構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系

◎ 文/晏曦

構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系

◎ 文/晏曦

隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的貫徹實(shí)施，高等教育體制改革持續(xù)推進(jìn)，特別是2012年11月29日財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（文中簡稱《規(guī)范》），正式啟動了包括高校在內(nèi)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的系統(tǒng)工程，對規(guī)范高校財務(wù)行為和加強(qiáng)高校內(nèi)部控制提出了新的要求。

開展財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的必要性分析

1.高校內(nèi)部控制建設(shè)的形式與背景

2012年國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到4%，國家“2011計劃”全面啟動，“十二五”規(guī)劃建設(shè)亦需要投入巨額的建設(shè)資金。規(guī)模增長、監(jiān)管強(qiáng)度加大、資金需求擴(kuò)張從三個維度上對高校現(xiàn)有財務(wù)服務(wù)和管理流程提出了多樣性、復(fù)雜化和不可回避的新需求。原有高校財務(wù)服務(wù)和管理流程所提供的服務(wù)和會計信息在效率、質(zhì)量和適應(yīng)性等方面已無法滿足新的需求。一方面，教育部加強(qiáng)對教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的力度，建章立制、組建機(jī)構(gòu)，掀起新一輪的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管浪潮；另一方面，高校亟須借助科學(xué)有效的流程管理理論，建立完整的內(nèi)部控制體系，提高風(fēng)險控制管理能力，發(fā)揮內(nèi)部控制實(shí)施的效率和效果，最終推動我國高等教育的可持續(xù)健康發(fā)展。

2.高校內(nèi)部控制建設(shè)的必然性

近年來，財政部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及配套指引的頒布和實(shí)施，企業(yè)尤其是上市公司，內(nèi)控管理制度日益健全，風(fēng)險防范機(jī)制逐步建立，管理水平顯著提升。相比企業(yè)，高校作為一類特殊的社會公共服務(wù)提供主體，具有管理機(jī)制的特殊性和內(nèi)部控制的復(fù)雜性，在理論和實(shí)踐上對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足，其內(nèi)部控制工作在制度建設(shè)、機(jī)制設(shè)計、管理意識和監(jiān)督評價等方面，都存在一定程度的滯后性。

這些問題的存在制約了高校資金運(yùn)行效率和效果，影響了高校的會計信息質(zhì)量，影響了高校的可持續(xù)健康發(fā)展和高等教育事業(yè)改革的推進(jìn)。因此，我國迫切需要重視和強(qiáng)化高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建和研究工作。

現(xiàn)階段，雖然出臺了《規(guī)范》，但在大多數(shù)高校，尚缺乏一套行之有效的內(nèi)部控制操作性指導(dǎo)規(guī)范，也很少有高校結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究設(shè)計一套系統(tǒng)完整、流程優(yōu)化、規(guī)范合理的內(nèi)部控制體系。

因此，高校應(yīng)在《規(guī)范》的基礎(chǔ)上，借鑒相對成熟的企業(yè)內(nèi)部控制的基本方法和設(shè)計思路，在梳理業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上實(shí)施流程控制，形成統(tǒng)一規(guī)范的處置依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)從業(yè)務(wù)流程的規(guī)范、優(yōu)化和再造進(jìn)行分析，構(gòu)建形成多模式、多渠道、多元化的高校內(nèi)部控制體系。

高校內(nèi)部控制體系整合框架

《規(guī)范》關(guān)于內(nèi)部控制的定義是：單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。

1.我國的內(nèi)部控制建設(shè)整體起步較晚

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也遵循了國外的規(guī)律：企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)先行，行政事業(yè)單位隨后的思路。從目前整體包括高校在內(nèi)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范內(nèi)容來看，多采用謹(jǐn)慎性原則，局限于單位經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制，尚未滲透到整個業(yè)務(wù)活動，多局限在以財政資金為主線的會計控制上。

2.高校構(gòu)建內(nèi)部控制體系框架的特殊性

高校內(nèi)部控制以提升內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)為目標(biāo)，重點(diǎn)在于單位經(jīng)濟(jì)活動中有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，以風(fēng)險為導(dǎo)向設(shè)計防范和管控機(jī)制，帶有明顯的中國行政事業(yè)單位組織特色。

3.高校應(yīng)以公共服務(wù)為目標(biāo)來設(shè)計和建設(shè)內(nèi)部控制制度

高校的內(nèi)部控制系統(tǒng)構(gòu)建應(yīng)以合理保證高校經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果為目標(biāo)，不以經(jīng)濟(jì)效益為前提。高校的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等受到國家制度和規(guī)定的約束，尤其是我國特有的行政管理體制使得內(nèi)部控制建設(shè)的空間相對其他單位而言要窄一些。在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計處理等方面，高校存在其特殊性，所以高等院校內(nèi)部控制建設(shè)相對于企業(yè)而言稍顯簡單一些，內(nèi)部控制的核心內(nèi)容應(yīng)該是以財政預(yù)算資金為重點(diǎn)的內(nèi)部控制體系，主要體現(xiàn)收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等。

