淺析《上海市海上搜尋救助管理辦法》對專業(yè)救助隊伍的影響和應對措施

韓凌峰+李鑫健

摘要：本文結(jié)合國內(nèi)實際情況，對《上海市海上搜尋救助管理辦法》的特點進行了闡述，同時圍繞該辦法對海上專業(yè)救助隊伍的影響和要求進行了系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上提出了專業(yè)救助隊伍應采取的積極措施，對于促進上海地區(qū)的海上搜救工作更好發(fā)展具有積極的作用。

海上搜尋救助工作作為國家應急管理工作的重要組成部分，是避免和減少人民群眾生命財產(chǎn)損失的最后一道海上屏障。海上搜救工作難度大、危險程度高，行動涉及面廣，需要社會各方面力量的廣泛參與，才能確保搜救整體成效。且其中各方權(quán)利義務、法律地位等一直未有規(guī)范文件來指導海上搜救工作。因此，堅持“依法搜救”的要求和呼聲也越來越高。

為更好地做好上海地區(qū)的海上搜救工作，上海市政府公布了《上海市海上搜尋救助管理辦法》（以下簡稱“上海搜救管理辦法”），對上海水域搜救工作的組織協(xié)調(diào)、預案建設、搜救保障、信息發(fā)布、法律責任等予以了明確。本文結(jié)合工作實際，對“上海搜救管理辦法”的特點進行了分析，對海上專業(yè)救助隊伍帶來的影響也進行了探討，并提出了一些積極的響應措施和建議。

一、“上海搜救管理辦法”出臺的背景和意義

近年來，我國各級政府都高度重視海上搜救工作，同時也高度重視海上搜救立法工作，海上搜救立法工作不斷取得突破，繼2007年1月1日國內(nèi)第一部搜救條例----《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》正式施行后，《天津市海上搜尋救助規(guī)定》、《江蘇省水上搜尋救助條例》、《河北省海上搜尋救助規(guī)定》以及《山東省海上搜尋救助辦法》相繼頒布實施。2013年5月1日，廣東省新修訂的《廣東省海上搜尋救助工作規(guī)定》也正式生效。其他沿海主要省市也正在積極推進該項工作，據(jù)了解國家層面的《中華人民共和國海上人命搜尋救助條例》也正在推進的過程中。

為更好地做好上海水域的搜救工作，進一步提高上海國際航運中心建設服務和保障能力，2013年7月15日，上海市以政府發(fā)文的形式發(fā)布了《上海市海上搜尋救助管理辦法》（滬府發(fā)[2013]51號）。

作為上海市地方的搜救法規(guī)，“上海搜救管理辦法”的正式出臺，通過政府規(guī)范性文件的方式，對海上搜救的基本原則、組織機構(gòu)和資源、搜救行動和保障以及法律責任等內(nèi)容進行了明確，為建立健全海上搜尋救助體系和應急反應機制、加強海上搜救能力建設、及時實施獎勵等提供了法律依據(jù)，極大地提高了社會公眾參與海上搜救工作的積極性和防范海上風險的意識，也為專業(yè)救助隊伍參與執(zhí)行海上搜救任務提供了有效的法律依據(jù)。該辦法的出臺，對提高上海水域的搜救成效、促進國際航運中心保障能力建設具有重要的意義。

二、“上海搜救管理辦法”的特點

（一）全面規(guī)范了搜救工作程序?！吧虾Ｋ丫裙芾磙k法”利用六章、共計49條對搜救辦法的目的、依據(jù)、適用范圍、管理部門、搜救原則、信息發(fā)布權(quán)限、專家咨詢機構(gòu)、權(quán)利義務、搜救資源、經(jīng)費保障、志愿者建設、應急處置、信息發(fā)布、法律責任等方面進行了詳細的闡述，為搜救工作參與各方提供了詳細的指導，涉及海上搜救工作主要工作都有規(guī)范性的描述，幾乎是面面俱到，可以說是目前為止地方搜救規(guī)定中最為全面和完善的，將對上海海上搜救工作起到很好規(guī)范作用。

（二）進一步規(guī)范志愿者建設工作?！吧虾Ｋ丫裙芾磙k法”與其他各省條例的相同之處是都明確了搜救中心作為搜救志愿者管理管理機構(gòu)，明確規(guī)定了“搜救中心應當對搜救志愿者進行登記、注冊，實行統(tǒng)一管理。搜救志愿者應當服從搜救中心的指揮，開展和參與海上搜救工作”。同時，為鼓勵、支持社會力量參與海上搜救工作，還明確“搜救中心應當定期對積極參與上海海上搜救工作并作出突出貢獻的社會力量進行表彰和獎勵”。此外，還在經(jīng)費保障部分，明確了由搜救中心負責“海上搜救志愿者搜救知識和技能培訓等工作經(jīng)費”;這些舉措，對于提高社會力量和搜救支援者參與海上搜救工作的積極性有很好的促進作用，促使他們更好發(fā)揮海上搜救工作有益補充的作用。

