京津冀 握緊拳頭才更有力量京津冀

文 本刊記者 崔 晨

地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈的北京、天津、河北，猶如一個手掌攤開的“多個指頭”，握緊則是“一個拳頭”，各地只有心往一處想，勁往一處使，匯聚發(fā)展合力，才能擊出京津冀一體化的“重拳”。

2014年2月26日，華北大部持續(xù)一周的霧霾還未退去。這一天，中共中央總書記習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報時，提出了七點要求。

去年5月、8月，習(xí)近平總書記曾先后在天津、河北調(diào)研時也特別談及京津冀協(xié)同發(fā)展問題。國家最高領(lǐng)導(dǎo)人如此關(guān)注一個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展并連續(xù)作出重要指示，這十分罕見。有鑒于此，不少專家將“京津冀一體化”視為中央推進經(jīng)濟改革的“一號工程”。應(yīng)該說，自上而下的強有力推動，給京津冀協(xié)同發(fā)展注入了一支強心劑。

合作的迫切與遲滯

改革開放之初，我國南北方經(jīng)濟實力基本相當(dāng)，但隨著珠三角、長三角的相繼崛起，經(jīng)濟重心持續(xù)南移，南重北輕的經(jīng)濟格局日漸加劇。而這其中的一個關(guān)鍵因素是以京津為核心的京津冀地區(qū)在中國經(jīng)濟版圖中分量的持續(xù)下降。起初，珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟實力根本無法與京津冀地區(qū)相比，但到2004年，京津冀的生產(chǎn)總值只有珠三角的1/2強，尚不及長三角的一半。在北京市政協(xié)委員、中國城市發(fā)展研究院常務(wù)副院長楊旭眼中，作為中國經(jīng)濟增長第三極的京津冀地區(qū)現(xiàn)在確實到了該發(fā)力的時候了。與此同時，京津冀三地發(fā)展各自面臨瓶頸式問題：北京正承受著資源、環(huán)境、人口的多重壓力；天津一直被產(chǎn)業(yè)升級的問題困擾；河北因為“兩高”產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩亟須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。并且，三地還面臨著共同的發(fā)展與環(huán)境問題。如今面臨的這些深層次問題，已絕非單個省、市所能解決。實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、合作共贏，已經(jīng)成為京津冀地區(qū)的迫切需求和現(xiàn)實課題。

但是，與現(xiàn)實需求相比，三地合作的實際行動卻一直相對遲緩。推進京津冀三地合作發(fā)展的思路可追溯到上世紀(jì)80年代，1982年，北京市做城市總體規(guī)劃時首次提出京津冀地區(qū)合作發(fā)展的問題，然而這一理念在實踐中并沒有得到貫徹實施；2001年，中國科學(xué)院院士、中國工程院院士吳良鏞主持了“大北京”規(guī)劃，這通常被認為是京津冀一體化合作在實踐探索層面的開始；2004年11月，國家發(fā)展改革委正式啟動“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”編制，但時至今日，這一等待了十年之久的規(guī)劃，名稱從最初的“京津冀都市圈”變成“首都經(jīng)濟圈”，具體內(nèi)容始終未能與公眾見面。與此形成鮮明對比的是，這期間，國家發(fā)展改革委編制出臺的包括跨區(qū)域協(xié)作在內(nèi)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已不下20個。京津冀都市圈區(qū)域發(fā)展規(guī)劃成了“最難編制的區(qū)域規(guī)劃”。

十年難產(chǎn)的規(guī)劃折射出很多現(xiàn)實和深層次問題。一方面因為缺少聯(lián)席機制和高層協(xié)調(diào)制度，難以平衡包括北京、天津“二核”在內(nèi)的各方面利益；另一方面，由于長期以來京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化明顯，產(chǎn)業(yè)鏈分工差異化不足，地區(qū)發(fā)展明顯不平衡等客觀問題，加大了三地合作發(fā)展的復(fù)雜性和難度。一位曾參與規(guī)劃編制的專家稱：“京津冀三地均想在規(guī)劃中表達各自的利益訴求，有的要加快發(fā)展，有的要加強保護，有的要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在很多問題上很難達成一致?！?/p>

因此，這次習(xí)近平總書記就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出的七點要求中，明確指出要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。對于總書記的要求，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平是這樣理解的：“京津冀三省市之間由于行政壁壘仍然很強，一定程度上阻礙了生產(chǎn)要素在區(qū)域之間的自由流動。改變這一狀況最根本的解決之路在于一方面要去行政主導(dǎo)化，需要改變地方分灶的財稅制度以及相應(yīng)的考核評價制度；另一方面，也是最為重要的是大力培育企業(yè)主體，通過企業(yè)主體在區(qū)域范圍內(nèi)基于產(chǎn)業(yè)鏈的功能空間布局及聯(lián)系來實現(xiàn)跨區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。這種企業(yè)為主體所形成的一體化格局最經(jīng)得起時間考驗?！?/p>

