淺談質(zhì)監(jiān)部門申請人民法院強制執(zhí)行若干問題

文/李濠江

質(zhì)監(jiān)部門作為一個長期從事行政執(zhí)法的行政機關，辦理了大量的行政處罰案件，隨著應受處罰的違法行為種類越來越多，處罰力度也越來越大，當事人抗拒、逃避處罰的現(xiàn)象也不斷增加。但是，法律未賦予質(zhì)監(jiān)部門強制執(zhí)行行政處罰決定的權力，這就使行政處罰決定的執(zhí)行面臨一定的難度。如何正確、適當?shù)叵蛉嗣穹ㄔ荷暾垙娭茍?zhí)行直接關系到質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法的效能和質(zhì)量，應當予以足夠的重視。

概 念

行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，是當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以在法定期限內(nèi)，依照法律規(guī)定向人民法院提出強制執(zhí)行的申請，由人民法院進行審查并作出是否執(zhí)行的裁定，從而實現(xiàn)行政決定所確定義務的制度。這種制度在《行政強制法》第二條第三款中有直接體現(xiàn)，即行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，是行政強制執(zhí)行制度的重要組成部分。在我國，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件包括兩類：一是行政訴訟案件判決或裁定的執(zhí)行，即公民、法人或者其他組織拒絕履行人民法院生效的判決、裁定的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行;二是公民、法人或者其他組織拒不履行行政機關作出的行政決定，在法定期限內(nèi)又不申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政機關可以依照法律規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行;由于此類強制執(zhí)行并非因行政審判而發(fā)生，因而被稱為行政非訴執(zhí)行或非訴行政執(zhí)行，質(zhì)監(jiān)部門申請人民法院強制執(zhí)行的案件就屬于此類。

法律依據(jù)

規(guī)定行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的法律主要有三類。一是《行政強制法》?！缎姓娭品ā返谖逭聦]有行政強制執(zhí)行權的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行作了專門規(guī)定，內(nèi)容涉及申請人民法院強制執(zhí)行的主體、范圍、條件、期限，人民法院的管轄、受理、審查、裁定、實施，強制執(zhí)行的費用等。二是訴訟法，包括《行政訴訟法》和《民事訴訟法》?！缎姓V訟法》第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！备鶕?jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十七條，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規(guī)定。因此，《民事訴訟法》也可以作為行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的法律依據(jù)。三是其他涉及行政管理工作的單行法律。例如，《行政處罰法》第五十一條規(guī)定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行”。

一部分行政法規(guī)對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行作了規(guī)定。例如，《標準化法實施條例》第三十七條規(guī)定：“當事人可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議或者不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。”

在我國，司法解釋是人民法院審判和執(zhí)行工作的重要依據(jù)。在《行政訴訟法》第66條的基礎上，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行作了較為詳細的規(guī)定。在《行政強制法》實施之前，該解釋為行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的實體和程序問題提供了重要的規(guī)范性依據(jù)。另外，《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》、《最高人民法院關于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》也都對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的有關內(nèi)容作了具體規(guī)定。

根據(jù)上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則，《行政強制法》頒布實施后，法規(guī)、規(guī)章、司法解釋，以及其他規(guī)范性文件中如有與該法不一致的規(guī)定，一律不再適用。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的條件、程序就應統(tǒng)一適用《行政強制法》的規(guī)定。

一般程序

根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門申請人民法院強制執(zhí)行的一般程序為：

一是作出行政決定?！缎姓娭品ā返谖迨龡l規(guī)定：“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！?/p>

二是事先催告?！缎姓娭品ā返谖迨臈l規(guī)定：“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行。”該程序中應當注意的是：（一）催告書應當載明下列事項：1.履行義務的期限；2.履行義務的方式；3.涉及金錢給付的，應當有明確的金額和給付方式；4.當事人依法享有的陳述權和申辯權。上述內(nèi)容缺一不可。（二）催告書原則上應當直接送達當事人，以保障當事人及時知悉行政強制執(zhí)行程序的進展程度，便于其行使陳述權和申辯權。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《民事訴訟法》的有關規(guī)定送達。除直接送達外，《民事訴訟法》第七章第二節(jié)還規(guī)定了其他5種送達方式，即留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達和公告送達，具體采取何種途徑，可視具體情況而定。（三）送達催告書的時間及有關送達后的十日的規(guī)定的時間都在申請人民法院強制執(zhí)行的期限之內(nèi)。

