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    產(chǎn)城融合是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑

    2014-12-12 10:27:08林善浪姜沖
    中國(guó)國(guó)情國(guó)力 2014年11期
    關(guān)鍵詞:產(chǎn)城工業(yè)區(qū)城區(qū)

    ◎ 文/林善浪 姜沖

    產(chǎn)城融合是新型城鎮(zhèn)化的重要路徑

    ◎ 文/林善浪 姜沖

    產(chǎn)城分離造成職住分離、長(zhǎng)距離通勤現(xiàn)象的發(fā)生,不僅降低了居民滿意度,也嚴(yán)重影響了土地的節(jié)約集約利用。筆者分別針對(duì)我國(guó)產(chǎn)城布局,即“城中區(qū)”、郊區(qū)獨(dú)立工業(yè)區(qū)、城區(qū)邊緣工業(yè)區(qū)、郊區(qū)獨(dú)立新城普遍存在的問(wèn)題,提出產(chǎn)城融合的4個(gè)基本路徑,并針對(duì)規(guī)劃、土地、戶(hù)籍、財(cái)政等方面提出政策建議。

    產(chǎn)城分離:城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的障礙

    改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升到2013年的53.7%。各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,普遍采取兩個(gè)主要方式。

    1.在城鎮(zhèn)外圍建立封閉型的工業(yè)區(qū)

    上海建國(guó)前自發(fā)形成3個(gè)工業(yè)集聚區(qū),建國(guó)后到改革開(kāi)放前建立8個(gè)近郊工業(yè)區(qū)和相應(yīng)的7個(gè)衛(wèi)星城,20世紀(jì)80年代和90年代建立5個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、9個(gè)市級(jí)工業(yè)區(qū)、45個(gè)縣級(jí)工業(yè)區(qū)、166個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)區(qū)以及各種未經(jīng)市政府命名、批準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚點(diǎn),現(xiàn)在調(diào)整為104地塊、195區(qū)域和198區(qū)域,即規(guī)劃保留產(chǎn)業(yè)區(qū)104個(gè),規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設(shè)區(qū)以?xún)?nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地195平方公里,規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地198平方公里。上海工業(yè)區(qū)面積都比較大,如金橋出口加工區(qū)規(guī)劃面積20平方公里。

    2.在城市區(qū)外建立大型居住區(qū)或新城區(qū)

    近十幾年來(lái),各地興起建設(shè)新城熱潮,少則十幾平方公里,多則幾十平方公里,甚至上百平方公里。有的新城結(jié)合現(xiàn)有工業(yè)區(qū)建設(shè),有的是沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的“平地起”。這種獨(dú)立工業(yè)區(qū)和獨(dú)立新城建設(shè)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題。

    (1)職住分離,長(zhǎng)距離通勤?!敖紖^(qū)就業(yè),城區(qū)居住”,或者“郊區(qū)居住、城區(qū)就業(yè)”,成為許多大城市的普遍現(xiàn)象。一般而言,職住分離程度從中心城區(qū)向郊區(qū)逐步提高。按照就業(yè)崗位數(shù)量與在業(yè)人口居住數(shù)量比值計(jì)算的居住-就業(yè)平衡指數(shù)(JHB),北京中心城區(qū)為1.65,近郊區(qū)為1.33,遠(yuǎn)郊區(qū)為0.51,最高的原東城區(qū)為3.27,最低的房山區(qū)為0.38。職住分離造成長(zhǎng)距離通勤,北京上下班往返時(shí)間為1.32小時(shí),上海為1.17小時(shí),天津?yàn)?.15小時(shí)。近年各地大力推進(jìn)城市軌道交通和高速公路建設(shè),雖然方便了通勤,但實(shí)際上增加了職住分離現(xiàn)象和擴(kuò)大了通勤距離,大量壓縮了勞動(dòng)者的休息時(shí)間,無(wú)形延長(zhǎng)了勞動(dòng)時(shí)間。如硅谷的一些企業(yè),為了留住或吸引高層次人才,普遍采取通勤補(bǔ)貼的方式;上海等城市的政府對(duì)公務(wù)員、事業(yè)單位人員也采取通勤補(bǔ)貼,但人數(shù)眾多的普通勞動(dòng)者則得不到這樣的補(bǔ)償。隨著汽車(chē)進(jìn)入家庭,職住分離和長(zhǎng)距離通勤更是造成交通擁堵的重要原因,汽車(chē)尾氣排放也是各地重要的空氣污染源。這也是為什么我國(guó)汽車(chē)普及率不高,而城市擁堵勝似歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的原因之一。

