內(nèi)部管理信息的法律性質(zhì)界定

秦 瀟

(南京師范大學(xué)法學(xué)院，南京 210023)

2010年1月12日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》(以下簡稱《意見》)明確提出:“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息，不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息。”內(nèi)部管理信息由此成為繼“三安全一穩(wěn)定”以及“涉密信息”不公開之后的又一不公開條款。然而，根據(jù)《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第二條的規(guī)定，“政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”而內(nèi)部管理信息是在日常工作中形成的，不具有履行職責(zé)的特征，這就自然得出內(nèi)部管理信息不屬于政府信息的結(jié)論，這明顯與人們對于政府信息的通常理解不相符合，從而導(dǎo)致實踐中人們對于內(nèi)部管理信息法律性質(zhì)形成兩種截然相反的觀點。一種觀點認(rèn)為，內(nèi)部管理信息屬于政府信息;另一種觀點則認(rèn)為，內(nèi)部管理信息不屬于政府信息。

本文支持前一種觀點，即內(nèi)部管理信息仍然屬于政府信息。不然，內(nèi)部管理信息會因為無法納入政府信息公開法的調(diào)整范圍而成為法律的空白，也將為行政機(jī)關(guān)暗箱操作、限制公民知情權(quán)提供諸多便利。因此，本文欲從內(nèi)部管理信息的本質(zhì)入手，通過法律解釋，對內(nèi)部管理信息的法律性質(zhì)予以澄清。

一、內(nèi)部管理信息的本質(zhì)

內(nèi)部管理信息在語法上屬于偏正結(jié)構(gòu)，由內(nèi)部管理和信息兩部分組成。前者本質(zhì)上是一種管理行為，與內(nèi)部管理相對應(yīng)的是外部管理，兩者的區(qū)分以管理對象和管理內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，類似于內(nèi)部行政行為和外部行政行為的劃分。外部管理針對的對象是行政相對人，內(nèi)容涉及相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。內(nèi)部管理的對象是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，管理內(nèi)容主要是機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，與相對人沒有直接的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目的是為了保證機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)和工作的高效運(yùn)行。

以“劉某訴上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會”為例，原告申請公開的信息內(nèi)容是房屋拆遷許可證及卷內(nèi)目錄，被告以該卷內(nèi)目錄，系本機(jī)關(guān)為了便于拆遷相關(guān)檔案的管理及查閱而制作的工作指南，屬于日常工作中的內(nèi)部管理信息，與行政相對人無實質(zhì)利害關(guān)系。法院最終支持了被告的說法，判決駁回原告訴訟請求。①上海市浦東新區(qū)人民法院(2012)浦行初字213號判決書。

由此可見，內(nèi)部管理信息具有以下本質(zhì)特征:(1)從行為屬性上看，屬于內(nèi)部行政行為的范疇，是行政機(jī)關(guān)在內(nèi)部管理過程中制作和形成的信息;(2)從內(nèi)容上看，具有明顯的內(nèi)部性，涉及行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部各種事務(wù)運(yùn)行、程序、人事等管理規(guī)則，不涉及經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共職能的行使;(3)從目的上看，是為了進(jìn)行內(nèi)部事務(wù)的管理，或者指導(dǎo)和規(guī)范內(nèi)部人員的行為;(4)從效力范圍看，只約束機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，對外不產(chǎn)生效力;(5)從信息的相關(guān)性來看，與公眾利益無關(guān)。概言之，實質(zhì)意義上的內(nèi)部管理信息是指記錄行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理事務(wù)，其效力僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，與公眾無關(guān)的信息。

二、內(nèi)部管理信息的法律性質(zhì)之爭

按照一般的理解，內(nèi)部管理信息在法律性質(zhì)上應(yīng)該屬于政府信息，但在實踐中卻有兩種不同的意見。

(一)司法機(jī)關(guān)的分歧

第一種意見:內(nèi)部管理信息屬于不可公開的政府信息。如“劉某訴上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會”一案，原告申請公開的信息是“房屋拆遷許可證卷內(nèi)目錄”，法院認(rèn)為該卷內(nèi)目錄是辦理拆遷許可證所需要的各種材料的序號、文件名稱、頁碼的表格式目錄，系被告為了便于拆遷相關(guān)檔案的管理及查閱而制作，為日常工作中的內(nèi)部管理信息，不屬于《信息公開條例》所指應(yīng)當(dāng)公開的政府信息。①

