從整體支配到協(xié)商治理:鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型及其困境
——基于北鎮(zhèn)“釘子戶”治理的歷史考察

陳鋒，北京工業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，北京100124

一、問題的提出

20 世紀(jì)90年代末至21 世紀(jì)初，“三農(nóng)問題”成為世紀(jì)之交國人關(guān)注的焦點，以致有學(xué)者發(fā)出“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的感嘆［1］。2002年，國家啟動農(nóng)村稅費改革，2006年初農(nóng)業(yè)稅費全面取消。隨之而來的是，國家各項惠農(nóng)政策逐步實施，鄉(xiāng)村治理迎來轉(zhuǎn)型契機(jī)，從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，成為新時期基層組織建設(shè)的重點。然而，這一治理轉(zhuǎn)型是否可以順利過渡，卻不是一個應(yīng)然性問題，而是一個實然性問題。稅費改革前后，基層治理模式到底呈現(xiàn)什么樣態(tài)?在轉(zhuǎn)型中遭遇了什么困境?何以產(chǎn)生這樣的困境?這是本文所要探討的核心問題。

一直以來，學(xué)者多將農(nóng)村中的各種問題指向基層組織權(quán)力運(yùn)作的失范，并分別從基層干部自身、鄉(xiāng)村制度、國家體制以及鄉(xiāng)土社會的特殊性四個層面做了探討。有學(xué)者認(rèn)為，“三農(nóng)問題”的爆發(fā)可以歸咎于基層政府的“贏利化”、“黑惡化”，基層干部貪腐，而且作風(fēng)粗暴［2］58－60。有學(xué)者認(rèn)為基層干部的權(quán)力運(yùn)作失范的根源在于鄉(xiāng)村制度存在諸多問題，基層秩序中盛行特殊主義、義務(wù)與權(quán)利的互惠條件、權(quán)威的絕對主義、靈活和變通的種種治理特征，鄉(xiāng)村社會缺乏現(xiàn)代公共規(guī)則，充滿了非正式治理［3］。從國家體制的角度來看，一些學(xué)者認(rèn)為基層組織權(quán)力運(yùn)作的失范，很大程度上是因為國家的“壓力型體制”［4］造成基層組織產(chǎn)生目標(biāo)替代，形成“鄉(xiāng)村利益共同體”［5］、基層政府間的共謀現(xiàn)象［6］1－21等。還有學(xué)者認(rèn)為，基層組織“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”［7］植根于鄉(xiāng)土社會，中國政治文化中包含對于權(quán)力行使的道德評價和對于權(quán)力基礎(chǔ)的認(rèn)知，從而呈現(xiàn)出“連帶式制衡”［8］104－125的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和“策略主義”［9］的特征。因此，在一些學(xué)者看來，基層社會的半正式治理具有必然性和延續(xù)性，這種行政實踐誕生于一個高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下所做出的適應(yīng)，成為中華帝國的簡約治理遺產(chǎn)，其中有一定部分持續(xù)存在于民國時期、毛澤東時期和現(xiàn)今的改革時代［10］10－29。而在李懷印看來，基層權(quán)力運(yùn)作的半正式化恰恰是一種“實體治理”，可以達(dá)到官民兩便的效果［11］。

總之，對于基層組織權(quán)力運(yùn)作的半正式與非正式運(yùn)作尚存在一定的爭議，但從長遠(yuǎn)來說，要實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，在基層確立公共規(guī)則具有必要性和不可逆性。農(nóng)村稅費改革以來，國家強(qiáng)化“依法行政”和建構(gòu)“和諧社會”目標(biāo)，基層治理模式也隨之改變，鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)作機(jī)制發(fā)生重大變化。基于此，本文將通過基層治理中較為普遍的釘子戶治理問題來窺探基層治理模式的轉(zhuǎn)型。對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近30年“釘子戶”治理實踐的田野考察，呈現(xiàn)農(nóng)村稅費改革前后鄉(xiāng)村治理的不同模式，進(jìn)而分析治理轉(zhuǎn)型的困境。

