政府規(guī)模影響因子定性分析
——基于大部制改革對(duì)中國(guó)中央政府規(guī)模的思考

張盛霞

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430072

政府規(guī)模影響因子定性分析
——基于大部制改革對(duì)中國(guó)中央政府規(guī)模的思考

張盛霞

武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北武漢 430072

從中國(guó)的大部制改革的歷史來(lái)看，機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)是我國(guó)大部制改革長(zhǎng)期堅(jiān)持的改革重點(diǎn)，總體來(lái)看我國(guó)中央政府規(guī)模得到了縮減。影響中央政府規(guī)模的因素根源在于現(xiàn)實(shí)需求和條件，筆者認(rèn)為主要包括法治等政治因素，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等經(jīng)濟(jì)因素，教育文化水平提高等社會(huì)文化因素以及其他國(guó)家的政府經(jīng)驗(yàn)影響等國(guó)際因素。

中央政府規(guī)模；大部制改革；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；有限政府；財(cái)政約束

一、引言

政府規(guī)模大小的判斷有不同的維度和標(biāo)準(zhǔn)，普遍認(rèn)同的是：政府規(guī)模不僅指政府的職能范圍和權(quán)力范圍(內(nèi)在規(guī)模)，而且還指政府的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量(外在規(guī)模)[1]。我國(guó)大部制改革一直強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能，自改革開(kāi)放來(lái)的7次比較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革中，從1982年的大部制改革至2013年大部制改革，我國(guó)國(guó)務(wù)院部門(mén)從100個(gè)減少至25個(gè)，人員大規(guī)模減少，政府職能也有所轉(zhuǎn)變，職能交叉減少，簡(jiǎn)政放權(quán)計(jì)劃性職能范圍減少。本文基于大部制改革下的我國(guó)中央政府規(guī)模的變化以定性分析方法分析探討其間的影響因子研究，而當(dāng)前學(xué)界對(duì)我國(guó)中央政府規(guī)模的影響因子缺乏系統(tǒng)的分析，討論大部制改革背景下政府規(guī)模變化的影響因子對(duì)認(rèn)清大部制改革的動(dòng)因及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)也是有極大現(xiàn)實(shí)意義的。

二、中央政府規(guī)模影響因子分析

我國(guó)中央政府規(guī)模的變化是現(xiàn)實(shí)需求和現(xiàn)實(shí)條件基礎(chǔ)共同作用的結(jié)果：當(dāng)前社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求是拉動(dòng)中央政府規(guī)模變化的根本動(dòng)力，而當(dāng)前國(guó)內(nèi)國(guó)際各方面的現(xiàn)實(shí)條件水平為中央政府規(guī)模變化提供了必要保障。

（一）現(xiàn)實(shí)需求

1、維護(hù)統(tǒng)治，建立有限政府的要求

維護(hù)統(tǒng)治是國(guó)家政府行動(dòng)的根本目標(biāo)之一。政府部門(mén)林立，行政審批事項(xiàng)過(guò)多，計(jì)劃性過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致政府職能交叉普遍，權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益?zhèn)€人化，腐敗嚴(yán)重，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能比較薄弱效率低下[2]。而政府能力的有限性和管制的廣泛性使得公共服務(wù)提供方式缺乏活性和效果，公共服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)出無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求，有些關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決：上不起學(xué)，看不起病，買(mǎi)不起房，就不了業(yè)等民生問(wèn)題嚴(yán)重，挑戰(zhàn)了國(guó)家統(tǒng)治基礎(chǔ)---民眾對(duì)政府的信任。轉(zhuǎn)變職能，減少政府機(jī)構(gòu)數(shù)量，建立有限政府有利于減少機(jī)構(gòu)性制度性限制，吸納集中民間力量，提高公共服務(wù)效率，更大程度地滿足民眾需求穩(wěn)定統(tǒng)治。同時(shí)政府規(guī)模縮減切實(shí)有利于減少公費(fèi)支出，便于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，有利于推進(jìn)廉政建設(shè)，改善政府形象，提高民眾對(duì)政府的信任度和滿意度，從而維護(hù)統(tǒng)治。

