社會治理發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析

孟永恒

1.北京市社會科學院綜治所 北京 1001012 2.中國社會科學院法學研究所 北京 100720

社會治理發(fā)展歷程及現(xiàn)狀分析

孟永恒

1.北京市社會科學院綜治所 北京 1001012 2.中國社會科學院法學研究所 北京 100720

社會治理的發(fā)展經(jīng)過了一個從社會控制到社會管理再到社會治理的過程?！翱刂啤笔巧鐣刂?、社會管理和社會治理的本質屬性，其區(qū)別在于控制的方式和手段的不同。社會控制體現(xiàn)的是“人治”為核心的缺乏穩(wěn)定性的控制，以“擅權”為主要特征；社會管理體現(xiàn)的是“法制”為基礎、行政權為核心的控制，以行政權的不斷擴張為主要特征；社會治理體現(xiàn)的是“法治”為核心、多種權力并行的控制，具有“自治”、“共治”的特點，并以治理主體的多元化為主要特征。但是政府的社會中管理職能并沒有因社會治理而削弱，在其他治理主體缺失或相對較弱的情況下，政府的社會管理職能在一定時期內(nèi)反而可能需要強化而不是弱化。

社會治理；社會管理；社會控制；社會建設

隨著經(jīng)濟、科技、政治的全球化，人們對社會及其治理的認識也開始呈現(xiàn)出多元化的趨勢，治理理念、治理方式等也隨之改變，并逐步體現(xiàn)在頂層設計之中。對于我國來說，社會治理大政方針的提出決不是偶然的，是一個經(jīng)歷了從社會控制——社會管理——社會治理的認識過程之后的理性選擇。但是這種過程在很大程度上具有繼承性和內(nèi)在聯(lián)系性，社會治理的出現(xiàn)并不意味著社會管理的必然削弱，應當根據(jù)基本國情對這一問題作出客觀判斷。

一、從社會控制到社會管理

社會控制（social control）是一個具有多義性的術語，在不同的論域有著不同的含義。在社會學中，社會控制具有多重含義，廣義上一般是指社會控制的主體通過社會規(guī)范對客體進行物理和心理上的控制，以實現(xiàn)社會的有序發(fā)展。由于社會控制的手段十分復雜，因此，很難為政府性質的主體所采納，因為廣義上的社會控制難以滿足政府對于效率和直接性的追求。狹義上的社會控制是指政府直接或間接對社會進行的政治、經(jīng)濟、文化等多方面的控制。由于“控制”一詞過于生硬，作為官方語言有失妥當，因此該詞雖一度進入官方視野，后來卻逐漸棄用。但在國外學術和實踐領域，“社會控制”實際上是一個中性術語，并無其他諸如“非法控制”的含義或聯(lián)想，僅僅是在實現(xiàn)社會正常運行意義上使用。

當社會控制從官方語境中淡出的時候，“社會管理”逐漸被各界所使用，并在此基礎上發(fā)展出了一系列的社會管理理論和實踐，這些理論與實踐對于社會秩序的實現(xiàn)做出了階段性貢獻。與社會控制一詞的來源不同，“社會管理”實際上是一個“計劃經(jīng)濟”下的術語。在除前蘇聯(lián)和東歐國家以外的國外相關資料中，無論是學者們的論著中還是政府的規(guī)范性文件都很少有類似于社會管理的詞匯。通過文獻檢索可以發(fā)現(xiàn)，一些諸如“social management”之類的英文術語實際上是直接從中文翻譯出來的“中式英語”，其來源仍為前蘇聯(lián)和東歐國家社會管理理論。這就使我們不得不去思考：為什么世界上除前蘇聯(lián)和東歐國家以外的國家很少使用“社會管理”這一術語或類似術語？我們關于“社會管理”這一理論和實踐體系的存在是否合理？人類關于國家治理的手段能在多大程度上具有共性和差異性？

要回答這些問題，需要對“社會管理”理論出現(xiàn)的社會背景作出分析。我國舊的社會管理理論主要來源于前蘇聯(lián)和東歐國家，主要是通過對經(jīng)濟的管理實現(xiàn)社會管理。20世紀紀90年代初，我國開始進入有計劃的市場經(jīng)濟階段，以前通過票證、單位等經(jīng)濟手段實現(xiàn)的社會控制開始土崩瓦解。舊社會管理的相關理論逐漸衰落，人們的興趣開始集中在經(jīng)濟管理領域。進入21世紀的前十年，在人員、信息、資本等都開始處于高度流動狀態(tài)的背景下，政府對社會的管控成為一個巨大的難題，開始尋求從經(jīng)濟管理學、公共管理學相關理論找到破解之途。然而，但由于性質相差甚遠，借鑒難以奏效。這一時期在計劃經(jīng)濟時期形成的對政府社會管理能力的迷信仍在繼續(xù)，即政府能夠包攬一切社會管理事務。然而實踐表明，政府“大包大攬”的做法是勉為其難的。在這一背景下，進入2010年以后，理論界和實踐領域開始對社會管理的新探索，中央也做出了加強社會管理創(chuàng)新的決定，但無論是理論還是實踐都沒有出現(xiàn)重大創(chuàng)新，實際上走入了困境，根本原因是拿計劃經(jīng)濟的思維來研究市場經(jīng)濟下的社會管理，并試圖從經(jīng)濟管理和公共管理等學科中尋找規(guī)律，但收效甚微。