筆者曾于2011年12月至2012年7月在D市北鎮(zhèn)①根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文所有的地名、人名均為化名。進(jìn)行累計約180 天的田野調(diào)查，主要通過深度個案訪談和參與式觀察獲取田野資料。研究通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬北村、東村、嶺村、勝村等12 個村落與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理實踐進(jìn)行總體調(diào)查，形成“鄉(xiāng)域政治”［12］這一整體性事實，從而形成對基層治理的整體性理解。在此基礎(chǔ)上，筆者研究重點關(guān)注近30年來在治理“釘子戶”過程中，基層組織應(yīng)對方式的歷史演變，并對其后果進(jìn)行探析，以此探究鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機(jī)制及其困境。特別說明的是，本文的“釘子戶”不具有任何貶義的內(nèi)涵，這些“釘子戶”往往是村莊中的“聰明人”②這種聰明，使得他們既能覺察出鄉(xiāng)村干部的失范行為，也讓他們善于抓住機(jī)會從中謀取利益。，他們在基層治理中，往往與基層干部形成持續(xù)、激烈的博弈與對抗，使一些治理目標(biāo)無法實現(xiàn)。這種對抗博弈，從農(nóng)民的角度來說，既可能是一種維權(quán)的方式，但也可能是一種機(jī)會主義謀利的方式。這里的“釘子戶”包含計生工作中的“釘子戶”，稅費征收中的“釘子戶”，拆遷“釘子戶”，上訪“釘子戶”，等等。

二、農(nóng)業(yè)稅費時代:“株連”的計生控制與“設(shè)卡”的稅費征收

自20 世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”的時代。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行意味著村集體與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生重大變革，村集體不再是一個壟斷所有資源的單位，對農(nóng)民也不再具有絕對支配關(guān)系，鄉(xiāng)村社會不再是一個“全能主義”［13］式的“總體性社會”［14］190－192。這一時期鄉(xiāng)村治理面臨兩大重要任務(wù):計劃生育和農(nóng)業(yè)稅費征收工作。這也被人們形象地概括為“收糧派款，刮宮引產(chǎn)”，是官民博弈的主要發(fā)生領(lǐng)域以及干群矛盾焦點所在。

在20 世紀(jì)80年代的農(nóng)村，“傳宗接代、多子多福、養(yǎng)兒防老”的生育觀念依然根深蒂固，男性更是被視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要勞動力，因此，“偷生”、“超生”現(xiàn)象較為普遍，而“超生”后抗繳社會撫養(yǎng)費的現(xiàn)象也很普遍，北鎮(zhèn)的超生率曾高達(dá)40%。為此，政府不得不采取強(qiáng)硬的措施應(yīng)對，“該流不流，扒房牽牛”形象地描繪了當(dāng)時的計生工作。

暴力性強(qiáng)制措施固然起到強(qiáng)大的威懾作用，但也容易激化矛盾，因而也就無法成為一種常規(guī)性手段。同時，一些當(dāng)事人在知曉政府將對其扒房、搬東西之后，就事先對資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這一手段對“逃”生的人控制力有限。因此，基層組織須采取常規(guī)性手段進(jìn)行制約。北鎮(zhèn)各村就發(fā)明了一些“土政策”對計劃生育進(jìn)行控制，并產(chǎn)生明顯效果。

“凡是超生的農(nóng)戶沒收其全家的所有承包地，包括其父母的口糧田;凡是超生的農(nóng)戶，不準(zhǔn)參評困難戶;凡是超生的農(nóng)戶，家人及其自身在社辦企業(yè)工作，全部予以辭退，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的予以免職;凡是超生的小孩，不準(zhǔn)其上戶口，并責(zé)令其全家強(qiáng)制遷出?！雹蹃碜?012年3月22日對北村老支書李書記的訪談。

“我們村(勝村)曾經(jīng)有一戶姓王的家庭，在生育完兩個女孩以后，又生了一胎男孩，并且拒交罰款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此嚴(yán)令該村村民小組將其地全部收回，并責(zé)令其強(qiáng)制遷出。為此，小組確實沒收了其全家的田地。后來村里人覺得他可憐，過了一兩年，又將土地以租賃的方式給了他。再到后來他去鎮(zhèn)里繳了罰款，其他人也就沒再過問，他們又獲得了承包土地的資格?！雹軄碜?012年4月5日對勝村支部書記于利民的訪談。

“大概在1990年，我們村有一戶老焦家，父子倆本來都在社辦企業(yè)石灰廠工作，因為他們家的媳婦超生，兩個人就全部被企業(yè)辭退，后來他們一家只能外出打工了。”①來自2012年3月15日對東村劉會計的訪談。