2、繁榮經(jīng)濟(jì)，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生命力和靈魂是自由競(jìng)爭(zhēng)，需要數(shù)量龐大而具有自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)的市場(chǎng)主體，要求政府權(quán)力更多的限制在公共公共領(lǐng)域而減少或退出對(duì)私人領(lǐng)域的政府干預(yù)[3]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已逐步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是政府的計(jì)劃管制職能依然很強(qiáng)大，政府對(duì)市場(chǎng)參與度很大，國(guó)有企業(yè)依然大量存在在可由市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)有企業(yè)憑借國(guó)家和政治優(yōu)勢(shì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下壓制了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，出于內(nèi)部性和“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中利用政策執(zhí)行的靈活性空間猖獗尋租，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序。而由于政府職能和部門(mén)過(guò)多，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面對(duì)很多政府政府監(jiān)管，政府部門(mén)間相互制皮推諉、工作效率低下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得不到相應(yīng)的發(fā)展環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政府回歸到公共領(lǐng)域，把該管的事情管好，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位，縮小政府規(guī)模減少過(guò)度管制和過(guò)度的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。改革開(kāi)放也要求中國(guó)縮減政府規(guī)模，與外國(guó)機(jī)構(gòu)對(duì)接并快速反應(yīng)從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)對(duì)接。

（二）現(xiàn)實(shí)條件

1、政治條件

當(dāng)前我國(guó)的大部制改革的推動(dòng)很大程度上是當(dāng)前政治條件臻于成熟的結(jié)果。大部制改革中的中央政府改革是一種自發(fā)的自上而下的改革，改革的推動(dòng)力很大程度上來(lái)自于公權(quán)力內(nèi)部包括高層官員和其他公權(quán)力擁有者。很多公權(quán)力擁有者認(rèn)識(shí)到政府部門(mén)過(guò)多導(dǎo)致的低效率問(wèn)題嚴(yán)重，民生等涉及到公共利益的問(wèn)題得不到解決，積極推動(dòng)大部制改革，比如說(shuō)前國(guó)務(wù)院總理溫家寶就多次就政治體制改革等問(wèn)題做正面回應(yīng)。另外，大部制改革的總體目標(biāo)指向服務(wù)型政府的本質(zhì)特征，改革的內(nèi)在動(dòng)力源于服務(wù)型政府的建構(gòu)原則，改革的靈魂在于依法行政、權(quán)責(zé)一致、高效和廉價(jià)[4]。而我國(guó)一直以來(lái)積極推動(dòng)法治建設(shè)，為大部制改革奠定了基礎(chǔ)。再者，民眾民主意識(shí)正在不斷增強(qiáng)，自主性要求日益高漲，建立有限政府在政府內(nèi)部及外部呼聲越來(lái)越高。同時(shí)有限政府建設(shè)和大部制改革現(xiàn)實(shí)實(shí)踐已經(jīng)積累了大量經(jīng)驗(yàn)，并得到了當(dāng)政者的認(rèn)同；地方政府建設(shè)漸趨成熟，中央政府規(guī)模縮減后，地方政府有能力承接相應(yīng)的工作。

2、經(jīng)濟(jì)條件

大部制改革很大程度上意味著分權(quán)和放權(quán)，而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)確立并得到了發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得初步發(fā)展，對(duì)減少政府干預(yù)的要求增強(qiáng)市場(chǎng)主體比較健全豐富，有能力承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，替代政府成為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者而政府僅僅充當(dāng)提供者。同時(shí)，我國(guó)財(cái)稅改革也是中央政府規(guī)模縮小的重要經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。分稅制使地方的財(cái)政權(quán)力相對(duì)于之前有所擴(kuò)大，而事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則下，使中央政府的權(quán)力范圍受財(cái)權(quán)制約主要表現(xiàn)為宏觀調(diào)控，地方的權(quán)力由于財(cái)政的保障自主性得到提高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的成長(zhǎng)使得公共服務(wù)和產(chǎn)品的生產(chǎn)者可以有政府以外的其他選擇，而中央財(cái)力的局限使得中央政府出于財(cái)政約束不得不減少干預(yù)，因此中央政府規(guī)?？s減成為必然趨勢(shì)。

