探討云南省旅游管理體制的問題與改革創(chuàng)新

余曉蘭

摘 ?要：伴隨著云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，為云南省旅游業(yè)帶來了發(fā)展的活力和動力，更重要的是給云南省旅游管理體制改革帶來了新挑戰(zhàn)與機遇。旅游管理體制如何適應(yīng)和促進云南省旅游業(yè)的發(fā)展，是當(dāng)前云南省旅游業(yè)極其關(guān)注的一個問題。本文首先分析了我國現(xiàn)行旅游管理體制現(xiàn)狀和云南省現(xiàn)行旅游管理體制現(xiàn)狀及其存在的問題，進而提出了云南省旅游管理體制的改革與創(chuàng)新的思路。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè);旅游管理體制;改革與創(chuàng)新

在世界旅游業(yè)興旺發(fā)達的今天，每個國家都有一個專門的機構(gòu)和相應(yīng)的旅游管理體制，負責(zé)執(zhí)行政府在本國經(jīng)濟活動中的職能?？v觀世界各國旅游管理體制的發(fā)展歷程和我國旅游業(yè)的發(fā)展歷程表明，旅游管理體制改革是旅游的制度動力，旅游業(yè)的每一次巨大進步都與旅游管理體制改革密切相關(guān)。伴隨著云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，以及云南省與東南亞國際旅游帶的合作發(fā)展，作為云南省新興支柱產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)，需要一套與之相符的旅游管理體制，以適應(yīng)當(dāng)前新時期、新機遇的旅游發(fā)展要求?？墒?，目前，云南省旅游業(yè)快速發(fā)展與旅游管理體制改革嚴重滯后的矛盾依然存在，迫切需要改革與創(chuàng)新旅游管理體制，以適應(yīng)以促進云南省旅游產(chǎn)業(yè)水平和素質(zhì)的提升。

一、我國旅游管理體制的現(xiàn)狀

旅游管理體制，是指國家對整個旅游經(jīng)濟活動和運行進行協(xié)調(diào)與管理的組織形式、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度的總和。我國旅游管理體制是隨著我國社會主義建設(shè)和發(fā)展而逐步形成的，并在不斷的改革和發(fā)展過程中，逐步探索完善具有中國特色社會主義的旅游管理體制。

我國現(xiàn)行旅游管理體制是按照“政企分開，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分散經(jīng)營”的原則建立的。政企分開，是為了充分發(fā)揮旅游企業(yè)經(jīng)營的自主權(quán)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是要堅持國家對旅游業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就是統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一紀律、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。分散經(jīng)營就是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下分工負責(zé)，分級管理，充分發(fā)揮各有關(guān)地方、部門、單位的積極作用，共同把旅游事業(yè)辦好。我國現(xiàn)行的政府主導(dǎo)型管理體制脫胎于日本和東亞“四小龍”所創(chuàng)造的“東亞奇跡——政府主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展體制或模式”，從西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等國家的共同經(jīng)驗中提煉出來。其實施的核心在于正確發(fā)揮政府對旅游市場的干預(yù)作用。此體制從旅游業(yè)的綜合性考慮，適應(yīng)旅游發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，符合我國國情和我國旅游業(yè)發(fā)展的實際。

目前我國采用國家、省、市、縣四級旅游局為旅游業(yè)主管部門的行政管理模式。國家旅游局作為全國旅游事業(yè)最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，屬于國務(wù)院直屬部門，其職能是：擬定發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度;根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展計劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長遠和年度規(guī)劃;協(xié)調(diào)各有關(guān)部門、地區(qū)、企業(yè)間的經(jīng)濟關(guān)系;組織對外宣傳和旅游信息的傳播;處理對外旅游事務(wù);監(jiān)督檢查政策、計劃和法令的執(zhí)行情況，及時處理旅游工作中的問題等。省旅游局作為省下屬的行業(yè)主管部門對全省旅游業(yè)進行綜合管理，其主要職責(zé)有負責(zé)涉外飯店開業(yè)許可證的審批和星級評定;負責(zé)國際旅行社的審核和國內(nèi)旅行社的審批，收繳保證金;負責(zé)旅行社管理人員和導(dǎo)游人員的資格考試;負責(zé)各類旅游企業(yè)員工的崗位培訓(xùn);負責(zé)涉外商店、涉外餐廳和旅游汽車公司的資格審驗和定點管理;負責(zé)全省的旅游宣傳促銷工作。各市、縣旅游局作為當(dāng)?shù)卣聦俚男袠I(yè)主管部門負責(zé)本地區(qū)旅游業(yè)的管理工作。