第二種意見:內(nèi)部管理信息不是政府信息。以“李某訴上海市閘北區(qū)教育局”案為例。原告申請公開的信息是“《閘北區(qū)教育局關(guān)于1996－1997年教工住房有償分配實施意見》”。一審認(rèn)為，李某某申請公開的內(nèi)容屬于閘北教育局內(nèi)部關(guān)于職工相關(guān)可享受福利的規(guī)定，不是在履行職責(zé)過程中形成的，不屬于政府信息的范疇。李某某不服提起上訴，但是二審仍然認(rèn)為，該信息是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部管理時形成的信息，并非被上訴人履行對外行政管理職責(zé)過程中制作的信息，不是政府信息。②上海市第二中級人民法院(2013)滬二中行終字第16號判決書。

兩種意見對于內(nèi)部管理信息是否屬于政府信息的態(tài)度截然相反，第一種意見認(rèn)為內(nèi)部管理信息屬于政府信息，但是應(yīng)歸于例外不公開的范圍。第二種意見則直接認(rèn)定內(nèi)部管理信息不屬于政府信息。

(二)立法的分歧

上述不同的理解在一些地方性法規(guī)和規(guī)章中也同樣存在:

1.內(nèi)部管理信息屬于依申請公開的政府信息

第一種理解:與公民、法人、其他組織管理行為無關(guān)的內(nèi)部管理信息屬于依申請公開的政府信息?！敦斦空畔⒐_暫行辦法》第十條規(guī)定:“依申請公開政府財政信息主要包括:………(四)與公民、法人、其他組織管理行為無關(guān)的內(nèi)部管理信息，包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的人事任免、內(nèi)部設(shè)備使用管理、內(nèi)部規(guī)章制度等……”

第二種理解:與公民、法人、其他組織管理行為有關(guān)的內(nèi)部管理信息屬于依申請公開的政府信息。典型代表是《廣西壯族自治區(qū)教育廳政府信息公開暫行管理辦法》第七條:“本辦法第五條及第六條之外的其他政府信息，原則上納入依申請公開范圍，主要包括:……(四)與公民、法人、其他組織管理行為有關(guān)的內(nèi)部管理信息……”

上述兩辦法都認(rèn)為內(nèi)部管理信息屬于依申請公開的政府信息。不同的是，財政部的《辦法》認(rèn)為內(nèi)部管理信息應(yīng)該是與公民、法人、其他組織管理行為無關(guān)的政府信息，它們包括內(nèi)部機(jī)構(gòu)的人事任免、內(nèi)部設(shè)備使用管理等。那么，相應(yīng)地與公民、法人、其他組織管理行為有關(guān)的信息就不屬于內(nèi)部管理信息。而廣西的《辦法》卻認(rèn)為納入依申請公開的應(yīng)是與公民、法人、其他組織管理行為有關(guān)的內(nèi)部管理信息，那么與這些主體管理行為無關(guān)的內(nèi)部管理信息該如何定性?該辦法并沒有明確規(guī)定。而且該辦法將與公民、法人、其他組織管理行為有關(guān)的信息納入內(nèi)部管理信息，也是值得商榷的。

2.內(nèi)部管理信息不是政府信息

《虹口區(qū)政府信息公開實施細(xì)則》(2004年5月1日施行)第二條規(guī)定:“本細(xì)則所稱政府信息，是指……政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理信息和經(jīng)營性國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的信息不屬于本細(xì)則所定義的政府信息。”

由此可見，無論是立法還是司法實踐，對于內(nèi)部管理信息是否屬于政府信息都有較大的分析。而在立法中，即使認(rèn)為內(nèi)部管理信息屬于政府信息者，其觀點之間也存在諸多的矛盾。

三、產(chǎn)生上述分歧的原因

《條例》第二條明確規(guī)定，政府信息是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的。這里的關(guān)鍵詞是“履行職責(zé)”，根據(jù)行政法理論，行政職責(zé)的前提是行政職權(quán)，即行政主體依法擁有的實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。相應(yīng)地，行政職責(zé)就是行政主體在行使行政職權(quán)過程中依法必須承擔(dān)的義務(wù)，具有義務(wù)性、強(qiáng)制性和法定性［1］。因此，從職責(zé)的角度，可以對《條例》關(guān)于政府信息的定義作如下分解:(1)已經(jīng)存在某項具體的信息;(2)對于這項信息的形成，行政機(jī)關(guān)有相應(yīng)的職權(quán);(3)行政機(jī)關(guān)若不履行這些職權(quán)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