村組織將農(nóng)民自身乃至家庭的各種利益進(jìn)行連帶來制衡其行為，是采用捆綁式治理進(jìn)行“軟控制”。在計劃生育中，這種“軟控制”使老百姓抵抗的成本極高，甚至因此失去生存的基本資源。因此，大多數(shù)農(nóng)戶不得不屈服于現(xiàn)實?！坝媱澤叱钡臅r候，能給你搞窮、搞垮。它近乎切斷了農(nóng)民生活中各個方面的資源，這是當(dāng)時的普遍形勢?！雹趤碜?012年3月22日對北村老支書李書記的訪談。在“軟硬兼施”的控制之下，農(nóng)民對計劃生育的抵抗就從“逃”變成了“怕”，這大大抑制了計劃生育“釘子戶”的產(chǎn)生，但也導(dǎo)致干群關(guān)系的空前緊張，在全國一些地方甚至頻頻引發(fā)“惡性事件”③由于計生惡性事件的頻頻爆發(fā)，國家計劃生育委員會于1995年5月19日下發(fā)了《國家計劃生育委員會關(guān)于印發(fā)在計劃生育行政執(zhí)法中堅持“七個不準(zhǔn)”的通知》(國計生政字〔1995〕第138 號)。隨著這“七個不準(zhǔn)”通知的下發(fā)，鄉(xiāng)村干部逐漸停止搬東西、扒房、株連親友的行動。但計生工作仍然給鄉(xiāng)村干部帶來重大的考核壓力，鄉(xiāng)村干部仍盡最大可能實行捆綁式治理，只是這一時候能夠運(yùn)用的手段只剩下了三種:一是不能給超生戶落戶，二是不給小孩分地，三是困難戶不予以照顧。。

與計劃生育類同的是，稅費征收也成為20世紀(jì)90年代末鄉(xiāng)村組織的工作重點和難點。以嶺村為例，從表1 可以看到，嶺村從1991年到1993年人均稅費負(fù)擔(dān)增幅相對緩慢，人均稅費負(fù)擔(dān)年均增長都在5 元以內(nèi);從1994年開始出現(xiàn)較大幅度增長，每年增長約10 ～20 元，稅費征收的難度也明顯加大。1991年至1994年，每年欠稅的只有2 000多元，尾欠戶基本是村莊中的困難戶，鎮(zhèn)里、村里往往也會予以減免。1995年以后，欠稅累積總額明顯增加，尾欠戶數(shù)量翻倍，1998年，尾欠戶大約占全村總戶數(shù)的10%。換言之，不僅村莊中的一些困難戶尚未繳清稅費，而且出現(xiàn)了一些尾欠“釘子戶”。

表1 嶺村農(nóng)業(yè)稅費一覽表(1991－1998)(單位:元)

對于“釘子戶”，鄉(xiāng)村干部“做工作”通常是無效的。這些“釘子戶”慣用的邏輯是:“你把其他的人都收了，我也會想辦法交”?！搬斪討簟敝灰诌@種“爭當(dāng)?shù)箶?shù)第一”的邏輯，鄉(xiāng)村干部對其采取的人情策略必然是無效的［15］。不僅如此，他們還會到處散布消極言論，嗤笑那些按時完成稅費任務(wù)的人“傻”，從而造成極其負(fù)面的后果?！搬斪討簟比缛舨恢卫?，其他隨大流的農(nóng)戶便會效仿。即便隨大流農(nóng)戶的思想工作被做通，下一次征收工作就會遭遇他們的責(zé)問:“你們怎么盡拿軟柿子捏?”當(dāng)“做工作”無法奏效的時候，村干部就會啟用另外一些手段:

“凡是有尾欠且故意不交的農(nóng)戶，會受到各種方式的制裁:一是其在鎮(zhèn)村社辦工作的就扣其工資;二是不讓其孩子在本地上中小學(xué);三是企業(yè)不對尾欠戶家人安排就業(yè);四是承包山林等不優(yōu)先;五是尾欠戶家庭的姑娘、兒子結(jié)婚不予以登記;六是尾欠戶需要村鎮(zhèn)開設(shè)相關(guān)證明的不給開;七是鎮(zhèn)里開設(shè)一些學(xué)習(xí)班，讓尾欠戶接受教育;八是在各種方法無效后，通過司法部門強(qiáng)制執(zhí)行。”④來自2012年3月22日對北村老支書李書記的訪談。