    (2)嚴(yán)重影響了土地節(jié)約集約利用。功能單一的獨(dú)立工業(yè)區(qū)造成白天上班忙、晚上空城,獨(dú)立新城造成晚上睡覺(jué)、白天空城現(xiàn)象的發(fā)生。功能單一的工業(yè)區(qū)和新城,意味著土地實(shí)際利用率只有50%;同時(shí)抑制了土地增值,無(wú)形中鼓勵(lì)了土地粗放開(kāi)發(fā),無(wú)論是一二線城市,還是三四線城市,雖然在中心城區(qū)形成了高容積率的開(kāi)發(fā)區(qū)域,但城市開(kāi)發(fā)平均容積率都很低。如上海中心城區(qū)容積率只有0.75,浦東新區(qū)中心城區(qū)容積率只有0.39,新區(qū)街坊平均容積率只有0.22,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于臺(tái)北市中心城區(qū)12、香港中心城區(qū)10、紐約和倫敦中心城區(qū)的15。

    職住平衡:產(chǎn)城融合基本路徑

    1.產(chǎn)城融合的概念

    產(chǎn)城融合是現(xiàn)代城市發(fā)展的新理念和新趨勢(shì),是以人為中心,城市生產(chǎn)功能和生活功能相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間形態(tài)。在宏觀空間上,實(shí)現(xiàn)城市居住空間和生產(chǎn)空間合理布局;在微觀空間上,實(shí)現(xiàn)土地混合利用,生產(chǎn)功能和居住功能協(xié)調(diào)配置,以及生產(chǎn)性服務(wù)和生活性服務(wù)的綜合配套。促進(jìn)產(chǎn)城融合,首要的也是最難的,就是扭轉(zhuǎn)以GDP為城市發(fā)展的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值尺度,改為以人為中心,以多數(shù)城市居民的便利性和滿意度為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值尺度。職住平衡是產(chǎn)城融合最為核心的要素,它不僅通過(guò)土地混合利用,提高了土地利用效率,也保障了勞動(dòng)者的8小時(shí)工作制,提高城市居民的便利性和滿意度。

    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,建設(shè)大型工業(yè)區(qū)的同時(shí),一般配置相應(yīng)的工人小區(qū)。盡管工業(yè)區(qū)布局在遠(yuǎn)郊區(qū),但沒(méi)有造成普遍性的長(zhǎng)距離通勤問(wèn)題。改革開(kāi)放以后,產(chǎn)業(yè)工人逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)民工為主,在建設(shè)大型工業(yè)區(qū)時(shí)普遍不再建設(shè)相應(yīng)的住宅區(qū)。而且在過(guò)去,不少工業(yè)企業(yè)污染嚴(yán)重,居住區(qū)與工業(yè)區(qū)鄰近會(huì)損害居民健康,但現(xiàn)在隨著制造業(yè)技術(shù)升級(jí)和污染防治強(qiáng)化,職住平衡已經(jīng)具備了條件。

    2.實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合有4個(gè)基本路徑

    (1)對(duì)“城中區(qū)”,撤區(qū)為街。隨著城區(qū)的拓展,原先選址在城市近郊區(qū)的工業(yè)區(qū)已經(jīng)被包圍在城區(qū)里面。這類(lèi)工業(yè)區(qū),多數(shù)企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)型升級(jí),部分成為總部基地,把生產(chǎn)基地遷移到其它工業(yè)區(qū),但工業(yè)區(qū)管理體制多數(shù)沒(méi)有變化,仍屬于工業(yè)區(qū)管委會(huì)監(jiān)管。如上海吳淞工業(yè)區(qū)、金橋出口加工區(qū)等。由于管委會(huì)主要行使經(jīng)濟(jì)性職能,制約了這些園區(qū)功能轉(zhuǎn)換的選擇性;工業(yè)用地和商業(yè)用地的用途管制,也影響這些園區(qū)的功能轉(zhuǎn)換。對(duì)這些園區(qū),要及時(shí)撤銷(xiāo)管委會(huì),改為街道,或劃入原來(lái)所屬街道,以促進(jìn)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展,成為土地混合利用的城市區(qū)。

    (2)對(duì)郊區(qū)獨(dú)立工業(yè)區(qū),配置保障性或廉價(jià)居住區(qū)。對(duì)于選址在距離城區(qū)比較遠(yuǎn)的獨(dú)立工業(yè)區(qū),由于產(chǎn)業(yè)工人以農(nóng)民工為主,無(wú)法租住一般商品性住宅,多數(shù)租住附近農(nóng)村廉價(jià)的居民樓。產(chǎn)城融合的基本途徑是配置保障性或廉價(jià)居住區(qū),或者支持有條件企業(yè)配置工人居住區(qū)。同時(shí),營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境,配置綜合服務(wù)功能,建設(shè)部分中高端住宅區(qū),鼓勵(lì)企業(yè)管理人員、技術(shù)人員就近居住。如蘇州工業(yè)區(qū)的中新合作區(qū)是典型的成功案例。在工業(yè)區(qū)中心配置大型居住區(qū),遵循“有序、規(guī)范、配套”原則,在70平方公里的工業(yè)園區(qū)內(nèi)按住宅區(qū)的分布建設(shè)17個(gè)鄰里中心,每個(gè)鄰里中心都具備商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生、教育等12項(xiàng)居住配套功能,從“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”,提供“一站式”服務(wù)。