把業(yè)務(wù)流程管理理論引入高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建

業(yè)務(wù)流程管理（Business Process Management, BPM）是從相關(guān)的業(yè)務(wù)流程變革領(lǐng)域，如業(yè)務(wù)流程改進(jìn)（BPI）、業(yè)務(wù)流程重組（BPR）、業(yè)務(wù)流程革新發(fā)展起來的。流程管理技術(shù)也是從早期的工作流程管理、流程集成、流程建模、流程優(yōu)化等技術(shù)中發(fā)展起來的，從具體實(shí)施的層面看，BPM還可分為流程分析、流程定義與重定義、資源分配安排、流程管理、流程質(zhì)量與效率測評、流程優(yōu)化等。

BPM理論為構(gòu)建高校內(nèi)部控制提供了切入點(diǎn)，內(nèi)部控制貫穿在高校財務(wù)管理的整個流程中，管理流程中融入控制的思想，控制過程中有管理的內(nèi)容，財務(wù)管理流程和內(nèi)部控制構(gòu)建是不可分割的整體。

1.對高校經(jīng)濟(jì)活動過程進(jìn)行全面梳理，分析選擇出影響高校工作效率、教育成本、高校價值增加的關(guān)鍵流程，先易后難，統(tǒng)籌考慮，有計劃有步驟地展開

高校業(yè)務(wù)流程管理應(yīng)將注意力集中于高校經(jīng)濟(jì)活動整個供應(yīng)鏈的業(yè)務(wù)流程，并對其進(jìn)行重新設(shè)計和優(yōu)化。

2.高校的管理理念重在對教學(xué)和科研等需求的研究，著重建立以內(nèi)部管理為核心、以師生需求為中心的流程設(shè)計模式

構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系尤其應(yīng)該重視“人”的因素，從組織文化建設(shè)角度上看，以提升公共服務(wù)職能為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)流程管理要求內(nèi)部控制必須成為高校文化建設(shè)的一個重要組成部分。

3.持續(xù)不斷地改進(jìn)和完善業(yè)務(wù)流程管理

作為強(qiáng)化現(xiàn)代化管理的重要方面，內(nèi)部控制應(yīng)按照長效機(jī)制的目標(biāo)來設(shè)計，高校需要建立一種全面的內(nèi)部控制機(jī)制，并根據(jù)環(huán)境變化不斷自我完善與調(diào)整。業(yè)務(wù)流程的設(shè)計是動態(tài)的，需要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境因素的變化進(jìn)行持續(xù)不斷地改進(jìn)和完善，同時進(jìn)行全方位、多角度的綜合評價，使高校內(nèi)部控制新流程的構(gòu)建獲得經(jīng)濟(jì)效益。

4.重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中的控制規(guī)范，突出強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制是一個過程

高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建也可以與計算機(jī)信息系統(tǒng)結(jié)合，利用有效的管理軟件工具更好地承載高校經(jīng)濟(jì)活動管理提升后的業(yè)務(wù)流程管理，并為高校提供信息資源，為教育事業(yè)的發(fā)展提供技術(shù)保證。

因此，高校內(nèi)部控制在原有流程的基礎(chǔ)上，引入BPM理論，創(chuàng)新財務(wù)服務(wù)和管理流程，對提升財務(wù)服務(wù)的能力和效率，優(yōu)化流程對時間、任務(wù)和資源三要素的統(tǒng)籌能力，科學(xué)合理設(shè)計考核體系對經(jīng)費(fèi)使用效率和效益進(jìn)行績效評價，提高會計信息的適用性和會計信息使用者的滿意度都具有重大意義。

構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系的流程

1.高校構(gòu)建內(nèi)部控制體系的發(fā)展方向

高校建立健全的內(nèi)部控制體系，重在完善業(yè)務(wù)管理流程，加強(qiáng)預(yù)算管理、項(xiàng)目管理、基本建設(shè)管理和國有資產(chǎn)管理等，提高預(yù)算資金的使用效益和保證國有資產(chǎn)的保值增值，因此需要從理論體系、制度建設(shè)、問題分析與完善思路等方面考慮形成高校內(nèi)部控制的基本框架。

高校內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在相同點(diǎn)，體系的構(gòu)建需要從被動的、為滿足外部監(jiān)管要求的“合規(guī)型內(nèi)控”，發(fā)展為高校自發(fā)的、提高高校管理和運(yùn)行效率效果的“管理型內(nèi)控體系”，最終發(fā)展成為能夠?qū)崿F(xiàn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展而主動識別和主動評估風(fēng)險的“全面風(fēng)險管理內(nèi)部控制體系”。

2.高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建重點(diǎn)