3、文化技術(shù)條件

文化技術(shù)方面的發(fā)展也是影響政府規(guī)模的重要因子。當(dāng)前，我國(guó)民眾的教育程度普遍相對(duì)得到提高，民眾參政議政的能力得到提升，公民的民主法治意識(shí)也日益增強(qiáng)，通過(guò)人大等途徑提出了縮減政府規(guī)模，減少人治，加強(qiáng)法治的要求。而公務(wù)員隊(duì)伍中，各級(jí)公務(wù)員的個(gè)人知識(shí)水平等素質(zhì)相比以前有客觀提高，執(zhí)政能力提高，工作效率相對(duì)提高，有能力完成更多的工作，有縮減政府規(guī)模的空間。另外，社會(huì)文化咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展為政府購(gòu)買(mǎi)決策咨詢活動(dòng)提供了條件，政府沒(méi)有必要事事親力親為，可以委托咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行。再者，信息技術(shù)和電子政務(wù)也為政府?dāng)U大管理幅度和提高管理能力提供了條件，減少政府規(guī)?？s小對(duì)政府工作能力的影響，為政府縮減規(guī)模提供支持。

4、社會(huì)和國(guó)際因素等其他因素

非營(yíng)利組織市政府以外的公共部門(mén)，是相對(duì)于私人部門(mén)而言的，處理社會(huì)的各種公共事務(wù)、提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的部門(mén)[5]。中國(guó)的非營(yíng)利組織發(fā)展較晚，但當(dāng)前已經(jīng)初具規(guī)模并在不斷發(fā)展。政府規(guī)模縮減后，非營(yíng)利組織有能力在保持公共性的基礎(chǔ)上承擔(dān)原本由政府負(fù)責(zé)的公共領(lǐng)域的工作，而不至于政府規(guī)?？s減導(dǎo)致一些公共服務(wù)鏈斷裂。另外在國(guó)際上，一般來(lái)說(shuō)都提倡建立“小政府，大社會(huì)”?，F(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，中央政府一般由10至19個(gè)大部門(mén)組成，如：美國(guó)15個(gè)、英國(guó)18個(gè)、加拿大19個(gè)、法國(guó)18個(gè)、德國(guó)14個(gè)、西班牙15個(gè)、日本12個(gè)[6]。英法日等各國(guó)的大部制改革成功實(shí)踐為我國(guó)的大部制改革提供了有益經(jīng)驗(yàn)參考。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐也證明“小政府”一方面可以降低中央政府對(duì)其工作人員工資福利支出和人力資源的浪費(fèi)，從而有利于節(jié)約行政成本，提高行政資源的有效使用；另一方面可以避免職能重復(fù)交叉、權(quán)責(zé)劃分不清、溝通協(xié)調(diào)不暢、辦事互相推諉等現(xiàn)象，從而有利于打破部門(mén)利益界限、暢通政策執(zhí)行渠道、理順政府內(nèi)部關(guān)系，以最終保障中央政府在高效有序的軌道上運(yùn)行【7】。

總之，非營(yíng)利組織的發(fā)展在一定程度上解除了政府規(guī)?？s小的后顧之憂—政府推出的領(lǐng)域的公共服務(wù)項(xiàng)目缺少生產(chǎn)或者提供主體，而國(guó)際和國(guó)內(nèi)的大部制改革成功實(shí)踐則為政府部門(mén)規(guī)模的縮減提供了例證和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、結(jié)語(yǔ)

政府規(guī)模受多種因素的影響，其增減原因必須基于多種角度分析。本文對(duì)政府影響因子的分析實(shí)際與定性分析方法，因此難免有較大的個(gè)人特色而有所偏頗，文中所列舉只是筆者認(rèn)為比較突出的原因，筆者對(duì)其他可能原因持開(kāi)放觀點(diǎn)。另外，當(dāng)前我國(guó)的大部制改革雖然既強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，又強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，并且一般都以中央政府層面的改革為先，使得中央政府規(guī)模得到了一定程度上的縮減。但客觀來(lái)看，我國(guó)政府規(guī)模的縮減，形式主義色彩較重，“換湯不換藥”普遍。政府機(jī)構(gòu)數(shù)量通過(guò)合并同類項(xiàng)等方法減少，但是政府工作人員政府的職能范圍并未得到實(shí)質(zhì)性的控制，仍需進(jìn)一步改革。

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張盛霞（1993-），女，江西九江人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，從事行政管理研究