土壤修復(fù)亟需立法

劉仝保+王芳+曲華敏

2014年公布的土壤污染調(diào)查公報(bào)顯示，推測有待修復(fù)的耕地污染面積約3.9億畝，保守推算全國耕地修復(fù)成本接近4萬億元，這還不包括城市宗地修復(fù)，根據(jù)調(diào)查公報(bào)樣本點(diǎn)估算其空間有7000億元。土壤修復(fù)行業(yè)近兩年約維持200億元-300億元規(guī)模?？梢哉f，土壤修復(fù)在我國是一個(gè)亟待開啟的新興環(huán)保細(xì)分市場。據(jù)全國第四次環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)查結(jié)果顯示，我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值尚不及環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的1%，而這一指標(biāo)在發(fā)達(dá)國家的土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)達(dá)到30%以上。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間巨大，而實(shí)情并不樂觀。記者在調(diào)查和走訪中，發(fā)現(xiàn)所面臨的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的缺失、有效技術(shù)手段的缺乏、治理修復(fù)資金難以保障等成為阻礙修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

法律是個(gè)大瓶頸

長期以來，我國沒有針對土壤污染防治的法律依據(jù)，僅靠部分政策法規(guī)文件進(jìn)行約束，都難以達(dá)到依法治理的效果，成為土壤污染防治工作的一個(gè)大瓶頸，類似的北京焦化廠場地修復(fù)事件的發(fā)生也暴露了這一問題。

十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，或許對土壤污染的防治立法工作指明了方向。環(huán)保部污染防治司副司長李蕾對此深有感觸：工業(yè)場地的污染防治對我國環(huán)境保護(hù)來說是全新的領(lǐng)域，相關(guān)工作都處于起步階段，目前還沒有針對性很強(qiáng)的法律法規(guī)，同時(shí)缺少系統(tǒng)專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和有操作性的技術(shù)導(dǎo)則，使得工業(yè)污染場地的治理修復(fù)和環(huán)境監(jiān)管都沒有依據(jù)，突出表現(xiàn)為工業(yè)企業(yè)搬遷、土地規(guī)劃、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)涉及相關(guān)的環(huán)境監(jiān)管部門的職責(zé)還沒有在法律上予以清晰的界定，部門聯(lián)合監(jiān)管的效果不順暢，無法有效地對污染場的開發(fā)利用的全過程進(jìn)行監(jiān)管。

因此，盡快出臺土壤修復(fù)的相關(guān)法律法規(guī)政策十分迫切，“政策一定要接地氣，易于執(zhí)行和操作，如果制訂得虛高，則無法形成有效約束力?！敝泄?jié)能大地環(huán)境修復(fù)有限公司董事長胡清向記者表示。

全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇在接受記者采訪時(shí)表示，立法工作正在緊鑼密鼓地推進(jìn)?！敖?jīng)中央批準(zhǔn)，土壤污染防治法已經(jīng)列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，由全國人大環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草，并向全國人大常委會提請審議。”他介紹說，全國人大環(huán)資委已經(jīng)為此成立了法律草案起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，并制定了工作方案和工作計(jì)劃。為推進(jìn)立法工作，全國人大常委會兩位副委員長陳昌智、沈躍躍分別帶隊(duì)，全國人大環(huán)資委土壤污染防治法起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長羅清泉副主任委員等環(huán)資委多位組成人員分別陪同，組織環(huán)保部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、國土部等有關(guān)部門對山東、遼寧、湖南、河南等地開展調(diào)研，廣泛聽取各方面意見和建議。

民主立法、開門立法的理念正逐漸成為社會的共識，社會各界都在為土壤立法建言獻(xiàn)策。中國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長高勝達(dá)在接受記者采訪時(shí)表示，建議采取維護(hù)環(huán)境正義和保證經(jīng)濟(jì)利益并重的立法原則。

我國已有大氣、水和固體廢物等單項(xiàng)法的防治措施，但并未遏止土壤污染的不斷產(chǎn)生。這并不是我國獨(dú)有的現(xiàn)象。經(jīng)歷過嚴(yán)重土壤污染的發(fā)達(dá)國家都是在其他單項(xiàng)法對土壤污染防治作用甚微的情況下，出臺嚴(yán)厲的土壤污染防治法來應(yīng)對危機(jī)。高勝達(dá)認(rèn)為，土壤是90%污染物的最終受體，土壤環(huán)境保護(hù)法側(cè)重于治理，就能夠從根本上防止污染，體現(xiàn)國家發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，讓潛在污染者不想污染、不能污染、不敢污染。

同時(shí)高勝達(dá)也指出，“隨著工業(yè)化和城市化仍在繼續(xù)的這一國情，使得我國不能照抄照搬發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。要用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眼光看待土壤環(huán)境保護(hù)，土壤開發(fā)利用同保護(hù)改善的有機(jī)結(jié)合非常重要?！彼ㄗh，采取維護(hù)環(huán)境正義和保證經(jīng)濟(jì)利益并重的立法原則，水源地污染、嚴(yán)重土壤污染的治理首先考慮環(huán)境利益，而一般或不太嚴(yán)重土壤污染的治理以經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)。這樣，既體現(xiàn)法律的環(huán)境公平理念，又不會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)難產(chǎn)