（三）細化了搜救經(jīng)費支出范圍。

“上海搜救管理辦法”在搜救經(jīng)費來源上明確了“市政府安排專項資金，用于上海海上搜救工作，并列入市財政部門預算”，同時，在費用使用方面細化了支出范圍，一是搜救中心日常辦公開支;二是社會力量參與海上搜救行動的適當補助;三是市政府批準的海上搜救演習、演練和搜救經(jīng)費和補助;四是獎勵海上搜救先進單位和個人所需經(jīng)費（由中央財政承擔的，由中國海上搜救中心組織和指揮的重特大海上搜救行動的獎勵經(jīng)費除外）;五是社會救助力量和海上搜救志愿者搜救知識和技能培訓等工作經(jīng)費;六是重特大海上搜救行動后評估所需經(jīng)費;七是提升、完善海上搜救管理手段，研究、推廣海上搜救應用技術(shù)所需經(jīng)費;八是專家咨詢機構(gòu)開展專業(yè)咨詢活動必要的行動經(jīng)費。上述專項資金由搜救中心進行管理，實行?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人不得擠占、挪用、截留。詳盡的規(guī)定，為后續(xù)經(jīng)費的支出和使用提供全面的指導，也為資金的規(guī)范支出提供了保證。

（四）明確了條例的時效性。

與國內(nèi)其他搜救條例、辦法相比，“上海搜救管理辦法”是國內(nèi)相關(guān)條例之中唯一一個既明確了生效日期、又明確了有效期的地方條例，即“本辦法自2013年9月1日起施行，有效期至2018年6月30日”，這也給后續(xù)的進一步調(diào)整完善留有了空間，確保了“上海搜救管理辦法”的科學性和時效性。

三、“上海辦法”對專業(yè)救助單位的影響及應對建議

（一）要進一步分析專業(yè)救助隊伍在上海海上搜救工作中的地位和作用。

“上海搜救管理辦法”明確“上海海上搜救中心是本市突發(fā)公共事件應急管理工作機構(gòu)之一，負責本市海上搜救工作的組織、協(xié)調(diào)、指揮。上海海上搜救中心辦公室設在上海海事局，負責搜救中心的日常運行管理工作;搜救中心在崇明設海上搜救分中心，搜救中心可根據(jù)實際需要，增設搜救分中心。建設交通、交通港口、氣象、海洋、漁業(yè)、衛(wèi)生計生、財政、公安、環(huán)保、民政等有關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)，協(xié)同實施本辦法;醫(yī)療、通信、航運等有關(guān)企事業(yè)單位和個人應當協(xié)助做好相關(guān)工作”。這部分內(nèi)容只對上海地方的有關(guān)部門職責進行了描述，未對作為國家海上專業(yè)救助隊伍的具體工作進行相應闡述。在條例未出臺情況下，海上專業(yè)救助隊伍作為上海搜救中心成員單位之一，接受上海海上搜救中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)并按照職責開展海上搜救工作。endprint

建議要與上海海上搜救中心進一步加強溝通，全面掌握海上專業(yè)救助隊伍在“上海搜救管理辦法”生效后角色、地位是否發(fā)生變化，在工作程序、配套措施上主動適應新形勢、新要求，以便更好地開展海上搜救工作。

（二）要進一步規(guī)范專業(yè)救助隊伍搜救信息發(fā)布工作

“上海搜救管理辦法”中強調(diào)，“搜救中心應當及時、準確地向社會發(fā)布海上搜救信息。未經(jīng)授權(quán)，其他單位和個人不得發(fā)布、提供相關(guān)信息”。同時還在“第五章 法律責任”的第四十一條（擅自發(fā)布搜救信息處罰）明確“違反本辦法第五條規(guī)定，有關(guān)單位和個人擅自向社會發(fā)布或散布海上搜救信息造成不良影響的，由搜救中心責令消除影響，并建議其上級主管部門對責任人依法追究行政責任”。

建議相關(guān)部門和人員加強對“上海搜救管理辦法”的學習和理解，在實際的救助宣傳工作中，正確把握宣傳角度和導向等，應本著“多說救助行動和成效、不盲目推測事故原因和責任”等原則開展救助宣傳，避免對專業(yè)救助隊伍救助工作的開展造成不利局面和對地方政府構(gòu)成社會輿論上的壓力。

（三）要進一步加強與搜救中心的溝通與交流。

“上海搜救管理辦法”中在很多地方都要求要與搜救中心保持緊密溝通，諸如“承擔海上搜救任務的單位和個人接到執(zhí)行海上搜救任務的指令后，應當立即行動，并接受搜救中心（或現(xiàn)場指揮）的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮。接受搜救任務指令的單位和個人有正當理由不能執(zhí)行海上搜救任務的，應當及時報告搜救中心。參加海上搜救的船舶、設施、航空器未經(jīng)搜救中心同意，不得擅自退出海上搜救行動;確需退出的，應當報經(jīng)搜救中心批準”;“參加搜救行動的單位和個人在接到搜救中心搜救指令行動后，應當及時向搜救中心報告通信聯(lián)系方式、抵達現(xiàn)場時間、現(xiàn)場氣象海況及其他情況”等等。

