人權(quán)雙重目的的重要手段，保障公共利益與提供服務(wù)是行政法的價(jià)值所在。

再者，雖然憲法中的人權(quán)保護(hù)是行政法的價(jià)值基礎(chǔ)，但憲法中關(guān)于人權(quán)保障的規(guī)定想要落實(shí)到實(shí)際中就必須依靠行政法對(duì)公權(quán)力的約束。由于行政法與憲法之間是互動(dòng)性的關(guān)系，行政法對(duì)于人權(quán)進(jìn)入憲法的反應(yīng)是最大的。在我國(guó)行政法的建立過程中，以行政救濟(jì)為中心的行政法的理論是行政法的核心內(nèi)容，另外，行政法通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)而達(dá)到保護(hù)人權(quán)的憲法目的，同時(shí)行政參與和行政信息的公開也是保護(hù)人權(quán)的配套行政法律制度。

行政法的發(fā)展是推動(dòng)憲法修改的重要源動(dòng)力。社會(huì)生活瞬息萬變，立法者的主觀認(rèn)識(shí)往往存在滯后性。立憲如同立法，概莫如此。而且成文憲法的高度原則性、概括性及預(yù)測(cè)能力的有限性，也都注定了其往往滯后于復(fù)雜多變的社會(huì)關(guān)系。因而行政法在遵循憲法基本原則、精神的前提下，往往會(huì)適應(yīng)社會(huì)生活提前做一些制度上的革新，這些革新對(duì)憲法的發(fā)展有巨大的推動(dòng)作用。

對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約是憲法與行政法的共同使命。憲法的重要任務(wù)就是通過公權(quán)力之間的相互制約來達(dá)到對(duì)權(quán)力的控制，現(xiàn)代國(guó)家的公權(quán)力一般是由立法權(quán)和行政權(quán)以及司法權(quán)組成的，憲政就是要靠這三種權(quán)力之間的互相制約與平衡關(guān)系來實(shí)現(xiàn)的。但是隨著現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展，在這三種權(quán)力中行政權(quán)開始不斷擴(kuò)大化，行政權(quán)對(duì)公民權(quán)利的影響也最直接最頻繁，所以對(duì)于行政權(quán)的控制是十分必要的，要通過設(shè)置一些制度實(shí)現(xiàn)行政權(quán)自身運(yùn)轉(zhuǎn)的制約，這個(gè)制度就是行政法律制度。因此行政法的使命正是約束公權(quán)力，保護(hù)私權(quán)利，這也是憲法的控權(quán)價(jià)值觀在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

憲法實(shí)施的最佳路徑選擇—行政法

憲法實(shí)施的主要媒介是行政法。正如上文所述，憲法具有規(guī)范性和原則性的特點(diǎn)，所以它無法直接適用，只有通過其他法律才可以得到實(shí)施，而它主要借助的媒介之一就是行政法。因?yàn)樾姓ê蛻椃ǘ际怯脕碇萍s政府的權(quán)力以及對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。憲法最外在的意義就是國(guó)家的選擇權(quán)受到法律的制約，而這種意義也是行政法價(jià)值的體現(xiàn)，所以行政法的使命就是憲法實(shí)施的目的，行政法的實(shí)施關(guān)乎到憲法的命運(yùn)。憲法的基本精神和價(jià)值隱藏在行政法的實(shí)施過程中，所以可以說行政法在實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的過程中貫徹了憲法，行政法的使命決定了行政法對(duì)憲法實(shí)施的重要作用。

近年來，我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，利益糾紛也增加了許多，公民希望可以通過有效的憲法來保護(hù)自身的合法權(quán)利，這就要求在訴訟過程中將憲法的規(guī)范引入到司法的程序中，讓它直接成為法院對(duì)案件進(jìn)行裁判的有效法律依據(jù)，要求實(shí)現(xiàn)憲法中規(guī)定的公民權(quán)利。但我國(guó)沒有建立憲法訴訟制度，公民的很多憲法權(quán)利得不到落實(shí)。如我國(guó)憲法第四十四條規(guī)定：“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度，退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障。”但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)部分破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)退休人員的生活堪憂，他們卻沒有相應(yīng)的程序來保障自身的憲法權(quán)利。所以我們可以考慮將這些憲法權(quán)利轉(zhuǎn)化成公民的具體權(quán)利，通過行政途徑在行政法領(lǐng)域予以落實(shí)。

憲法實(shí)施的行政法路徑。第一，行政訴訟是憲法實(shí)施的重要推動(dòng)力。首先，行政訴訟首開“民告官”的先河，使得我國(guó)憲法中賦予公民的“申訴、控告權(quán)”得以落實(shí)。現(xiàn)在已經(jīng)有越來越多的公民懂得通過行政訴訟來捍衛(wèi)自己的憲法權(quán)利。其次，行政訴訟法的發(fā)展，使得我國(guó)憲法規(guī)定的其他公民實(shí)體性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。例如，我國(guó)憲法中載明的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)等，依據(jù)憲法通過司法程序這些權(quán)利根本無法實(shí)現(xiàn)，但這些權(quán)利通過行政訴訟卻可以得到保護(hù)。如2001年的四川大學(xué)法學(xué)院98級(jí)應(yīng)屆畢業(yè)生蔣韜訴中國(guó)人民銀行成都分行“身高歧視”案成為中國(guó)憲法平等權(quán)第一案，2004年“中國(guó)乙肝歧視第一案”判決，使更多的乙肝患者得到了平等就業(yè)的機(jī)會(huì)。再如1998年田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案、2001年“青島考生訴教育部案”、2008年全國(guó)首例“政府信息不公開”行政訴訟案等使我國(guó)憲法規(guī)定的公民的受教育權(quán)、知情權(quán)等實(shí)體性權(quán)利落實(shí)。