三是聽取當事人陳述、申辯?！缎姓娭品ā返谌鶙l規(guī)定：“當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納?！甭犎‘斒氯岁愂?、申辯體現(xiàn)了正當程序原則，通過該程序以充分保護當事人的合法權益。在該程序中，質(zhì)監(jiān)部門應當注意以下問題：1.聽取當事人的陳述和申辯是質(zhì)監(jiān)部門的義務，除非當事人自愿、明確地表示放棄該項權利，否則不得以任何借口拒絕或者阻礙當事人行使陳述權和申辯權。2.質(zhì)監(jiān)部門必須客觀、充分地聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。認為當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的應當采納。3.質(zhì)監(jiān)部門應當根據(jù)采納當事人意見的實際情況，對行政處理決定作出調(diào)整，但不得因當事人的陳述和申辯而加重對其不利的處理。

四是向人民法院提出強制執(zhí)行申請。《行政強制法》第五十五條規(guī)定：“行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行，應當提供下列材料：（一）強制執(zhí)行申請書；（二）行政決定書及作出決定的事實、理由和依據(jù)；（三）當事人的意見及行政機關催告情況；（四）申請強制執(zhí)行標的情況；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。強制執(zhí)行申請書應當由行政機關負責人簽名，加蓋行政機關的印章，并注明日期?！睂嶋H工作中，一般提交的材料有：強制執(zhí)行申請書、行政處罰決定書、催告書以及其他案件證據(jù)材料，其中審理記錄等內(nèi)部程序材料一般可以不用提交。

時限規(guī)定

質(zhì)監(jiān)部門在申請人民法院強制執(zhí)行的過程中涉及到多項時限規(guī)定，特別是其中幾個重要的期限必須高度重視，否則可能會因為未到期或期限屆滿而陷入執(zhí)行不能的窘境。

一是當事人申請法律救濟的期限。根據(jù)《行政復議法》和《行政訴訟法》的相關規(guī)定，當事人可以在收到行政決定后60日內(nèi)提起復議或者3個月內(nèi)提起行政訴訟；提起行政復議后不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟，復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。上述法定期限內(nèi)當事人有權申請進入相應的法律救濟途徑。無論是當事人的申請法律救濟的期限尚未屆滿或者當事人在期限內(nèi)申請進入了相應的法律救濟途徑，質(zhì)監(jiān)部門作出的行政決定都因仍處于未確定的不穩(wěn)定狀態(tài)，而不能向人民法院申請強制執(zhí)行。只有當事人申請法律救濟的期限屆滿或相應法律救濟途徑結束后，質(zhì)監(jiān)部門方能進入申請人民法院強制執(zhí)行的程序。

二是申請人民法院強制執(zhí)行的期限。《行政強制法》第五十三條規(guī)定，當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。根據(jù)該規(guī)定，質(zhì)監(jiān)部門申請人民法院強制執(zhí)行的申請期限為當事人申請法律救濟的期限屆滿之日起3個月，如未在該法定期限內(nèi)向人民法院提出申請，質(zhì)監(jiān)部門將由于怠于行使而喪失通過人民法院強制執(zhí)行其行政決定的權利。

實際工作中的運用

一是不復議不訴訟的強制執(zhí)行?！缎姓娭品ā返谖迨龡l規(guī)定：“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！痹撘?guī)定明確了在當事人不申請行政復議也不提起行政訴訟的情況下申請人民法院強制執(zhí)行的期限，也就是說該規(guī)定針對的是非訴行政執(zhí)行。如果當事人在規(guī)定的期限內(nèi)提起行政訴訟則不再適用上述規(guī)定。