我國土壤污染修復(fù)研究相對較晚，在土壤污染修復(fù)領(lǐng)域，耕地土壤污染修復(fù)應(yīng)當(dāng)列為首選。而在《土壤污染防治法（建議稿）》的草擬過程中，爭議較多的是關(guān)于土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題，這同時(shí)也是影響土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。

農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)科研監(jiān)測所副所長、研究員李玉浸表示，關(guān)于耕地土壤修復(fù)，首要問題是對污染的判斷。目前以現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)的做法，顯然有諸多不足。就農(nóng)業(yè)來講，首先必須保證食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，而判斷耕地土壤是否安全，首先應(yīng)當(dāng)與污染是否造成農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)來考慮，這也是修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)首先要考慮的問題。遺憾的是，以我國目前《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》判斷的結(jié)果是，超標(biāo)不等于危害，不超標(biāo)也不等于沒有危害。我國土壤修復(fù)行業(yè)目前在生命周期中所處的位置仍是產(chǎn)業(yè)成長的起步階段，人員、技術(shù)和裝備仍處在初期階段，污染土壤修復(fù)技術(shù)的研發(fā)或應(yīng)用還處在試驗(yàn)階段。

參與《土壤污染防治法（建議稿）》起草工作的北京理工大學(xué)法學(xué)院教授羅麗介紹，這部法律非常重視土壤環(huán)境的保護(hù)，在基本原則里也規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先，并制定了專章“土壤環(huán)境的保護(hù)和改善”，主要根據(jù)土地類型做出不同的保護(hù)措施，針對不同的情況進(jìn)行預(yù)防性的規(guī)定，為避免工業(yè)活動(dòng)中對土壤環(huán)境的破壞制定了一些條款，對土地的風(fēng)險(xiǎn)管控進(jìn)行了明確規(guī)定。

當(dāng)前土壤修復(fù)企業(yè)已達(dá)3000余家，雖然有部分企業(yè)在技術(shù)上已有一定積累，但從整體角度來說，核心技術(shù)和設(shè)備，仍多依靠國外引進(jìn)，這不但拉高了治理成本，在競爭激烈的市場環(huán)境下，更限制了土壤修復(fù)行業(yè)的快速有序發(fā)展。

南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任林玉鎖指出，我國的土壤技術(shù)并不少，論文水平在世界范圍內(nèi)也不遜色，但大多只停留在抽屜技術(shù)、實(shí)驗(yàn)室技術(shù)，現(xiàn)場修復(fù)技術(shù)與工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)十分匱乏，無法真正有效地保證實(shí)施效果。

污染土壤修復(fù)表現(xiàn)為一個(gè)技術(shù)問題，但中國環(huán)境科學(xué)院總工程師李發(fā)生在接受采訪時(shí)多次強(qiáng)調(diào)，修復(fù)工程的總體設(shè)計(jì)需要人文美學(xué)支撐。李發(fā)生指出，“場地修復(fù)中的人文問題目前在國內(nèi)極少被關(guān)注。比如修復(fù)公司應(yīng)以承擔(dān)社會責(zé)任的態(tài)度去工作，這樣許多問題就容易解決了。甚至，我們應(yīng)該更進(jìn)一步地去考慮場地修復(fù)工作的美學(xué)建設(shè)、景觀恢復(fù)問題，采取措施降低能耗等。”讓和諧的人文之美與先進(jìn)的修復(fù)技術(shù)相結(jié)合，恢復(fù)土壤的生態(tài)原貌?！霸谶@個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)中，哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會令整個(gè)事態(tài)出現(xiàn)亂象。處理好各利益相關(guān)方關(guān)系是污染場地修復(fù)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是大的智慧?！眅ndprint

錢是個(gè)大問題

土壤污染的整治和管理需要巨大的資金支持。單靠國家財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，地方政府也不可能拿出大量的資金用于治理污染的土壤。而如果按照“誰污染誰治理”這一環(huán)保領(lǐng)域的通行準(zhǔn)則去執(zhí)行，在國內(nèi)又不太現(xiàn)實(shí)。由于大量的污染基本是二三十年以前遺留下來的，有些已經(jīng)無法找到責(zé)任者，即使找到，企業(yè)破產(chǎn)或無力承擔(dān)高額的污染治理項(xiàng)目，治理污染又缺乏良好的收益機(jī)制，資金不足的問題成為阻礙行業(yè)發(fā)展的瓶頸。

據(jù)中國人民大學(xué)環(huán)境金融中心藍(lán)虹教授的研究結(jié)果顯示：按最低成本技術(shù)估算，我國耕地污染土壤修復(fù)需求約3.4萬億元，上限可達(dá)25萬億元;重金屬礦山土壤修復(fù)資金需求下限最低0.54萬億元，上限達(dá)3.46萬億元;工業(yè)污染場地土壤修復(fù)需求最低1.06萬億元，上限達(dá)9.5萬億元。從估算結(jié)果可見，即使選擇適合各類污染土壤的最低成本技術(shù)，也能最高達(dá)38萬億元的資金需求。而2013年我國財(cái)政收入為12.9萬億元。

