南非弱勢族裔優(yōu)待政策芻議
——以美國少數(shù)族裔優(yōu)待政策為參考

趙文嘉

（浙江農(nóng)林大學(xué)天目學(xué)院（暨陽學(xué)院））

南非弱勢族裔優(yōu)待政策芻議
——以美國少數(shù)族裔優(yōu)待政策為參考

趙文嘉

（浙江農(nóng)林大學(xué)天目學(xué)院（暨陽學(xué)院））

南非和美國一樣，是典型的多種族混居的多元社會。歷史上南非曾全面推行種族隔離制度，造成黑人與白人之間經(jīng)濟(jì)地位和文化教育水準(zhǔn)相差懸殊。后種族隔離政府下臺，民主政府立即實(shí)施就業(yè)公平政策以及“黑人經(jīng)濟(jì)地位提振”,提升弱勢族裔及其他人士的地位。本文將以美國優(yōu)待措施為參考，分析對比南非優(yōu)待措施自身的特點(diǎn)。

種族隔離 就業(yè)公平政策 弱勢族裔優(yōu)待政策

一、歷史背景

南非和美國一樣，是典型的多種族混居的多元社會。主要分為黑人、白人、有色人和亞洲人四大種族，信奉天主教、印度教、伊斯蘭教等，共有11種官方語言，其中黑人人口占全國人口80%。南非是非洲最發(fā)達(dá)的國家，全世界排名第28位。[1]但南非國民經(jīng)濟(jì)各部門發(fā)展水平不一致、收入分配不均，地區(qū)分布并不平衡。[2]

1948年南非全面推行種族隔離制度，政府支持屬于白人的企業(yè)，黑人被邊緣化。其時南非大部分雇主是白人，大部分技術(shù)工種也由白人控制，黑人多數(shù)情況下只能從事非技術(shù)工種，種族隔離政府還通過一系列法律固化這一政策，制造了南非勞動力市場中的“膚色分界”。種族隔離政府還按地理、種族和意識形態(tài)劃分為19個不同的教育部門，并建立了黑人、白人、有色人和印度人4種教育體制，實(shí)行“分散管理”和“學(xué)校分離”，這樣的安排極大程度上造成了今日南非各族裔，尤其是黑人與白人之間文化教育水準(zhǔn)相差極為懸殊的情況。[3]盡管許多黑人逐漸進(jìn)入上層社會以及中產(chǎn)階級上層，黑人的總體失業(yè)率依然極高，至今尚未得到根本解決。[2]

與上述現(xiàn)實(shí)緊密相關(guān)，和美國少數(shù)族裔優(yōu)待政策教育、就業(yè)、社會、醫(yī)療等領(lǐng)域多層次復(fù)合措施多管齊下的思路不同，南非弱勢族裔優(yōu)待政策很大程度上偏重于就業(yè)領(lǐng)域，1994年種族隔離政府下臺，非洲人國民大會黨上臺，新政府立即開始著手立法，實(shí)施就業(yè)公平政策（Employment Equity）,規(guī)定所有雇主必須雇傭種族隔離時代受到歧視的各族裔及其他人士，包括黑人、印度人和有色人種。事實(shí)上，在新南非的語境之中，“弱勢族裔優(yōu)待政策”與“就業(yè)公平政策”兩個概念經(jīng)常被互換使用。

二、南非就業(yè)公平政策

具體而言，南非就業(yè)公平相關(guān)的法律和政策目的是在工作場合促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公平，做法是推動“指定人群”（designated groups）就業(yè)。所謂指定人群包括所有黑人和有色人種、女性以及殘疾人士。就業(yè)公平法律要求所有符合標(biāo)準(zhǔn)的公司雇傭五十名以上指定人群雇員，制定和實(shí)施促進(jìn)工作場合人口合理配比的計劃，并將其計劃上呈勞動部。