關(guān)于內(nèi)部管理信息的形成階段，《意見》表述為“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或獲取”。所謂“日常工作”，按照常識性的理解，主要包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公文來往、辦公流程等一些重復(fù)性、工作慣例性質(zhì)的事項。比如機(jī)關(guān)內(nèi)部職員的用餐、作息規(guī)定、資料管理，以及內(nèi)部意見交流等，這些規(guī)則的制定對于行政機(jī)關(guān)而言是任意性的，各部門也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，更沒有法定性的要求。行政機(jī)關(guān)不會因為沒有很好的管理日常工作事項而承擔(dān)法律責(zé)任，最多只是一些內(nèi)部的紀(jì)律性懲處。由此可見，日常工作的確屬于行政機(jī)關(guān)非職責(zé)行為的范疇。這就很自然地得出，內(nèi)部管理信息不屬于《條例》所指的政府信息。

上述判斷是通過演繹推理的方法得出的結(jié)論，在法律邏輯上是成立的，故法院在判決中以此作為內(nèi)部管理信息不公開的理由似乎也是合規(guī)定的。但是，這種論證思路和我們對于政府信息的普遍認(rèn)識存在較大的差距。按照對政府信息的直觀理解，是指政府制作、獲取或擁有的信息，同時這些信息應(yīng)該具備一定的形式要求，并以特定的載體表現(xiàn)。而內(nèi)部管理信息毫無疑問由政府制作并持有，為何就不屬于政府信息?因此，上述邏輯和觀念的沖突是導(dǎo)致實踐中對于內(nèi)部管理信息定性產(chǎn)生分歧的直接原因。

五、“履行職責(zé)”不能作為政府信息的構(gòu)成要件

(一)對職責(zé)的文理解釋

根據(jù)現(xiàn)代漢語詞典的解釋:所謂職責(zé)，是指職務(wù)和責(zé)任。職務(wù)是指職位規(guī)定應(yīng)該擔(dān)任的工作。而責(zé)任有兩層含義，一是分內(nèi)應(yīng)做的事，如盡責(zé)任;二是沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)承擔(dān)的過失，如追究責(zé)任。顯然，職責(zé)中“責(zé)任”的含義應(yīng)指第一層含義，即分內(nèi)應(yīng)作的事。因此，可以對職責(zé)作出如此理解:職責(zé)即職位規(guī)定應(yīng)該擔(dān)任的工作，分內(nèi)應(yīng)做到事。簡言之，就是應(yīng)為、必為的事［2］。

從以上分析可以看出，職權(quán)是靜態(tài)的，它的主要存在形式是法律條文，體現(xiàn)的是行政職權(quán)法定原則。而職責(zé)是動態(tài)的，只有通過履行才有職責(zé)的概念。故履行職責(zé)就是行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)行政目的所進(jìn)行的一種行為狀態(tài)，是行政職權(quán)動態(tài)的反映。行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程中，負(fù)有制作、整理和完善由此產(chǎn)生的政府文件的職責(zé)，也負(fù)有將這些文件以合法的方式向公民公開的職責(zé)。它的法理基礎(chǔ)是，政府作為公共利益的代表，權(quán)力的合法性來源于人民的授權(quán)，故政府的行為也應(yīng)當(dāng)接受公民的監(jiān)督。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)履行上述職責(zé)的行為被紙張、膠卷、磁帶、磁盤等載體記錄下來，并以完整、正式的形式形成可供使用的文件之后，就形成了政府信息。因此，從這個意義上講，政府信息只是以特定的形式和載體對行政行為的一種客觀反映。有的信息反映的是行政機(jī)關(guān)履行對外管理職責(zé)的行為及其過程。而有的信息，記錄的則是行政機(jī)關(guān)在日常管理工作中的行為，即內(nèi)部管理信息，這些信息從表現(xiàn)形式來看，和前者毫無差別，他們都是對行政行為以某種特定載體的客觀反映，也都有正式性、完整性和準(zhǔn)確性。唯一不同的是，前者記錄的是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行為，在性質(zhì)上屬于外部行政行為，而后者記錄的是行政機(jī)關(guān)的日常工作行為，屬于內(nèi)部行政行為。

綜上所述，“職責(zé)”所表述的應(yīng)該是政府制作并公開信息的行為，并不是說只有履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的信息才構(gòu)成政府信息。行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職責(zé)中制作或獲取的信息只是政府信息中的一部分，那些日常工作中制作或獲取的內(nèi)部管理信息仍然屬于政府信息。如果把記錄政府非職責(zé)行為的信息排除在政府信息范圍之外，將會嚴(yán)重限制公民的知情權(quán)。