要改變這一現(xiàn)狀，就要從社會結構本身著手，經(jīng)濟管理、公共管理等只是社會治理的一部分內(nèi)容，其運行規(guī)律具有局限性。對此，從近幾年關于社會管理的理論與實踐發(fā)展狀況可見一斑，真正有一定創(chuàng)新的理論和實踐大多數(shù)是在向社會治理演化，而不是在傳統(tǒng)社會管理理論中演繹。從以上分析再次驗證了社會發(fā)展規(guī)律具有客觀性，一種理論或實踐是否符合社會發(fā)展規(guī)律，需要經(jīng)得住實踐的檢驗。至此可以回答本段開頭時提出的三個問題：一，除前蘇聯(lián)東歐國家和我國以外的世界其他國家很少使用“社會管理”這一術語或類似術語是因為這一舊的“社會管理”建立在計劃經(jīng)濟基礎之上的，是特定歷史條件下的產(chǎn)物，具有時代局限性。二，我國關于“新舊”社會管理理論與實踐的探索過程中出現(xiàn)了一些偏差，耽誤了不少寶貴時間，但同時也為社會治理理論與實踐的產(chǎn)生打下了基礎。三，人類關于國家治理的手段在很大程度上具有共性，共性主要體現(xiàn)在治理的法治化要求上，差異性主要體現(xiàn)在具體歷史文化背景等方面。但是，法治化的路徑必然是一個共同的選擇。

二、從社會管理到社會治理

社會治理（social governance）在國際范圍內(nèi)不是一個陌生的名詞或理論，國際范圍內(nèi)關于社會治理的理論和實踐十分豐富，幾乎在社會治理的每一個細小領域都有專門的研究和實踐?！案挥谐尚У纳鐣卫聿粌H要求達到效率和秩序的目的，而且要求做到公共參與和公共義務”。這是英國學者簡?阿特?斯圖爾特（Scholte Jan Aart）在一篇文章中提出的觀點，旨在強調公共參與和公共義務的重要性，這與我國傳統(tǒng)社會管理理論中國家為主的旨趣迥異。

對社會治理具有代表性的界定是：“所謂社會治理，就是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程”，并指出了社會治理與社會管理的區(qū)別。以此出發(fā)可以考察社會治理的特征。一是，社會治理具有多元性，政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)組織等都是治理權力的來源。這一論述肯定了權力來源的多元性，在理論上是一個突破性的進展，但漏掉了一個權力的來源，那就是作為個體的公民，根據(jù)憲法和法律，政府的權力無疑來源于人民，不能因個體的分散性就無視其在社會治理中的權力來源地位，事實上，缺乏公民個體認同的社會治理實際上是難以推行下去的，而獲取個體認同的主要途徑之一就是承認和尊重個體在社會治理中的主體地位和權力來源這一事實，只有尊重個體的主體地位才能充分調動個體參與社會治的理積極性。二是，社會管理強調政府的管理作用，但要限制其權力，政府以外的組織和個人的參與是建立在自愿基礎上的，具有自我管理之意。但是，該理論并沒有指出如何保障這一平等治理的關系，權力的特征是“遇到邊界方可能停下”，并且，一有機會便“越界”也是權力的一貫做法，在這種情況下，一廂情愿的“平等關系”、“合作關系”是難以建立和維系的，需要對權力進行制約，制約的手段就是通過法律法規(guī)將政府的權力限制起來，走法治化的路徑。三是，社會治理是一種新型的民主實現(xiàn)方式，強調多主體合力，鼓勵主體之間的溝通與交流，在此過程中形成共識，并形成公共政策，從而使社會治理的成本最小化。這與傳統(tǒng)意義上的協(xié)商民主并無本質上的不同，只是實現(xiàn)方式發(fā)生了變化，效率提高了，成本降低了，隨著新技術的發(fā)展，還會出現(xiàn)更多的有效溝通協(xié)商方式，為社會治理的更好進行提供技術上的便利。四是，社會管理的實現(xiàn)主要通過政府行為，在社會治理中，政府還擔負著使用行政行為以外的方式進行社會治理的任務。從以上分析可以看出，如果缺少以限制公權力為核心特征的法治，社會治理就只能是一種空洞的理論，毫無現(xiàn)實意義。我國目前的權利調整的法律體系較為完善，但權力規(guī)制的法律仍有缺口，限制權力的法律沒有得到很好的遵守。因此，要解決社會治理問題，必須同時解決法治問題。