    (3)對(duì)城區(qū)邊緣工業(yè)區(qū),改造城中村。隨著城區(qū)的拓展,選址在近郊區(qū)的工業(yè)區(qū),已經(jīng)處于城區(qū)邊緣。這類(lèi)工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)工人多數(shù)租住在附近農(nóng)村居民樓,并延伸發(fā)展出一定規(guī)模的生活性服務(wù)業(yè),成為典型的“城中村”。對(duì)這些工業(yè)區(qū),產(chǎn)城融合的基本途徑是加快“城中村”改造。其一,通過(guò)股份合作制模式,采取多數(shù)村民可接受的方式,遵循民主程序,按照貢獻(xiàn)和身份相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn),把集體資產(chǎn)量化到戶(hù)籍村民。其二,采取政府、集體和村民共擔(dān)成本的方式,改造基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,建設(shè)與村民需求相適應(yīng)、產(chǎn)業(yè)工人租住可承受的居住區(qū)。

    (4)對(duì)郊區(qū)獨(dú)立新城,配置工業(yè)區(qū)。近年興起的新城建設(shè),不少脫離了產(chǎn)業(yè)支撐。在規(guī)劃時(shí),一般都設(shè)想發(fā)展休閑旅游業(yè)或者高端制造業(yè)等,并運(yùn)用土地運(yùn)營(yíng)收入支持基礎(chǔ)設(shè)施和園區(qū)建設(shè)。但在房地產(chǎn)熱的大背景下,往往居住區(qū)先建立起來(lái)了,但休閑旅游區(qū)等投入大、回收期長(zhǎng)的項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)展起來(lái),或者制造業(yè)定位過(guò)高,招商引資未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。所以,產(chǎn)城融合的基本途徑是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚,一是扶持城區(qū)內(nèi)的工業(yè)“退二進(jìn)三”遷入產(chǎn)業(yè)區(qū),鼓勵(lì)分散的工業(yè)企業(yè)遷入產(chǎn)業(yè)區(qū);二是培育商業(yè)、生活性服務(wù)業(yè),并預(yù)留空間,隨著企業(yè)集聚而配套發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。工業(yè)就業(yè)人口多數(shù)是收入較低的人群,尤其以農(nóng)民工為主。部分新城空置的住宅區(qū),可以通過(guò)政府收購(gòu)方式,轉(zhuǎn)變?yōu)楸U戏浚@樣既解決住宅區(qū)空置問(wèn)題,也促進(jìn)居住人口與工業(yè)勞動(dòng)力的協(xié)調(diào)配置。

    政策創(chuàng)新:產(chǎn)城融合潤(rùn)滑劑

    目前,產(chǎn)城融合面臨不少政策性障礙,包括規(guī)劃、土地、戶(hù)籍、財(cái)政等方面。產(chǎn)城融合,需要?jiǎng)?chuàng)新政策。

    1.創(chuàng)新空間規(guī)劃

    受Le·Corbusier 和《雅典憲章》的影響,很多國(guó)家城市規(guī)劃奉行理性主義的清晰與明確、非此即彼、黑白分明的功能分區(qū),把城市劃分為居住、工作、游憩、交通四大功能,功能分區(qū)截然分明。在我國(guó),這種理念進(jìn)一步放大,把獨(dú)立工業(yè)區(qū)或獨(dú)立居住區(qū)布局到距離較遠(yuǎn)的郊區(qū)。理性主義的簡(jiǎn)單分區(qū),否認(rèn)了居民活動(dòng)流動(dòng)性、連續(xù)性的空間要求。這種簡(jiǎn)明的功能分區(qū),適應(yīng)了工業(yè)化初期和中期階段工業(yè)高污染的現(xiàn)實(shí)。但如今我國(guó)工業(yè)化進(jìn)入了新階段,沿海地區(qū)逐步進(jìn)入了以裝備制造、清潔石化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新時(shí)期,污染防治越來(lái)越嚴(yán)格。相應(yīng)地,城市規(guī)劃理念需要轉(zhuǎn)變,需要借鑒吸收新城市主義的某些理念。20世紀(jì)90年代以來(lái),彼得·卡爾索普(Peter Calthorpe)倡導(dǎo)的新城市主義逐步興起,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃建設(shè)豐富多樣的、緊湊的、混合使用的社區(qū)。新城市主義奉行鄰里社區(qū)理論和公共交通主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)。