二是行政復議后的強制執(zhí)行。當事人在規(guī)定的期限內(nèi)提起行政復議進入行政復議程序并非放棄了訴訟的救濟途徑，而是先選擇復議的救濟途徑。根據(jù)法律規(guī)定，當事人如果不服復議決定仍享有起訴的權利，此時會有一個新的法定起訴期限（15日），在此期限沒有屆滿前仍屬于法定起訴期限尚未屆滿，不符合人民法院受理申請強制執(zhí)行的條件。只有當復議程序結束，并在當事人新的起訴期限屆滿之后，質(zhì)監(jiān)部門方可申請人民法院強制執(zhí)行。行政復議后的強制執(zhí)行仍然屬于非訴執(zhí)行，而對于行政復議后行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的期限，法律沒有作出明確規(guī)定。根據(jù)《行政強制法》第五十三條的規(guī)定，可以認為行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的期限是自當事人申請法律救濟的期限屆滿日起三個月內(nèi)。因此，質(zhì)監(jiān)部門可以在行政復議程序結束后法定起訴期限（15日）屆滿日起三個月內(nèi)向人民法院申請強制執(zhí)行。

三是行政訴訟后的強制執(zhí)行。行政訴訟后質(zhì)監(jiān)部門申請人民法院強制執(zhí)行的性質(zhì)與前述情況完全不同。在此情況下，質(zhì)監(jiān)部門申請人民法院強制執(zhí)行的不單是自行作出的行政決定，還是生效的司法判決。已經(jīng)不屬于《行政強制法》所調(diào)整的范圍，應當依據(jù)《行政訴訟法》及相關司法解釋的規(guī)定辦理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十四條規(guī)定：“申請人是公民的，申請執(zhí)行生效的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書的期限為一年，申請人是行政機關、法人或者其他組織的為180日”。質(zhì)監(jiān)部門應當在行政判決書發(fā)生法律效力之日起180日內(nèi)申請人民法院強制執(zhí)行。

另外，在復議和訴訟過程中，如果有權機關沒有決定或裁定停止執(zhí)行，質(zhì)監(jiān)部門可以在可行的范圍內(nèi)繼續(xù)履行執(zhí)行職責，比如對查封、扣押的物品依法執(zhí)行沒收、依法吊銷行政相對人的許可證等。有的相對人甚至會借復議、訴訟之機轉移財產(chǎn)逃避執(zhí)行，此時質(zhì)監(jiān)部門可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。

四是延期、分期繳納罰款情況下的申請執(zhí)行。根據(jù)《行政處罰法》第五十二條的規(guī)定，當事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納。質(zhì)監(jiān)部門在執(zhí)法實踐中，經(jīng)常會因為當事人確有經(jīng)濟困難而準予其分期或延期繳納罰款，而其中有很多繳款期會長于質(zhì)監(jiān)部門向人民法院申請強制執(zhí)行的法定期限。如果當事人在質(zhì)監(jiān)部門申請人民法院強制執(zhí)行的法定期限屆滿后由于種種原因不繳納罰款，質(zhì)監(jiān)部門是否還能向人民法院申請強制執(zhí)行？對此問題不同地方人民法院的觀點不盡相同，質(zhì)監(jiān)部門準予分期或延期繳納罰款客觀上存在執(zhí)行風險。為了防范上述風險，可以考慮執(zhí)行和解的方式進行。

質(zhì)監(jiān)部門可以先在申請人民法院強制執(zhí)行的法定期限內(nèi)向人民法院申請強制執(zhí)行，經(jīng)由人民法院審理裁定準予執(zhí)行后，在人民法院負責執(zhí)行的部門主持下達成執(zhí)行和解協(xié)議。通過執(zhí)行和解協(xié)議明確當事人分期或延期繳納罰款的期限，如當事人逾期不繳納罰款的可以立即恢復強制執(zhí)行。通過該方式，可以明確當事人的履行義務，最大限度的避免質(zhì)監(jiān)部門因逾期而無法申請人民法院強制執(zhí)行的風險，保證行政執(zhí)法履職到位。