2013年環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約8000多億元，土壤修復(fù)目前市場規(guī)模不到40億元，尚未達(dá)到環(huán)保產(chǎn)業(yè)的1%。僅達(dá)到估算最高資金需求的萬分之一，供需之間的差距形成了巨大的資金缺口?！笆濉币?guī)劃承諾為防治土壤污染投入只有300億元（48億美元），但要徹底解決這一問題需要的資金卻數(shù)以萬億計(jì)。

如此巨額修復(fù)資金需求，靠任何一方都不可能單獨(dú)完成付費(fèi)。但污染者無疑是第一責(zé)任主體。但當(dāng)污染者不明確的污染場地，突發(fā)污染場地事故處理中，企業(yè)倒閉之后，修復(fù)救濟(jì)費(fèi)用誰付？

為此，藍(lán)虹教授提出廣義的污染者付費(fèi)理論，主張將污染企業(yè)的利益相關(guān)方，例如對污染企業(yè)進(jìn)行投資的銀行、金融機(jī)構(gòu)、與污染事故發(fā)生相關(guān)的運(yùn)輸企業(yè)、消費(fèi)者等，該污染責(zé)任企業(yè)所從屬的相關(guān)行業(yè)，以及政府主體都納入其中，共同承擔(dān)污染責(zé)任。

有專家建議，國外土壤修復(fù)已有較為成熟的模式。譬如，美國在“污染者付費(fèi)”原則的基礎(chǔ)上，通過專業(yè)稅的征收，建立了規(guī)模超過1000億美元的土壤修復(fù)“超級基金”，由其兜底全國范圍內(nèi)的污染場地的修復(fù)。

除此之外，金融手段也可以參與其中。銀行可以提供項(xiàng)目貸款?！氨ｋU(xiǎn)公司可以扮演資金提供方的角色，以保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司來發(fā)放專項(xiàng)貸款，或者投資于項(xiàng)目收益權(quán)信托產(chǎn)品等形式支持土壤修復(fù)工程，甚至可以直接參與到項(xiàng)目股權(quán)中去，既提供資金，又分享收益與風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還可以為污染企業(yè)提供環(huán)保責(zé)任險(xiǎn)服務(wù)，幫助企業(yè)在面臨巨額罰款時(shí)減輕經(jīng)營壓力。”中華聯(lián)合保險(xiǎn)控股股份有限公司研究所副總經(jīng)理郝聯(lián)峰向記者表示。

嚴(yán)峻的土壤污染形勢，考驗(yàn)著我們在治理污染方面的決心，而土壤污染治理修復(fù)又在測試著我們的智慧。

鏈接：

微生物技術(shù)將成生態(tài)修復(fù)發(fā)展方向

除了傳統(tǒng)的化學(xué)、植物等修復(fù)路徑之外，相關(guān)土肥專家建議，可以通過農(nóng)藝手段如增加土壤有機(jī)質(zhì)、施用土壤調(diào)理劑、采用生物吸收法等能夠鈍化、減輕甚至修復(fù)大多數(shù)的超標(biāo)土壤。微生物肥料修復(fù)土壤的基本原理是在適當(dāng)?shù)臈l件（水分、溫度、pH值等）下，肥料中的微生物菌群與土壤中原有的有益微生物共同形成優(yōu)勢菌群，促進(jìn)土壤生態(tài)系統(tǒng)中碳、氮、氧等元素的良性循環(huán)，從而修復(fù)土壤生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，使生態(tài)系統(tǒng)達(dá)到新的穩(wěn)定的平衡。

據(jù)了解，以農(nóng)作物秸稈為主要原材料、以自主研發(fā)的FBA微生物群為核心技術(shù)的高效、環(huán)保型“中農(nóng)優(yōu)”有機(jī)肥料，施用后可以起到促進(jìn)植物營養(yǎng)吸收，增強(qiáng)抗逆性，驅(qū)避地下害蟲，以及調(diào)節(jié)土壤理化性質(zhì)，進(jìn)而能達(dá)到改良土壤、增加土壤有機(jī)質(zhì)含量、杜絕農(nóng)產(chǎn)品中的農(nóng)藥化肥污染、遏制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土壤及地下水的污染，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。北京中農(nóng)優(yōu)生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)有限公司董事長侯德成介紹，“中農(nóng)優(yōu)”有機(jī)肥料除含有氮磷鉀和植物必需的微量元素以外，還含有大量有機(jī)質(zhì)、腐植酸、氨基酸、有益微生物，以及針對不同作物的有益元素。由于施用有機(jī)微生物肥料后，基本不施用化學(xué)肥料和完全杜絕化學(xué)農(nóng)藥的使用，因此，從源頭上就遏制了對土壤的進(jìn)一步污染。

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