“雙黃蛋”變“大蛋糕”

在京津冀三地長期的發(fā)展關(guān)系中，北京與天津常被譽為“蛋黃”，而河北則為“蛋清”，打破自家“一畝三分地”的思維定式，就是要將“蛋黃”與“蛋清”充分融合，做成京津冀一體化的“大蛋糕”。

首先，要做好京津冀一體化的頂層設(shè)計，這是諸多專家的共同觀點，這如同做蛋糕前首先要有模子。北京市社會科學(xué)院副院長趙弘指出，京津冀一體化發(fā)展必須加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展體制機制，建立高層次、跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)機制，推動北京與周邊區(qū)域共同編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，從更高層次統(tǒng)籌解決區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題。楊旭委員認為，做好頂層設(shè)計應(yīng)該注意三方面問題，首先是要在思想認識上明確，京津冀一體化不是三地統(tǒng)籌，而是四方統(tǒng)籌，中央不僅是協(xié)調(diào)方，而且是重要的參與者；第二是要有一個強有力的推進機構(gòu)，并賦予其相應(yīng)權(quán)力；第三是要厘清三地發(fā)展階段、發(fā)展現(xiàn)狀與比較優(yōu)勢，必須一城一地地認真分析，只有這樣才能有針對性地做三地功能定位、產(chǎn)業(yè)空間布局。

在做好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，接下來關(guān)鍵是要在實踐層面全面有序扎實推進京津冀一體化各項工作。專家們認為，當(dāng)前，做好京津冀一體化“大蛋糕”，需要著力在基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和生態(tài)一體化等方面下工夫。

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的載體和平臺，推進京津冀一體化，基礎(chǔ)設(shè)施一體化將起到領(lǐng)跑的作用。長期以來，受行政區(qū)劃影響，京津冀都市圈內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施各自建設(shè)，缺乏整體規(guī)劃，影響了資源的有效配置和整體效益發(fā)揮。天津科技大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長朱磊在其論文中指出，要建立起京津冀銜接配套與功能共享的基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)三地交通運輸、電信網(wǎng)絡(luò)、能源設(shè)施、旅游設(shè)施等硬件基礎(chǔ)設(shè)施對接，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施對整個京津冀地區(qū)的支撐作用，實現(xiàn)效用的最大化。在基礎(chǔ)設(shè)施一體化中交通一體化無疑是先行領(lǐng)域，正在編制的京津冀一體化交通方案顯示：到2020年，京津冀三地將形成9000公里高速公路網(wǎng)和主要城市3小時公路交通圈，9500公里鐵路網(wǎng)和主要城市1小時高鐵交通圈，首都機場客流量也將突破一億人次，首都新機場一期工程將投入使用，逐步形成立體交通網(wǎng)絡(luò)。

產(chǎn)業(yè)一體化是區(qū)域一體化的核心和關(guān)鍵。首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院副教授葉堂林研究分析，當(dāng)前北京已進入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)服務(wù)主導(dǎo)和創(chuàng)新主導(dǎo)的服務(wù)經(jīng)濟、總部經(jīng)濟、知識經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟等首都經(jīng)濟特征；天津進入工業(yè)化后期的技術(shù)集約型和產(chǎn)業(yè)高端化階段，呈現(xiàn)出高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與重化工業(yè)并重、現(xiàn)代制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并舉的突出特征；河北則進入工業(yè)化的中期階段，產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出資源加工型、資本密集型的突出特征?！熬┙蚣疆a(chǎn)業(yè)一體化應(yīng)該充分發(fā)揮三地各自比較優(yōu)勢，按照互惠互利、共贏發(fā)展的原則，開展全方位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接協(xié)作。理順三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分工、產(chǎn)業(yè)集聚和上下游聯(lián)動發(fā)展?！比~堂林教授建議。

生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，目前京津冀生態(tài)一體化日益迫切。2013年，京津冀地區(qū)成為全國污染最重的區(qū)域，京津冀13個城市中，11個城市的污染程度排在全國前20位，其中有7個城市排在前10位，部分城市的空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%?！巴粑⒐裁\”的三地，不得不共同打響“生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)”。京津冀生態(tài)一體化就是要將京津冀三地看成是一個整體的生態(tài)系統(tǒng)來維護和改善。對此，趙弘院長建議，要在京津冀乃至環(huán)渤海等更大空間范圍內(nèi)擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作?？梢钥紤]積極爭取國家層面支持，將京津冀地區(qū)作為“生態(tài)經(jīng)濟特區(qū)”，開展節(jié)能量、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易制度等試點工作，探索跨地區(qū)、長效化的生態(tài)補償機制。由于三地經(jīng)濟發(fā)展水平還存在明顯差異，為使三地在生態(tài)保護問題上不打折扣，北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院張世秋教授則建議，在整個京津冀區(qū)域范圍內(nèi)，通過統(tǒng)一檢測、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一法規(guī)、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一規(guī)劃，特別是強化環(huán)境準(zhǔn)入制度，防止污染的區(qū)域間轉(zhuǎn)移。