由上可見，農(nóng)業(yè)稅費強(qiáng)制征收的手段與控制計劃生育的手段類似，其采用的也是一種捆綁式治理，處處“設(shè)卡”。全面多樣的連帶方式，對生產(chǎn)、生活在村落中的農(nóng)民來說，很難不受其影響。例如，對小孩上學(xué)的限制幾乎涉及每家每戶;第五、第六條雖然不能即刻產(chǎn)生效應(yīng)，卻讓那些尾欠“釘子戶”明白，稅費是不能拒繳的，同時也讓已經(jīng)上繳的農(nóng)戶獲得心理平衡;第七條讓尾欠戶進(jìn)學(xué)習(xí)班，則是基層政權(quán)在“做工作”這樣的治理技術(shù)無效的情況下采取的一種政治手段，主要是為了彰顯國家權(quán)力的在場，從而對尾欠戶形成政治壓力。不過，這些“釘子戶”不僅善于與村干部打交道，擺出“爭當(dāng)?shù)箶?shù)第一”的邏輯，而且在基層政權(quán)介入時也能應(yīng)付自如。如此一來，鄉(xiāng)村干部只能啟用最后一個手段:通過司法部門強(qiáng)制執(zhí)行⑤“我們村有七八個‘釘子戶’，怎么拿他都沒辦法，后來只能起訴了，一起訴，法院的人來了，到他們家以后，這些人就老實了，當(dāng)時警車一到，對于老百姓的震懾作用是很大的。這些人解決了，其他人的工作就好做了。”來自2012年3月22日對北村老支書李書記的訪談。。

據(jù)北鎮(zhèn)各村村干部回憶，20 世紀(jì)90年代末有兩次全鎮(zhèn)統(tǒng)一的起訴尾欠“釘子戶”的情況，司法機(jī)關(guān)最終介入強(qiáng)制執(zhí)行。司法部門的介入顯示國家權(quán)力的在場，并預(yù)示著村干部隨時可能動用“起訴”的手段，因此具有強(qiáng)大威懾力。不過，司法程序動用與否需要在其必要性和治理成本之間尋求平衡，因為這并非常規(guī)治理手段，司法強(qiáng)制將使基層治理付出高昂的成本。缺少這種強(qiáng)制手段的震懾配合，基層組織不僅無法治理“釘子戶”，也會讓越來越多老實的農(nóng)民喪失“公平感”并缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，而他們極有可能變成下一個“釘子戶”，基層治理就會陷入惡性循環(huán)。

綜上所述，對大多數(shù)老百姓來說，基層組織通過各種正式與非正式的資源捆綁連帶對其進(jìn)行治理，已經(jīng)構(gòu)成很強(qiáng)的支配力量。鄉(xiāng)村兩級雖然無法壟斷所有資源形成人民公社時期那般“總體性支配”的強(qiáng)大力量，但鄉(xiāng)村集體并沒有解體，村集體還掌控著機(jī)動地、集體林地、鄉(xiāng)村企業(yè)及其他一些經(jīng)濟(jì)資源，并對農(nóng)民的土地有一定的調(diào)整分配權(quán)，等等，鄉(xiāng)村干部仍可以通過整合各種可以利用的正式與非正式資源進(jìn)行類似“株連”與“設(shè)卡”之類的捆綁式治理。即如一些學(xué)者指出的，村級組織仍然擁有較強(qiáng)的治權(quán)，即配置物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的能力［16］，但同時也出現(xiàn)基層干部權(quán)力濫用的現(xiàn)象。這種捆綁式的治理延續(xù)了人民公社時期“總體性支配”的治理路徑，實際上是一種“整體支配”的治理，更加注重治理的實效，而非治理的規(guī)則。

三、后稅費時代:從協(xié)商無效到“擺平”處理

進(jìn)入21 世紀(jì)，農(nóng)民生育觀念發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，絕大多數(shù)地區(qū)的計劃生育控制已經(jīng)成為鄉(xiāng)村組織的日常性服務(wù)工作，而非中心工作。同時，農(nóng)業(yè)稅費取消之后，國家不再從農(nóng)村汲取資源，反而通過不斷輸入資源來“反哺”農(nóng)村。國家、基層組織與農(nóng)民的關(guān)系再一次發(fā)生重大調(diào)整，基層工作的重心發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，通過“爭資跑項”來提供農(nóng)村公共品供給與信訪接待等綜治維穩(wěn)成為新時期基層組織的中心工作和難點工作。工作難點之一便是無法治理“釘子戶”。這一時期的“釘子戶”主要包括地方資源資本化過程與農(nóng)村公共品供給等項目建設(shè)過程中遭遇征地拆遷的“釘子戶”，以及在綜合治理中出現(xiàn)的上訪“釘子戶”。