在實際工作中，由于海上專業(yè)救助隊伍作為國家、交通運輸部的專業(yè)救助隊伍，同時還承擔著除上海海區(qū)之外其他海區(qū)的搜救工作和國家交辦的各項應急保障任務，與搜救主管部門難免會出現(xiàn)救助力量調(diào)遣和使用方面的分歧，建議與搜救中心主動、及時、有效地溝通，主動通報其他任務執(zhí)行情況，增進相互了解、理解和支持，營造良好的救助工作氛圍，確保完成各項救助任務。

（四）要合理處置實戰(zhàn)訓練與救助值守的關(guān)系

在地方的搜救條例中，上海、江蘇、山東、天津等地的條例都明確要求“參與搜救值班的船舶、航空器、人員應當處于待命狀態(tài)，并保持通訊暢通，未經(jīng)搜救中心同意，不得從事與人命救助無關(guān)的活動;承擔海上搜救任務的單位和個人接到執(zhí)行海上搜救任務的指令后，應當立即行動，并接受搜救中心（或現(xiàn)場指揮）的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮”。并在法律責任方面明確：違反上述相關(guān)規(guī)定的，將“由搜救中心予以通報，并建議其上級主管部門依照有關(guān)規(guī)定追究行政責任;違反海事管理法律法規(guī)的，由海事管理機構(gòu)依法給予行政處罰”。這些規(guī)定都要求參與搜救值班的力量不得從事與人命救助無關(guān)的活動，在實際工作中，海上實戰(zhàn)訓練是維持專業(yè)救助隊伍專業(yè)技能非常重要措施，也是訓練工作必不可少的主要組成部分，對于保證日常救助工作成效具有重要的促進作用。所以，在保證救助值班待命工作的同時，專業(yè)救助隊伍肯定要開展一些實戰(zhàn)訓練工作。

建議進一步加強與搜救中心等部門的溝通，爭取搜救主管部門對專業(yè)救助隊伍實戰(zhàn)訓練工作的理解和支持，在保證救助值守的情況下，適時、適量開展一些必需的實戰(zhàn)訓練工作，盡量避免實戰(zhàn)訓練與救助值守工作的沖突。

（五）要進一步規(guī)范救助志愿者管理工作

“上海搜救管理辦法”中第二章<海上搜救機構(gòu)和資源>第九條（搜救中心職責）第十二款中提出：搜救中心負責組建、管理海上搜救志愿者隊伍。本條明確由搜救中心負責組建并管理海上搜救志愿者隊伍。在實際情況中，專業(yè)救助隊伍也在開展救助志愿者建設相關(guān)工作，且因為起步早等原因，志愿者建設取得了一定成效，本條對專業(yè)救助隊伍開展海上搜救志愿者工作可能會產(chǎn)生一定影響。

建議進一步研究專業(yè)救助志愿者組建和管理現(xiàn)狀，分析與搜救中心組建、管理志愿者隊伍的異同點，進一步明確專業(yè)救助志愿者隊伍建設的指導思想和發(fā)展規(guī)劃等，確保救助志愿者工作規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

（六）要合理爭取海上搜救相關(guān)經(jīng)費

“上海搜救管理辦法”在搜救經(jīng)費來源上明確了“市政府安排專項資金，用于上海海上搜救工作，并列入市財政部門預算?！辈⒓毣褂梅秶?。對照其中各條，沒有一條對國家專業(yè)救助隊伍參與地方的應急搜救行動的經(jīng)費保障情況進行闡述，這也是對專業(yè)救助隊伍當前經(jīng)費缺少的不利之處。

建議在實際工作中加強與搜救中心在經(jīng)費、預算編制方面的溝通，請地方政府酌情考慮國家專業(yè)隊伍參與地方搜救演習經(jīng)費補助、提升完善海上搜救管理手段、研究推廣海上搜救應用技術(shù)等經(jīng)費，希望上海市政府及相關(guān)部門在經(jīng)費方面給予支持和補助，以促進專業(yè)救助隊伍更好地服務地方經(jīng)濟發(fā)展。

（七）要進一步加強相關(guān)法律法規(guī)的學習

近年來，各級政府都對海上搜救工作給予了高度重視，各級政府也紛紛出臺了各種地方的搜救條例，作為國家海上專業(yè)救助隊伍，建議在開展海上救助工作、積極融入地方應急聯(lián)動體系的同時，要加強搜救工作相關(guān)法律法規(guī)的學習，確保日常值班待命和救助工作的開展做到“有理、有據(jù)、有序”，促進救助工作健康、有序發(fā)展。

海上搜救工作是一項綜合、復雜的系統(tǒng)工程，需要參與搜救各方的共同努力，更需要社會各界關(guān)心與支持，“上海搜救管理辦法”的出臺為上海地區(qū)海上搜救工作的規(guī)范、有序開展奠定的堅實的基礎(chǔ)，營造了良好的輿論環(huán)境，也為依法搜救提供明確的指導，將為上海國際航運中心建設和地方經(jīng)濟的發(fā)展提供強有力的保障。endprint