(二)比較法解釋

1.國內(nèi)部分地方性法規(guī)對于政府信息的理解

2006年實施的《江蘇省政府信息公開暫行辦法》第二條規(guī)定:“本辦法所稱政府信息是指政府機(jī)關(guān)在行政管理活動中制作、形成、獲得或掌握的以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤以及其他各種載體所反映的內(nèi)容?！鳖愃票硎鲞€見于《上海市信息公開規(guī)定》以及《廣州市政府信息公開規(guī)定》。該種定義一方面明確了政府信息的形成階段，即行政管理活動中;另一方面規(guī)定了政府信息的形式和載體要求，即以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤以及其他各種載體所反映。而行政管理根據(jù)其管理內(nèi)容和對象的不同又可以分為內(nèi)部管理和外部管理，故內(nèi)部管理信息當(dāng)然屬于政府信息。

2.國外立法對于政府信息的理解

在國外信息公開立法中，關(guān)于政府信息的定義也沒有“履行職責(zé)”這一要件的限制。以瑞典《出版自由法》為例，該法中與“政府信息”相對應(yīng)的是該法所謂的“官方文件”。其第二章第三條規(guī)定，官方文件是指公共機(jī)關(guān)所持有的由公共機(jī)關(guān)制定或由其從別處收到的文件。與瑞典相同，澳大利亞也稱政府信息為“文件”。其《信息自由法》第一部分(即前言)第四點對相關(guān)的概念進(jìn)行了解釋。其中規(guī)定:“一個機(jī)關(guān)的文件或者制定機(jī)關(guān)的文件是指案件所要求的一個機(jī)關(guān)或有關(guān)的指定機(jī)關(guān)所占有的文件，而不論是在該機(jī)關(guān)中產(chǎn)生還是在該機(jī)關(guān)中受到?！保?］22《信息自由法》所調(diào)整的文件只有兩個要求，即占有者和該文件的表現(xiàn)形式。同樣，英國《信息自由法》也沒有在界定何為政府信息上花太大的功夫，該法開篇就表明:“本法旨在規(guī)范公共當(dāng)局或服務(wù)于公共當(dāng)局的個人所持有的信息的披露。”［3］243此處的關(guān)鍵詞也是“持有”，與“占有”表達(dá)的意思相同。

上述立法的共同特征在于，它們對于政府信息的構(gòu)成要素只有主體和形式方面的要求，并沒有強(qiáng)調(diào)該文件是否是在行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)中制作，也沒有表明該文件必須與什么相關(guān)。

(三)目的解釋

信息公開立法對于公民行政知情權(quán)至少有兩方面的價值:其一為民主監(jiān)督的價值;其二為幫助公民實現(xiàn)利益最大化的價值。因此，從知情權(quán)角度來看，將內(nèi)部管理信息排除在政府信息公開之外，不符合信息公開制度之目的。

監(jiān)督的目的是為了控制公權(quán)力，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。監(jiān)督的對象不僅包括行政機(jī)關(guān)履行對外管理職能的行為，也應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)自身的運(yùn)行狀態(tài)。外部行政是針對相對人作出的行為，關(guān)注的是它的外部效應(yīng)，因而是“可見”的行為;而內(nèi)部行政涉及的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自身運(yùn)轉(zhuǎn)，較之外部行政而言更加隱蔽，因而更容易出現(xiàn)權(quán)力濫用。從這一方面來說，內(nèi)部行政更有監(jiān)督的必要。只有將內(nèi)部行政所產(chǎn)生的內(nèi)部管理信息納入政府信息的范圍，明確其法律性質(zhì)，才能接受政府信息公開法的調(diào)整，使監(jiān)督內(nèi)部行政步入法制化軌道。否則，內(nèi)部管理信息將永遠(yuǎn)藏在陽光下的陰影之中，成為限制公民知情權(quán)的巨大障礙。允許公民有知悉這些內(nèi)部管理信息的機(jī)會，公民才擁有監(jiān)督內(nèi)部行政的條件。正如國務(wù)院法制辦公室主任曹康泰對政府信息公開意義的闡述:“全面推行政府信息公開，意味著民主政治理念和行政管理理念的深刻變革。它可以使行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果為人民群眾廣泛知曉，建立起政府與人民群眾有效溝通的橋梁。有利于人民群眾監(jiān)督行政權(quán)力的行使，防止權(quán)力濫用，實現(xiàn)依法行政;有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)，消除暗箱操作現(xiàn)象，從源頭上預(yù)防和治理腐敗?！保?］

［1］胡建淼.行政法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2010.

［2］李牧.行政主體義務(wù)的法律內(nèi)涵探析［J］.武漢大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2011(4).

［3］方向.信息公開立法［M］.北京:中國方正出版社，2003.

［4］曹康泰.中華人民共和國信息公開條例讀本［M］.北京:人民出版社，2007:2.