劉昭
西南財經(jīng)大學(xué)
國家審計公告的問題分析與對策研究
——基于國家治理的角度
劉昭
西南財經(jīng)大學(xué)
國家審計公告是向社會公眾傳遞審計報告信息的途徑,是發(fā)揮審計價值的重要途徑。完善的審計公告制度能夠在國家治理中更好的發(fā)揮審計的建設(shè)性作用,但是目前我國的審計公告制度仍不完善,因此,如何完善審計公告制度成為一個亟需解決的問題。
國家審計公告;審計報告;國家審計
審計公告制度是反應(yīng)受托責(zé)任者代表國家和公眾利益履行職責(zé)的總體情況的最直接的環(huán)節(jié),可以有效地發(fā)揮審計監(jiān)督、立法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督多重約束機制的作用,促進受托責(zé)任者履行職責(zé),有助于國家治理水平的提高。完善審計公告制度必然能夠更好的發(fā)揮審計的建設(shè)性作用,從而實現(xiàn)國家治理的水平的提升。本文著重從國家治理的角度分析了國家審計報告存在的問題,并探討改革的方向。
(一)審計體制的障礙我國現(xiàn)在實行的是行政型的審計模式
地方審計部門在上級審計部門和同級政府部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)之下,審計的經(jīng)費、人事關(guān)系等均受制于政府,審計報告公開前也需要經(jīng)過同級政府部門的同意,嚴重影響了審計部門的獨立性和權(quán)威性,降低了審計部門的效率和效果,削弱了國家審計在國家治理中的作用。
(二)審計報告的內(nèi)容的不完善
1、合規(guī)性審計為主,制約免疫功能的發(fā)揮。我國國家審計仍處于發(fā)展階段,尤其是審計公告制度尚處于發(fā)展的早階段,審計報告的主要內(nèi)容還集中于合規(guī)性審計階段,與西方國家早期審計階段有相似的地方。基于國家治理的角度,國家審計不應(yīng)該局限在合規(guī)性審計。楊時展先生認為:隨著民主制度的發(fā)展,委托人所關(guān)心的受托責(zé)任目標(biāo)有合法性轉(zhuǎn)向經(jīng)濟型、效果性、最終發(fā)展成為對社會福利性的關(guān)心[5]?;诖?,陳駿和吳青川(2009)提出國家審計的三大治理功能:即監(jiān)督功能,評價功能和瞻前功能,分別對應(yīng)審計合法性、經(jīng)濟性和效益性、社會福利三個方面[1]??梢?,我國的審計公告的內(nèi)容還是低層次的。
2、審計報告的內(nèi)容簡單。對比2004年第1號公告:“50個縣基礎(chǔ)教育經(jīng)費審計調(diào)查結(jié)果”和2012年第26號公告:“54個縣財政性資金審計調(diào)查結(jié)果”不難發(fā)現(xiàn)審計報告的內(nèi)容很粗略,而且近十年中這種情況并沒有得到很好的改善。
3、審計報告形式不規(guī)范。無論是與會計師事務(wù)所出具的報告相比還是與國際上其他具備較為完善的審計公告制度的國家出具的審計報告相比,我國國家審計報告存在隨意性,缺乏必要的審計報告格式,在一定程度上削弱了國家審計報告的作用,制約了審計報告的發(fā)展。
(三)審計公告不及時
受審計公告體制和審計人員的制約,我國審計報告的公告存在嚴重的滯后性。例如:對中國中信集團公司2010年度資產(chǎn)負債損益審計結(jié)果的公告在2012年6月1日才報出。具有很長時間的滯后性,相比于民間的審計一般于下一年3月分左右出報告相比,國家審計報告的中提供的信息對信息使用者來說較為陳舊,這在一定程度上制約了人大獲得最新信息的能力,制約了我國國家治理的發(fā)展。
(四)責(zé)任追究制度的缺失
審計風(fēng)暴后,關(guān)于問責(zé)制的建立在理論界已經(jīng)風(fēng)起云涌,但至今我國仍未建立完備的問責(zé)制度,在一定程度促使了屢審屢犯現(xiàn)象的產(chǎn)生。我國現(xiàn)行的行政模式的審計公告制度下,權(quán)責(zé)不清,問責(zé)主體的獨立性較差,且責(zé)任主體模糊,造成我國審計發(fā)現(xiàn)問題“雷聲大”,處理問題“雨點小”的尷尬處境。
(五)法律依據(jù)不足