地方資源資本化是隨著近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量招商引資，以及一些資本下鄉(xiāng)而推動的包括土地資源資本化和其他資源的資本化。在地方資源資本化過程中，最典型的表現(xiàn)為政府征地拆遷和企業(yè)占地等過程中所出現(xiàn)的農(nóng)民與政府以及資本家之間的利益博弈。政府、開發(fā)商拆遷征地中的“釘子戶”，曾在成都唐福珍自焚事件、重慶最?！搬斪討簟焙徒饕它S事件中引起媒體的高度關(guān)注，并近乎發(fā)起了一場媒介介入的社會運(yùn)動［17］129－192。針對這些事件，情緒化、道德化的聲音掩蓋了對事物內(nèi)在發(fā)生機(jī)制的理性分析，“釘子戶”似乎成為普通農(nóng)民的代言人。但是，“釘子戶”是否能夠代表大多數(shù)農(nóng)民?事實上，“大多數(shù)的老百姓在利益得到合理補(bǔ)償之后即會同意，他們的工作是比較好做的。而“釘子戶”之所以是“釘子戶”，就是因為他們是少數(shù)的幾個人。在同等條件下，為什么大多數(shù)能同意而少數(shù)人就不同意呢?如果是不發(fā)展，那可以不征地不拆遷”①來自2012年4月12日對北鎮(zhèn)土地辦王主任的訪談。。鄉(xiāng)村干部從發(fā)展的角度去理解地方資源資本化中的“釘子戶”，“釘子戶”成為他們工作的最大阻力，并認(rèn)為“釘子戶”的訴求超出了正常的合理訴求。從主張權(quán)利的角度來看，每個公民有權(quán)利保護(hù)自己的財產(chǎn)，政府強(qiáng)拆即是侵權(quán)。二者之間的張力則是發(fā)展與穩(wěn)定之間的困境。在高速發(fā)展的背景下，城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中圍繞征地拆遷而進(jìn)行的利益博弈必然成為一種常態(tài)。在資源資本化過程中，充當(dāng)“釘子戶”是農(nóng)民利益博弈的一種手段。只要利益各方能在市場中達(dá)到平衡，即構(gòu)成一種市場分利行為，勿需對地方政府、資本家和農(nóng)民進(jìn)行過度道德化的解讀，農(nóng)民在利益博弈中也并非一定處于弱勢。

特別注意的是，農(nóng)村公共品供給建設(shè)中“釘子戶”蔓延的狀況成為“后稅費時代”鄉(xiāng)村社會治理的主要困境。農(nóng)業(yè)稅費時期公共品的建設(shè)，從資金來源上來說，主要依靠“公益金”的提留和義務(wù)工的統(tǒng)籌;而從工程實施來說，允許土地調(diào)整的制度以及“結(jié)平衡賬”②李昌平對此有專門論述，例如，村里搞水利、辦企業(yè)，要征用李昌平的3 畝承包地，補(bǔ)償李昌平的方案有兩個:一是從村里的機(jī)動地里補(bǔ)給李昌平3 畝地;二是1 畝地1年補(bǔ)400 斤谷子，3 畝地每年補(bǔ)1 200斤谷子，直到下次調(diào)整承包土地的時候把被征的地補(bǔ)上為止。這樣的規(guī)矩不是國家規(guī)定的(國家不需要規(guī)定)，是村民集體自主規(guī)定的，補(bǔ)償合理，李昌平也就會接受。參見李昌平:《再向總理說實話》，北京:中國財富出版社2012年版。的方式，使農(nóng)村公共品建設(shè)得以順利進(jìn)行。然而，當(dāng)前農(nóng)村公共品建設(shè)，村集體已經(jīng)不再向村民收取任何費用和統(tǒng)籌任何勞力，“一事一議”的籌資籌勞制度也成了一紙空文①當(dāng)前申請項目中，“一事一議”的籌資籌勞還是作為村莊自籌資金的部分，不過，在實際運(yùn)作中，那些資金的最終來源并不能從老百姓手中收取到，而只能是村集體通過其他方式來籌集資金。，農(nóng)村的公共品供給形成對國家的單向度依賴，村莊內(nèi)生供給能力幾近解體。在資源下鄉(xiāng)的背景下，農(nóng)村的公共品供給陷入無法對接農(nóng)戶的困境。這種困境通常表現(xiàn)為:鄉(xiāng)村兩級組織在進(jìn)行公益項目建設(shè)中，通常需要占用一定的土地，甚至需要拆遷一些東西如一些院墻等。一些農(nóng)戶往往會提出超出合理利益范圍的補(bǔ)償要求，阻礙公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行。近年來，北鎮(zhèn)各村莊在修路、修橋、修自來水管道等公益事業(yè)中都遭遇過“釘子戶”阻撓。以下是其中一些案例:

案例1 2007年北村修建、拓寬省道需要占地拆遷，涉及35 戶農(nóng)民，其中34 戶均達(dá)成賠償安置協(xié)議，但有一戶要在某城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建房，否則不同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法滿足其條件。目前為止，這戶農(nóng)民的房子依然未拆，其院子外還堆砌了許多石頭，占到道路寬度的1/3。目前已有2 人騎摩托車撞到此處身亡，10 人因此受傷。

案例2 2009年福村修建自來水管道，需經(jīng)過兩戶農(nóng)民的林地，這兩戶農(nóng)民提出2 000元的賠償條件，村干部幾經(jīng)協(xié)商無效。村干部召集村民代表大會協(xié)商，村民代表也不同意對其進(jìn)行賠償。最后，福村村書記私人掏腰包對其補(bǔ)償才最終解決問題。

案例3 2008年窯村鋪設(shè)柏油路并進(jìn)行道路拓寬，需要拆遷農(nóng)戶王兵的一間平房小賣部。村干部召開班子會議之后，與王兵商議，準(zhǔn)備對其進(jìn)行照價賠償。按照村民代表大會通過的集體估算，這間平房折價后約為3 萬元。不過，王兵提出10 萬元的賠償要求。一個月內(nèi)，村干部多次與王兵協(xié)商未果。2008年6月18日晚上10 點，一些小混混來到王兵的小賣部，將小賣部的窗戶和瓦片砸碎，然后逃離現(xiàn)場。王兵深知這是因為不同意拆遷惹下的禍，第二天主動找“黑白兩道”通吃的村主任何海協(xié)商，接受了3 萬元賠償。

以上幾個案例可以作為當(dāng)前農(nóng)村公共品供給建設(shè)中一些“釘子戶”與基層干部之間博弈的典型。公益事業(yè)建設(shè)惠及大多數(shù)村民，但一些村民借此提出一些超過合理補(bǔ)償?shù)睦嬖V求，對此，勝村于書記曾經(jīng)用“沾邊就賴”來形容。公共品供給中的“釘子戶”以一種非暴力的不合作展開利益博弈，而非農(nóng)業(yè)稅費時期“被動、消極”的自我保護(hù)。當(dāng)前，“釘子戶”不僅難以治理，而且出現(xiàn)蔓延的趨勢?！搬斪討簟痹谀撤N程度上成為一種值得炫耀的事例，而不再是一種被人恥笑的行為。“沒本事”、“呆傻”、“無能”成了厚道農(nóng)戶的代名詞，并遭到“釘子戶”的嗤笑。少數(shù)的、個別的“釘子戶”在客觀上對鄉(xiāng)村干部濫用權(quán)力的行為構(gòu)成一定的制約作用，但是邊緣群體的“釘子戶”所形成的亞文化不斷沖擊著主流文化，這將導(dǎo)致村莊主流秩序無法維持。由于缺乏治理“釘子戶”的強(qiáng)制性手段，村干部“做工作”、村民代表決議全部失效，協(xié)商治理最終也成為泡影。