流程是高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動和管理活動過程中的實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定。高校財務(wù)管理過程是價值管理和行為控制的統(tǒng)一過程，是將資金效益最大化和經(jīng)濟(jì)行為管控監(jiān)督相結(jié)合的過程。

高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建的重點(diǎn)是要構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程，將流程管理理論引入高校內(nèi)部控制構(gòu)建的全過程中。該過程必須通過高校的管理層和決策機(jī)構(gòu)，以及財務(wù)部門和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動部門不斷總結(jié)和探索，逐漸建立適應(yīng)高?？沙掷m(xù)性發(fā)展的長效管理思路。

3.高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建的實(shí)施過程

高校制定建設(shè)計劃和方案，結(jié)合新財務(wù)制度和教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管政策進(jìn)行充分的調(diào)研和評估，研究和設(shè)計高校內(nèi)部控制業(yè)務(wù)內(nèi)容、控制流程和控制關(guān)鍵點(diǎn)，借助信息化和網(wǎng)絡(luò)化的手段將業(yè)務(wù)流程予以科學(xué)固化，做到規(guī)范流程、優(yōu)化流程和再造流程，使得高校內(nèi)部控制體系更加精細(xì)化、管理更加規(guī)范化、實(shí)施上更加可操作化，最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建內(nèi)部控制體系的優(yōu)化設(shè)計。

（1）做好高校經(jīng)濟(jì)活動信息的收集和采集工作。高校在識別現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程時，首先收集大量的關(guān)于既有流程的管理信息，保證足夠的準(zhǔn)確性和詳細(xì)度，為后續(xù)的流程優(yōu)化和再造工作奠定良好的基礎(chǔ)。

（2）準(zhǔn)確識別和描述高校業(yè)務(wù)流程。高校經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制從業(yè)務(wù)層面可以劃分為預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理六類。

（3）選擇關(guān)鍵流程并進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化。經(jīng)過細(xì)分的高校業(yè)務(wù)流程較多，將重點(diǎn)放在關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵業(yè)務(wù)中，關(guān)注跨職能的流程，即流程橫跨多個業(yè)務(wù)部門，并優(yōu)先選擇存在較大風(fēng)險的關(guān)鍵流程進(jìn)行改進(jìn)。

（4）尋找業(yè)務(wù)流程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險節(jié)點(diǎn)，并開展風(fēng)險分析，進(jìn)行風(fēng)險識別，確定需要改進(jìn)的關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程。對高校經(jīng)濟(jì)活動流程開展有針對性地分析，找出業(yè)務(wù)流程中導(dǎo)致阻礙內(nèi)部管理水平和效率提升的關(guān)鍵點(diǎn)，分析其形成的原因和環(huán)節(jié)，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和再造。

構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系的建議

1.積極借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

歐美國家的內(nèi)部控制，無論是理論還是規(guī)范化建設(shè)方面，起步都比我國早，學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)是我國企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的一個必要階段。但我國行政事業(yè)單位，尤其是高校，在制度基礎(chǔ)、法制環(huán)境、風(fēng)險理念和運(yùn)營模式等方面都存在中國特色，因此，高校不能照搬歐美模式，也不能模仿國內(nèi)上市公司，需要采取規(guī)范導(dǎo)向方式，以規(guī)范為指導(dǎo)，以流程管理理論為工具，構(gòu)建具有鮮明中國特色的高校內(nèi)部控制體系。

2.努力加強(qiáng)高校內(nèi)部控制規(guī)范的創(chuàng)新發(fā)展

《規(guī)范》提供了行政事業(yè)單位的原則性框架和單位層面及業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制規(guī)范，對于高校這一類特殊的事業(yè)單位，如何結(jié)合自身情況實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)該進(jìn)一步制定針對高校的規(guī)范解釋和實(shí)施細(xì)則，包括如何有效執(zhí)行《規(guī)范》、如何準(zhǔn)確評價內(nèi)控狀況，如何合理選擇關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程等。

3.對高校內(nèi)控體系和風(fēng)險管理進(jìn)一步整合

全面風(fēng)險管理的內(nèi)控體系是高校內(nèi)部控制的最終發(fā)展階段，高校應(yīng)建立全面的風(fēng)險預(yù)防、應(yīng)急、報告、問責(zé)等制度體系，完善風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險報告機(jī)制，真正將風(fēng)險管理和內(nèi)部控制融為一體。同時，從流程管理視角尋求高校業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險點(diǎn)，構(gòu)建高校業(yè)務(wù)流程風(fēng)險矩陣，通過實(shí)施風(fēng)險控制，達(dá)到降低風(fēng)險的目的，將內(nèi)部控制與風(fēng)險管理進(jìn)行有效整合，以減少高校的實(shí)施成本和監(jiān)管投入。

[1]COSO． 2008． 內(nèi)部控制——整合框架[M]． 方紅星主譯． 大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社．

[2]財政部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和審計署聯(lián)合發(fā)布． 企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范． 2008．

（作者單位：北京交通大學(xué)）

編輯：張涵