目前我國(guó)的行政訴訟制度尚不完善，無法更好地發(fā)揮其憲法實(shí)施的功能。學(xué)界也正從擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍、法院對(duì)行政訴訟案件的審查范圍、以及法院適用法律時(shí)的選擇適用等方面進(jìn)行學(xué)理研究，以加大行政訴訟監(jiān)督憲法實(shí)施、增強(qiáng)行政法的憲法實(shí)施功能。相信，隨著我國(guó)行政法與行政訴訟法的發(fā)展，憲法實(shí)施的行政法路徑會(huì)更廣闊、更扎實(shí)。

第二，依法行政是依憲執(zhí)政的具體制度化。憲政理想是執(zhí)政者重視憲法權(quán)威、憲法至上、依憲執(zhí)政。而憲法不會(huì)自動(dòng)實(shí)施，需要通過普通法律來進(jìn)行。行政法的核心精神要求制約行政權(quán)力、依法行政，這正是對(duì)憲法的實(shí)施，是依憲執(zhí)政的具體制度化。隨著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，執(zhí)政黨以“以人為本”的根本理念，維護(hù)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，將在行政執(zhí)法中具體落實(shí)和體現(xiàn)。

第三，行政法的發(fā)展促進(jìn)了憲法的發(fā)展。行政法推動(dòng)憲法的發(fā)展也是行政法實(shí)施憲法的重要方式。新中國(guó)成立以來，我國(guó)歷史上出現(xiàn)了一些“良性違憲”事件。說它是良性違憲，是因?yàn)閺谋砻嫔峡催@些制度違憲了，但實(shí)則它推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如1988年以前，深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)突破1982年憲法關(guān)于土地不得買賣、出租的規(guī)定，決定將土地使用權(quán)出租。這樣的“良性違憲”在美國(guó)憲法史上不乏其例，如林肯總統(tǒng)平叛釋奴的法令。作者認(rèn)為，這種“良性違憲”實(shí)則是對(duì)憲法精神的貫徹，而主要的施行者是行政機(jī)關(guān)。

臺(tái)灣學(xué)者城仲模認(rèn)為，“行政法系具體之公法，亦為憲法之試金石”⑦憲法具有高度權(quán)威性和穩(wěn)定性，不能朝令夕改。而行政法具有靈活性的特點(diǎn)，能主動(dòng)適用社會(huì)生活的需要。實(shí)踐中，行政法根據(jù)憲法精神超越憲法的規(guī)定來適應(yīng)社會(huì)的需要。行政法所確立的制度一旦成熟，就會(huì)上升為憲法制度。因此，行政法對(duì)憲法也起到了補(bǔ)充、完善、推動(dòng)其發(fā)展的作用。

綜上所述，憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，其生命力在于實(shí)施，保障其權(quán)威也要靠實(shí)施。行政法和憲法的精神實(shí)質(zhì)都是制約政府的權(quán)力以及對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。通過行政法的運(yùn)行來實(shí)施憲法，主要的途徑是行政訴訟、依法行政，以及實(shí)踐中行政法的自身發(fā)展。通過行政法的運(yùn)行，憲法才可以真正的進(jìn)入人民的現(xiàn)實(shí)生活中來保障人民的權(quán)利。但行政訴訟畢竟不是憲法訴訟，不能對(duì)所有的違憲行為進(jìn)行審查，也不能對(duì)所有的違憲行為進(jìn)行糾正，我們可以通過行政法來促進(jìn)憲法違憲審查機(jī)制的盡早建立和發(fā)展。

【注釋】

①蔡定劍：“憲法實(shí)施的概念與憲法施行之道”，《中國(guó)法學(xué)》，2009年第1期。

②孟鴻志，王秀哲：“論憲法與行政法的統(tǒng)一與互動(dòng)”，《法學(xué)論壇》，2011年第7期。

③王克穩(wěn)：“我國(guó)違憲審查制度建立的主要法律障礙”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2000年4月第2期。

④胡肖華：“從行政訴訟到憲法訴訟—中國(guó)法治建設(shè)的瓶頸之治”，《中國(guó)法學(xué)》，2009年第1期。

⑤張澤想：“論行政法的自由意志理念”，《中國(guó)法學(xué)》，2011年第2期。

⑥李俠：“論我國(guó)行政法治中的人權(quán)保護(hù)問題”，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009年第2期。

⑦城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺(tái)北：三民書局股份有限公司，1988年，第1頁。