為擺脫這一困境，基層組織在實踐中采取一些應(yīng)對策略，主要包括:“回避放棄”、“開口子”和“以惡治惡”等三種方式。首先，“回避放棄”是基層組織在治理“釘子戶”中的一項消極治理術(shù)，通過回避與“釘子戶”的矛盾，甚至放棄鄉(xiāng)村事務(wù)的進(jìn)一步運(yùn)作以保持鄉(xiāng)村社會的基本穩(wěn)定。如同案例1 一樣，很多公共項目工程因遇“釘子戶”而停擺，最終其他農(nóng)民的共同利益受到損害，甚至因此付出“人命”代價。其次，“開口子”，即“花錢買平安”。這里的“錢”是一種廣義上的物質(zhì)報酬，包括低保這樣的物質(zhì)福利或其他利益補(bǔ)償?shù)姆椒?。?jīng)費或物質(zhì)來源則是來自鄉(xiāng)村兩級組織的公共支出，也來自如案例2 中富人鄉(xiāng)村干部的私人支出。由于大部分的“釘子戶”的主要訴求是謀取一定的利益，基層組織“開口子”是解決臨時性問題最便捷的一種方法，正所謂“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”，但這種方法鼓勵了“會哭的孩子有奶吃”的邏輯，容易造成“釘子戶”的擴(kuò)散效應(yīng)。第三，“以惡治惡”是當(dāng)前鄉(xiāng)村干部在特殊情況下動用“灰色勢力”進(jìn)行暴力威脅的治理策略。這一治理策略在資源下鄉(xiāng)和資源資本化的背景下通常被富人主政的鄉(xiāng)村干部所運(yùn)用。如果說“花錢買平安”是富人村干部的一種妥協(xié)應(yīng)對策略，而以“灰色暴力”威脅則是富人干部不妥協(xié)、“以惡治惡”的治理手段，如案例3 一樣，村干部最終通過動用“混混”治理“釘子戶”。換言之，當(dāng)前基層治理在協(xié)商治理無效的情況下，轉(zhuǎn)向策略主義的“擺平處理”。如此一來，農(nóng)民的機(jī)會主義與基層組織的策略主義相互形塑，基層治理陷入惡性循環(huán)。

四、基層治理轉(zhuǎn)型的困境

對近30年北鎮(zhèn)“釘子戶”治理的歷史考察發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費時期，基層組織治理計生“釘子戶”和稅費欠繳“釘子戶”，主要采用“株連”與“設(shè)卡”的方式，這是一種“連帶式制衡”的機(jī)制。其本質(zhì)是延續(xù)人民公社時期“總體支配”的路徑而采用的一種“整體性治理”模式。這種治理方式雖然能夠有效實現(xiàn)治理目標(biāo)，但也存在諸多不規(guī)范性，村級組織處于一種較為強(qiáng)勢的地位，農(nóng)民的權(quán)利無法得到有效的保障。農(nóng)村稅費改革以后，中央加強(qiáng)了對基層權(quán)力的規(guī)訓(xùn)，期待通過依法行政、協(xié)商治理來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的“善治”。但在實踐中，協(xié)商治理在一些領(lǐng)域發(fā)揮作用，確立了程序性的議事規(guī)則，但在“釘子戶”治理中卻無法奏效，治權(quán)弱化的鄉(xiāng)村組織轉(zhuǎn)而進(jìn)行策略主義的“擺平處理”。這種實用主義的治理方式，與農(nóng)業(yè)稅費時期一樣，都是為了快速達(dá)成治理目標(biāo)而采用的一些非正式手段。略有不同的是，在擺平處理中，之所以采取“花錢買平安”，是由于“釘子戶”處于相對強(qiáng)勢位置，基層組織因治權(quán)弱化而在博弈中處于相對弱勢位置。一些鄉(xiāng)村干部為了扭轉(zhuǎn)這種弱勢地位，便引進(jìn)地方“灰色勢力”進(jìn)行“以惡治惡”。然而，“以惡治惡”缺乏合法性，是不可持續(xù)的治理策略，更是與公共規(guī)則的治理背道而馳。

對鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型研究必須將其置于國家治理轉(zhuǎn)型的背景下才能更好地理解。2004年以來，中央政府逐漸形成了以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國新理念，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題，國家治理模式從“總體支配”向“技術(shù)治理”轉(zhuǎn)型［18］104－127。技術(shù)治理主要是通過強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的規(guī)范性，以及通過不斷改進(jìn)程序和精細(xì)技術(shù)來發(fā)揮其治理的職能，依靠“行政吸納政治”的邏輯進(jìn)行社會建設(shè)。期待通過依法行政、民主協(xié)商來達(dá)成鄉(xiāng)村社會的“善治”。在基層治理中，技術(shù)治理的典型表現(xiàn)為:近年來愈加要求鄉(xiāng)村兩級組織在權(quán)力運(yùn)作中依法行政①國家在1999年頒布了《全面推進(jìn)依法行政的決定》，2004年又頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》。、講究程序、講究民主、按制度辦事，實行協(xié)商治理。無論是鄉(xiāng)村選舉②北鎮(zhèn)的選舉可以說在程序上是完全放開的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對此沒有任何干預(yù)，而且全力保證選舉過程中的程序合法，否則一旦出現(xiàn)程序差錯，有人告發(fā)，其選舉結(jié)果則要作廢，重新選舉。同時，如若程序不合法，選舉中的反對派必將對其告發(fā)，在2004年曾就發(fā)生過一例，因為程序出現(xiàn)問題，導(dǎo)致農(nóng)民上訪。從那以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于選舉的程序合法性做出了強(qiáng)力的保證。、低保人選確定、村莊公益事業(yè)開展等，在程序上必須按制度規(guī)定行使，進(jìn)行民主協(xié)商，各個地方也都推出“四議一審兩公開”③“四議一審兩公開”指的是黨支部會提議、“村兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;決議公開、實施結(jié)果公開。制度作為基層組織權(quán)力運(yùn)作的基本法則。從理論上來說，實行“四議一審兩公開”制度，是“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村民自治的全過程，保證黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹落實;充分尊重農(nóng)民的主體地位，落實農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán);嚴(yán)格依法決策、依法管理、依法辦事，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)好、發(fā)展好、實現(xiàn)好農(nóng)民群眾的根本利益”④摘選自中共遼寧省委組織部所編輯的文本《“四議一審兩公開”制度》2012年2月，第4 頁。。從實踐效果看，這一制度的實施在一定程度上有助于村務(wù)的公開并對村干部權(quán)力的濫用進(jìn)行限制，從而也抑制了農(nóng)業(yè)稅費時期村級組織慣用的“整體支配”治理模式。然而，作為一種群眾性自治制度，這一制度少有對農(nóng)民義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，以及配置對農(nóng)民履行義務(wù)的相關(guān)強(qiáng)制措施，從而無法真正起到激發(fā)民眾、動員民眾參與的效果。這典型的表現(xiàn)在項目實施中，村民代表、黨員代表通過的會議決議遭遇“釘子戶”博弈時毫無強(qiáng)制力，往往變成一紙空文。

換言之，當(dāng)下包括程序主義在內(nèi)的技術(shù)治理方式，在限制鄉(xiāng)村組織的權(quán)力運(yùn)作時，卻無法保證農(nóng)民也按照程序主義的規(guī)則行事?！八淖h一審兩公開”、“一事一議”等制度本身是村民自治的組成部分，而中國的村民自治本質(zhì)上是一種群眾性自治。在群眾性自治中，民主決策能夠形成少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則，但民主決策得以實施卻需要以強(qiáng)制力作為保證，民主自身并無法實現(xiàn)。這種強(qiáng)制，包括行政上的強(qiáng)制、文化上的強(qiáng)制，或者通過利益分配進(jìn)行強(qiáng)制。但是，隨著國家從鄉(xiāng)村社會的不斷撤出，行政上的強(qiáng)制力已經(jīng)無法作為當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的后盾。文化上的強(qiáng)制原本主要依托社區(qū)中的血緣、人情、輿論等邊緣化機(jī)制得以實現(xiàn)，但這一機(jī)制伴隨鄉(xiāng)村社會的“原子化”也已失效，作為邊緣群體的“釘子戶”反而形成亞文化，沖擊著村莊的秩序。行政強(qiáng)制與文化強(qiáng)制的失效，使村級組織惟一可以依托的就是通過利益分配進(jìn)行強(qiáng)制，這也是農(nóng)業(yè)稅費時期“整體支配”慣用的治理方式。然而，這種方式需要村集體掌控一定的資源作為前提。農(nóng)村稅費改革以來，基層組織對于內(nèi)生資源和外來輸入資源的配置能力大大弱化，同時，權(quán)力運(yùn)作規(guī)范化的監(jiān)督不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)村組織利益分配的強(qiáng)制能力也因此逐步喪失?；鶎咏M織所倚賴的三種強(qiáng)制力都無法得到保障，這必然造成“少數(shù)決定多數(shù)”的困局，對“釘子戶”的治理也就陷入困境。因此，鄉(xiāng)村治理要實現(xiàn)從“整體支配”向“協(xié)商治理”的轉(zhuǎn)型，不僅需要樹立新的公共規(guī)則，而且需要為公共規(guī)則的落實提供強(qiáng)制力保障。

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