三、社會治理現(xiàn)實分析

社會治理是一個系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，但是無論是學界還是實踐領域，人們總傾向于找到一個一勞永逸而且快速解決問題的方案。在這種堪比“快速致富”的心態(tài)下，具有戰(zhàn)略性的社會建設規(guī)劃往往需要較長時間的努力才能看到明顯的成效，這是追求短期效益的部門和群體所無法容忍的，可以預測，如果不采取相關措施，過了短暫的“熱點”期后，“社會治理”也難逃被冷落的風險。因此，目前最重要的工作之一是對社會治理實踐工作的落實，以此來推進社會治理的正常發(fā)展。但是在此之前必須要解決某些相關的理論問題，例如社會治理與社會管理的關系問題，在這一關系問題中又以社會管理在社會治理中的地位問題最為重要。

社會管理是社會治理的核心組成部分這一結論是我國社會治理現(xiàn)狀在理論上的總結和反映。當社會管理的理論和實踐得到官方的認可和提倡后，有關社會管理的理論和實踐在過去的數(shù)年內(nèi)得到了廣泛的重視，而當社會治理的理論和實踐得到政策的支持后，學者們的目光又轉向了社會治理，并有相當一部分學者在刻意強調社會治理與社會管理之間的區(qū)別，即異質性，有意無意地忽略二者之間的聯(lián)系，即同質性，這種厚此薄彼、無視客觀規(guī)律的做法實不可取。從全球角度來說，社會治理看似是一個新鮮的事物，其實不然。本質上，它以社會管理為主要內(nèi)容，并在此基礎上擴大了履行管理職能的主體范圍；同時還在治理或管理手段上進行了創(chuàng)新，包含了更多的“社會”因素在內(nèi)，意圖最大限度的調動社會主體進行自我管理的積極性；此外，與社會管理一樣，其實現(xiàn)離不開法治的保障。因此，那種把社會治理與社會治理割裂甚至對立起來的做法，在理論上和實踐中都是缺乏可靠依據(jù)的。無論是社會治理還是社會管理，實際上都是以政府對社會的管理為核心內(nèi)容的一種行為或者狀態(tài)，試圖從批判一方來取得另一方正當性的做法在此處實際上起到了相反的作用。

通過以上分析可知，我國的社會治理實際上仍處于十分初級的階段。社會組織由于各種原因沒有得到良好的發(fā)育，難以肩負起社會治理的任務，企業(yè)等經(jīng)濟組織雖然經(jīng)濟實力較為強大，但鑒于其性質，只能進行輔助性的社會治理工作，公民個體實際上處于原子化的狀態(tài)，沒有適當?shù)囊龑?，難以有效參與社會治理工作。在這一背景下，務實的做法是由政府主導進行社會治理，鼓勵現(xiàn)有和新成立的社會組織參與到社會治理的進程中，明確社會組織在社會治理中的“權”與“責”，同時通過各種群眾組織促使公民個人加入到社會治理的工作中來。

[1]卡爾 曼海姆：《重建時代的人與社會 現(xiàn)代社會結構的研究》，張旅平譯，生活．讀書．新知三聯(lián)書店2002年版，第246-248頁。

[2]該書編譯組：《南斯拉夫報刊對蘇聯(lián)和東歐經(jīng)濟的評論》，商務印書館1965年版，第26頁。

[3]何似龍編著：《管理學：理論與實務》，水利電力出版社1995年版，第90-91頁。

[4]Effective governance is regulation that achieves not only efficiency and order， but also public participation and public accountability． See Scholte Jan Aart． Civil Society and Democracy in Global Governance． Global Governance， 2002， (8)： 281-304．

[5]陳家剛：“從社會管理走向社會治理”，載《學習時報》2012年10月22日第2版。

History of the development of social governance and its status quo

MENG Yong-heng

(1.Post-Doctoral Work Station of Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101， China； 2.China Post-Doctoral Research Station of Institute of Law， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720，China)

Social governance has developed from a process of social control—social management—social governance . Control is the essential element of a social control， social management and social governance， the difference lies in them is the ways and means of control. Social control based on the "rule of man" and lack of stability， "monopolize power" is its main feature； social management based on a modern legal system， the executive power and its expanding are the main features； social governance embodied in the "rule of law" as the core， and a variety of power participate in it， "autonomy"，"cohabitation" and diversity of governance body are the main feature. But the government`s social management functions are not weakened by social governance， in the case of the absence or weakness of the governance bodies， the social management functions of the government in a period of time are not weakened but strengthened.

social governance； social management； social control； social construction

北京市社會科學院基金項目（2014C1186）。

孟永恒，男，北京市社會科學院、中國社會科學院法學研究所博士后，助理研究員。本文是北京市社會科學院項目《首都社會管理創(chuàng)新》（2014C1186）的階段性研究成果。