    2.創(chuàng)新土地政策

    現(xiàn)有的工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地用途管制的政策,制約了工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)。對(duì)被包圍在城區(qū)的工業(yè)區(qū),一方面,促進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、嚴(yán)格控制污染排放;另一方面,放松對(duì)工業(yè)用地和商業(yè)用地、居住用地的管制。對(duì)“退二進(jìn)三”企業(yè),可保留企業(yè)對(duì)原工業(yè)用地使用權(quán),可享受轉(zhuǎn)變用途、減免土地出讓費(fèi)的優(yōu)惠政策,以促進(jìn)園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展,逐步形成功能混合的城區(qū);對(duì)郊區(qū)工業(yè)園區(qū),適當(dāng)增加職工居住用地和生活服務(wù)用地的比例,支持有條件企業(yè)建設(shè)配套的職工居住區(qū)和配套的服務(wù)業(yè)。

    3.創(chuàng)新戶(hù)籍制度

    產(chǎn)城融合面臨的一個(gè)障礙,就是產(chǎn)業(yè)工人主體是農(nóng)民工,他們無(wú)法承受城市高房?jī)r(jià),但現(xiàn)有的城市保障性住房大多沒(méi)有涵蓋這個(gè)群體。農(nóng)民工大多把城市當(dāng)作臨時(shí)就業(yè)的場(chǎng)所,部分農(nóng)民工只身在城市就業(yè),不帶家屬,省吃?xún)€用,也是不少城市有工業(yè)區(qū)、沒(méi)有城區(qū)的重要原因。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合,必須加快新型城鎮(zhèn)化步伐,解決轉(zhuǎn)移農(nóng)民工的市民化問(wèn)題,核心是戶(hù)籍制度改革。通過(guò)戶(hù)籍制度改革,建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制,城市政府負(fù)擔(dān)農(nóng)民工義務(wù)教育、社會(huì)保障、保障性住房和其它公共服務(wù)的成本,企業(yè)為農(nóng)民工負(fù)擔(dān)企業(yè)應(yīng)該繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)用,降低農(nóng)民工融入城市的成本。是否開(kāi)放城鎮(zhèn)戶(hù)籍,本質(zhì)上是城市政府是否支付農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)享有的公共服務(wù)?,F(xiàn)有的戶(hù)籍改革思路是把城市按照大小分門(mén)別類(lèi)和劃分不同等級(jí),少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)、財(cái)政收入規(guī)模大的特大型城市嚴(yán)格控制農(nóng)民工戶(hù)口,而讓經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、財(cái)政收入規(guī)模小的中小城市接收農(nóng)民工戶(hù)口,這種戶(hù)籍改革思路有待創(chuàng)新。

    4.創(chuàng)新財(cái)政政策

    新城建設(shè)熱潮背后的推手是土地財(cái)政,城鎮(zhèn)排斥產(chǎn)業(yè)工人戶(hù)口的背后是財(cái)政對(duì)公共服務(wù)投入不足。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合,改革財(cái)政體制是前提條件。

    (1)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等的原則,合理劃分各級(jí)政府的財(cái)源和事權(quán)邊界,當(dāng)前的重點(diǎn)是解決基層政府財(cái)權(quán)過(guò)小而事權(quán)過(guò)多的問(wèn)題。

    (2)建立基于公共產(chǎn)品的財(cái)政收支體制,除了嚴(yán)格界定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、衰退產(chǎn)業(yè)退出援助等少數(shù)支出外,逐步削減直到取消各類(lèi)繁多的產(chǎn)業(yè)扶持資金。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),可以建立基于公共產(chǎn)品提供的收支平衡、用途管制的財(cái)政體制,把絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶持資金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障等公共服務(wù)開(kāi)支,加快把以農(nóng)民工為主體的產(chǎn)業(yè)工人接納、融入城市。

    [1]林善浪,林玉妹.轉(zhuǎn)型升級(jí):從產(chǎn)業(yè)規(guī)模到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)袖[J].上海城市規(guī)劃,2012(5).

    [2]劉洋.北京市居住-就業(yè)平衡狀況研究[R].專(zhuān)題報(bào)告,北京市規(guī)劃委研究室,2012(7).

    [3]畢振山.北京通勤時(shí)間全國(guó)第一平均達(dá)1.32小時(shí)[N].工人日?qǐng)?bào),2012-05-13.

    [4]仇保興.19世紀(jì)以來(lái)西方城市規(guī)劃理論演變的六次轉(zhuǎn)折[J].規(guī)劃師,2003(11).

    (作者單位:同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)

    編輯:田佳奇

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