除此之外，還需要推進區(qū)域性市場建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、社會發(fā)展與社會保障體系一體化、基本公共服務(wù)一體化等等，共同構(gòu)建京津冀一體化的“大蛋糕”。

盤活京津冀城市群

京津冀城市群共有城市35個，其中中央直轄市2個、地級市11個、縣級市22個，土地總面積18.25萬平方公里，占全國國土面積的1.9%，人口占全國的6.2%，2012年區(qū)域生產(chǎn)總值占全國的10.0%。

“該地區(qū)的整體經(jīng)濟密度和人口密度都要高于全國平均水平，但是內(nèi)部35個城市的規(guī)模結(jié)構(gòu)還存在較大差距?！笔锥冀?jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授張貴祥以數(shù)據(jù)分析。在京津冀城市群的35個城市中，100萬人口以上的大城市共8個，50萬至100萬的中等城市3個，50萬以下的小城市達24個，城市數(shù)量呈“啞鈴”型；從人口結(jié)構(gòu)看，天津和北京兩個超大城市容納了京津冀地區(qū)人口的60.82%，遠大于其他中小城市總和，超大城市人口過于集中，其他城市人口規(guī)模偏小，人口分布呈“倒金字塔”型；從經(jīng)濟實力看，2012年北京和天津兩市地區(qū)生產(chǎn)總值之和占整個京津冀城市群的53.7%；從人均GDP看，2012年北京和天津人均GDP分別達到14027.13美元和15129.04美元，而河北省人均GDP僅為5838.95美元，不僅遠遠低于京津兩市，甚至低于同期全國6094美元的平均水平。這一連串?dāng)?shù)據(jù)顯示，京津冀區(qū)域內(nèi)部城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡，京津極化效應(yīng)明顯，河北雖有地理上環(huán)京津的獨特優(yōu)勢，卻陷入了“大樹底下不長草”的現(xiàn)實劣勢。

這樣的發(fā)展落差還導(dǎo)致了異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，其主要表現(xiàn)為人口由經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中小城市涌向北京和天津兩個超大城市?！爱惖爻擎?zhèn)化現(xiàn)象在一定程度上影響了河北省中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度、規(guī)模和水平，進一步加大了區(qū)域發(fā)展的不平衡，同時大量人口涌入大城市，對社會保障、資源環(huán)境、電力交通、市政建設(shè)、社會治安等方面也帶來了巨大壓力，使大城市的運行與管理面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。”張貴祥教授認為，這種惡性循環(huán)需高度警惕，因為不合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展缺乏支撐力。

因此，張貴祥教授建議，重構(gòu)京津冀大中小城市的合理格局，既要優(yōu)化空間，又要提升質(zhì)量。當(dāng)前要加快發(fā)展石家莊、唐山、保定等城市建設(shè)，以彌補現(xiàn)有城市體系中大城市數(shù)量不足和質(zhì)量不高的缺陷，再帶動周邊小城鎮(zhèn)建設(shè)，使其與中心城市功能對接、融合發(fā)展，最終促進區(qū)域內(nèi)形成特大城市“做優(yōu)”、中等城市“做強”、小城鎮(zhèn)“做大”的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

還有專家建議京津冀城鎮(zhèn)體系的完善要采取分步走的策略：近期，可采用“雙核、軸帶”的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮北京、天津?qū)^(qū)域的輻射帶動作用，加強空間聯(lián)系密切的區(qū)域軸帶建設(shè)，同時積極培育石家莊、唐山副中心的功能，加強京津高科技產(chǎn)業(yè)軸、沿海產(chǎn)業(yè)帶和傳統(tǒng)山前產(chǎn)業(yè)帶的集聚發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)；中期，形成“多中心、開放型”的城鎮(zhèn)空間格局，提升小城鎮(zhèn)的發(fā)展動力和吸納力，帶動更多城鎮(zhèn)和地區(qū)融入經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)；遠期，形成“網(wǎng)絡(luò)化、連綿狀”的城鎮(zhèn)空間格局，使京津冀城市群成為具有全球影響力和競爭力的都市連綿區(qū)。

地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈的北京、天津、河北，猶如一個手掌攤開的“多個指頭”，握緊則是“一個拳頭”，各地只有心往一處想，勁往一處使，匯聚發(fā)展合力，才能擊出京津冀一體化的“重拳”。