就業(yè)公平政策還要求每家公司做好“黑人經(jīng)濟(jì)地位提振”（Black Economic Empowerment）記分卡，其計分原則相當(dāng)復(fù)雜，通過這個記分制度，每家公司對于就業(yè)公平政策的法律義務(wù)可以獲得一定程度的回寰余地。每家公司必須在過去處于不利地位人群在公司人員中的比例方面達(dá)到一個底線數(shù)字。其評判標(biāo)準(zhǔn)包括公司所有權(quán)歸屬、員工和管理層（上至董事會層面）人員比例、從黑人擁有的企業(yè)采購物品數(shù)額、社會投資項目等等。就業(yè)公平法案于1998年獲得通過。這項法律旨在“促進(jìn)我國憲法賦予國民的平等權(quán)利，實(shí)踐真正民主。目的在于消除不公平的就業(yè)歧視，確保就業(yè)平等得以實(shí)行，消弭歧視政策后果，實(shí)現(xiàn)工作場合組成多元，大致體現(xiàn)我國族群比例，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升工作效率，履行我國國際勞工組織成員國的義務(wù)”。[4]

支持者一般認(rèn)為，種族隔離政策是對非白人族裔的歧視，所以通過弱勢族裔優(yōu)待政策來對過去時代的歧視政策進(jìn)行糾正。除此之外，弱勢族裔優(yōu)待政策著力于對抗結(jié)構(gòu)性種族主義以及種族間不平等，在社會不同領(lǐng)域、各個層次促進(jìn)多元化發(fā)展，[5]并以此提升社會底層萬劫不變的弱勢地位，使全體國民可以分享社會發(fā)展的成果。另一方面，就業(yè)公平政策，特別是黑人經(jīng)濟(jì)地位提振政策一直以來受到批評。一方面，這些政策被認(rèn)為是對白人的區(qū)別對待；另一方面，一些人認(rèn)為這些政策效果不佳，提高了小企業(yè)運(yùn)營成本，降低了經(jīng)濟(jì)增速和就業(yè)率。雖然會給黑人中產(chǎn)階級帶來一定的優(yōu)勢和好處，但可能造成貧困黑人處境愈加不利。[6]

首先，反對者普遍認(rèn)為，通過實(shí)施配額制度來實(shí)現(xiàn)員工隊伍多元化的目標(biāo)對雇傭過程以及員工的技術(shù)水準(zhǔn)造成不利影響，最終導(dǎo)致自由市場受到牽絆。[7]其次，弱勢族裔優(yōu)待政策使得有色人種（非黑人）以及印度人被邊緣化，處于類似于美國亞裔人群“非黑非白”的尷尬境遇。再次，弱勢族裔優(yōu)待政策雖然惠及包括黑人在內(nèi)的中產(chǎn)階級和精英階層，卻沒有幫助下層各族裔人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。這就造成底層與中產(chǎn)階級之間越來越大的地位和收入差距，導(dǎo)致階級間的斗爭以及事實(shí)上更嚴(yán)重的隔離。[5]最后，中產(chǎn)階級和精英階級對社會財富產(chǎn)生了自然占有的態(tài)度，黑人作為整體也產(chǎn)生了類似的態(tài)度，不利于社會公平，造成了反向歧視。由于弱勢族裔優(yōu)待政策，特別是勞動市場的配額制度，許多優(yōu)秀的技術(shù)工人移民海外，造成南非技術(shù)勞動力進(jìn)一步流失，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是許多國際企業(yè)因此失去了在南非投資的意愿。[2]