1、缺乏剛性的法律依據(jù)。2001年8月1日頒布的《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》首次以法規(guī)的形式確立了審計結(jié)果報告制度,但僅規(guī)定審計機關(guān)可以向社會公布某些審計事項的審計結(jié)果,缺乏剛性的法律要求作為依據(jù)。這不僅不利于審計人員開展審計工作,而且不利于調(diào)動審計人員的積極性。從現(xiàn)有的法律框架來看我國的審計公告是一種不完全的公告,但國家治理結(jié)構(gòu)下的國家審計應(yīng)該實行的是完全審計。因此,完善現(xiàn)有的法律是必然選擇。
2、法規(guī)過于籠統(tǒng),實際操作不規(guī)范?,F(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)僅對審計公告制度做了籠統(tǒng)的規(guī)定,且相關(guān)法律間的規(guī)定并不完全統(tǒng)一。這種粗線條的法律依據(jù)必然導(dǎo)致實務(wù)操作過程中的主觀性,弱化審計公告的積極效應(yīng)。
(一)改良審計體制
鑒于現(xiàn)行的地方審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”帶來的諸多弊端,改良現(xiàn)行的審計體制十分必要。具體來講就是以審計機關(guān)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”取代現(xiàn)行地方審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。首先,脫離地方行政機關(guān)的地方審計機關(guān)具有更好的獨立性,其出具的審計報告更加具有客觀公正性,增強了審計公告的積極效用。其次,審計機關(guān)跳過了公告前需通過本級人民政府同意的環(huán)節(jié),可以縮短審計報告報出的程序,進而節(jié)約了時間,及時公開審計報告將得以實現(xiàn)。最后,“垂直領(lǐng)導(dǎo)”有助于國家治理中權(quán)責(zé)的劃分,有助于實現(xiàn)國家審計部門與其他部門間的合作。
(二)完善審計報告的內(nèi)容
為了更好的發(fā)揮審計在國家治理中的建設(shè)性作用,應(yīng)該改善審計報告的內(nèi)容,具體來說可以從三個維度來改善:1、增加報告內(nèi)容深度,即細化審計報告披露的內(nèi)容。首先,細化對于國家審計中發(fā)現(xiàn)問題的描述。其次,增加對未發(fā)現(xiàn)問題的審計內(nèi)容進行披露。國家審計的目的不是糾錯,而是作為國家治理的一個重要組成部分,其報告的內(nèi)容不應(yīng)該局限在糾錯方面而應(yīng)該對被審計單位整體做出一個評價。2、擴大報告廣度,即擴大審計報告的范圍。首先,擴大被審計單位的類型,現(xiàn)行被審計單位的類型包括:國務(wù)院的并列機構(gòu),國務(wù)院下屬的工作機構(gòu)和國有控股公司等,還需進一步公開人大及其常委會,各民主黨派和中共中央下屬機構(gòu)等部門[3]。其次,增加對國家審計的披露,審計機關(guān)自身活動的披露有助于審計機關(guān)工作的公開化、透明化,有助于國家治理水平的提高。3、提高審計報告的規(guī)范性,即規(guī)范審計報告基本要素,使審計人員有章可循。
(三)審計公告制度適度的向后擴展
為了更好的發(fā)揮審計作為國家治理的免疫系統(tǒng)的作用,審計公告制度應(yīng)該向后擴展,即與問責(zé)制相連接。其次,對發(fā)現(xiàn)問題的被審計單位進行連續(xù)審計,并根據(jù)上期審計發(fā)現(xiàn)的問題進行追蹤,檢查,報告,披露其整改的情況。
(四)完善相關(guān)體系建設(shè)
首先,建立審計結(jié)果公告質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、考評制度和審計結(jié)果公告質(zhì)量檢查等制度體系,從制度上提高審計報告的質(zhì)量。其次,構(gòu)建審計公告風(fēng)險預(yù)警和審計公告補充機制,對審計公告中可能出現(xiàn)的問題及時采取相應(yīng)的措施,以降低審計公告風(fēng)險[4]。最后,建立健全法制體系,使審計人員有章可循,提高審計效率,規(guī)范審計行為。
[1]朱靈通.論我國政府審計信息公開的三位拓展[J].財會月刊.2011(10).
[2]雷俊生.審計結(jié)果公告中的審計風(fēng)險防范[J].財會通訊,2006(02).
劉昭,漢族,籍貫:河南省。西南財經(jīng)大學(xué)2012級會計碩士,研究方向:政府審計。