三、南非與美國優(yōu)待措施對比

南非的弱勢族裔優(yōu)待政策與美國基于種族的同類優(yōu)待措施相比，存在許多共同點(diǎn)，其主要矛盾焦點(diǎn)也同出一源，主要可以歸納為以下幾點(diǎn)：一是公平與效率之爭。社會公平與社會運(yùn)行效率從微觀層面來講常常處于矛盾狀態(tài)，宏觀而抽象的社會公正往往要以犧牲具體個體利益和局部的效益為犧牲，故而極易成為爭議焦點(diǎn)。二是此類政策本身是否公正之爭?；诓煌乃枷胝軐W(xué)脈絡(luò)的思考往往得出截然不同的結(jié)論。三是以種族族裔作為界定標(biāo)準(zhǔn)的合理性之爭?；诜N族的優(yōu)待措施往往易滋生高社會經(jīng)濟(jì)成就的弱勢族裔成員與低經(jīng)濟(jì)社會成就的強(qiáng)勢群體成員之間的錯位矛盾。四是夾在兩者間的“第三類人”歸屬的問題。在美國，亞裔充當(dāng)這一角色，在南非則以印度人為主的亞裔以及其他有色及混血人種充任，使原本錯綜的矛盾更加復(fù)雜。

南非與美國的類似政策和措施也有顯著區(qū)別。首先，南非的弱勢族裔優(yōu)待政策與美國的少數(shù)族裔優(yōu)待政策，英文表述都是“affirmative action”。一詞兩譯，凸顯的是南非相關(guān)優(yōu)待措施的一個不同于他國優(yōu)待政策的最主要特點(diǎn)，即多數(shù)優(yōu)待，南非是世界上唯一一個面向國民中的大多數(shù)實(shí)施優(yōu)待措施的國家。這種情況的出現(xiàn)，既是該國歷史發(fā)展沿革的必然結(jié)果，也是現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的利弊權(quán)衡與各方爭議的焦點(diǎn)，如上文所述，正在對南非經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成深遠(yuǎn)影響。其次，與美國相比，南非的優(yōu)待政策以經(jīng)濟(jì)、就業(yè)政策的優(yōu)待扶持為主，但并不意味著在其他領(lǐng)域沒有深刻而持續(xù)的變革。恰恰相反，在高等教育等領(lǐng)域，南非政府從入學(xué)環(huán)節(jié)到師資分配都做出了比較詳盡的制度安排。[4]之所以給大部分世人留下了上述的印象，歸根結(jié)底是由于新舊南非之間社會變革力度大，延續(xù)性較弱，并首先體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益分配的核心環(huán)節(jié)上，以致教育領(lǐng)域優(yōu)待措施的制定“退居后座”。再次，與美國相比，南非民主政府自上臺之后，弱勢族裔優(yōu)待措施的具體措施與方針雖然始終處于摸索之中，但政策導(dǎo)向與力度卻始終堅定不移，沒有受到過真正嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這與南非黑人的人口絕對多數(shù)地位是密不可分的。[8]

綜上所述，南非與美國乃至世界其他國家與地區(qū)的弱勢族裔優(yōu)待措施有相當(dāng)多的共同矛盾，亦有歸屬于該國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的特別之處。這為我國制定民族教育政策提供了鮮活的案例，可取的經(jīng)驗(yàn)和足以引以為戒的教訓(xùn)，并為國別研究和文化研究的進(jìn)一步深入起到了拋磚引玉的效果。

[1]South Africa Fast Facts.South Africa info.April,2007.Retrieved 14 June 2008.

[2]榮黎霞.發(fā)展中國家如何致力于更加公平的教育:以印度和南非為例[J].比較教育研究,2007(2):1-5．

[3]Post-Apartheid South Africa:the First Ten Years-Unemployment and the Labor Market.IMF.

[4]Bergmann,B.The continuing need for affirmative action.The Quarterly Review of Economics and Finance,1999,39(5): 757-768.

[5]Goga,F.(n.d.).A critique of affirmative action:The concept.Retrieved from http://ccms.ukzn.ac.za/index.php.

[6]Business Report-Home-Motlanthe warns BEE council has failed.Busrep.co.za.9 February 2010.

[7]Edigheji,O.Affirmative action and state capacity in a democratic South Africa.Policy:issues&actors,2006,20(4).

[8]牛長松.南非公立高校招生政策的演變——教育公平的視角[J].外國教育研究,2009(3):16-21．

浙江農(nóng)林大學(xué)人才啟動項目，項目編號2013FR044