二、云南省旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

云南省地處我國西南邊陲，特殊的地理位置造就了云南省旅游業(yè)發(fā)展具有獨特的資源優(yōu)勢，例如：神奇的自然、生態(tài)資源，豐富的文化資源，以及絢爛多姿的民族文化和民族特色風(fēng)情等。進入新世紀以來，云南旅游業(yè)快速發(fā)展，旅游業(yè)已經(jīng)成為云南重要的新興支柱產(chǎn)業(yè)之一。特別是近幾年來，在東盟合作和區(qū)域合作的背景下，云南省旅游業(yè)在產(chǎn)業(yè)規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施等方面都有了很大的發(fā)展，通過建設(shè)國際大通道，加以建設(shè)云南交通設(shè)施，加快了云南省與東南亞國際旅游帶的建設(shè)步伐，為云南省旅游業(yè)融入東南亞、南亞旅游圈提供了條件。云南獨特的氣候類型、綺麗的自然風(fēng)觀、風(fēng)格各異的民族風(fēng)情、引人入勝的名勝古跡，為云南旅游業(yè)的發(fā)展提供了十分有利的條件。目前，云南省的主要國際客源來自東南亞、東北亞、大洋洲和南亞等區(qū)域海外市場（ 主要是日本、香港、臺灣和東南亞國家）;國內(nèi)客源主要來自省內(nèi)市場、周邊省份（四川、重慶、廣西、貴州）市場和東部沿海省份市場。2011年全省接待海外游客395.3837萬人次，接待國內(nèi)游客16331.78萬人次，全省實現(xiàn)旅游業(yè)總收入1300.29億元。

雖然，從以上論述可以看出，云南省旅游業(yè)發(fā)展非常迅猛，且取得了引人注目的成績。但是云南省旅游業(yè)的發(fā)展仍存在一些制約因素，目前面臨的主要問題是：旅游業(yè)發(fā)展對環(huán)境保護的力度不夠，給生態(tài)環(huán)境造成了較大壓力;旅游經(jīng)濟帶動市場經(jīng)濟發(fā)展的同時，對地方傳統(tǒng)文化造成了不良的影響;景區(qū)景點管理混亂，部分景區(qū)景點的行政管理、經(jīng)濟和服務(wù)功能存在相互矛盾的問題。以及其他問題，如：旅游資源開發(fā)力度不足，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不完整，市場結(jié)構(gòu)不合理，入境旅游少，人均消費低，停留時間短等。

三、云南省旅游管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）云南省旅游管理體制的現(xiàn)狀

云南省旅游管理體制和我國旅游管理體制是相符的，遵循“政企分開、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散經(jīng)營”的原則設(shè)置了一套比較系統(tǒng)的體制體系。即：設(shè)置了省旅游局、各個自治區(qū)旅游局、縣旅游局，以及各級旅游主管行政部門。他們一般接受雙重領(lǐng)導(dǎo)：一是在業(yè)務(wù)管理中接受國家旅游局或上級旅游主管部門的領(lǐng)導(dǎo);二是接受當(dāng)?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)。云南省委、省政府把旅游業(yè)納入全省經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略進行布置，成立了省旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組;制定并實施了《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等多個行業(yè)規(guī)范性文件;進一步推進旅游行會、協(xié)會等社會監(jiān)督體系的建立，不斷加大旅游行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的力度，通過采取一系列措施，整治和規(guī)范全省旅游市場。

（二）云南省旅游管理體制存在的問題

雖然云南省旅游管理正在健全，但是，就旅游管理體制而言，仍然存在一些問題。具體表現(xiàn)在一下方面：第一，旅游管理體制不順，旅游業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。表現(xiàn)在旅游商品業(yè)開發(fā)滯后，旅游商品是旅游創(chuàng)匯的主要部分，但是由于云南省旅游商品業(yè)在生產(chǎn)、銷售的體制上，旅游、工業(yè)、貿(mào)易不協(xié)調(diào)，使旅游商品長處于自發(fā)狀態(tài)（以民族旅游產(chǎn)品為代表），產(chǎn)品式樣、種類老化、單一，運輸、包裝等各個環(huán)節(jié)都存在問題，是優(yōu)勢不能發(fā)揮;此外還有，旅游娛樂設(shè)施的建設(shè)跟不上。第二，旅游管理的法律不健全，存在缺陷。從云南省旅游業(yè)的發(fā)展情況來看，目前還沒有一部明確的云南旅游基本法，各項旅游專業(yè)的法律法規(guī)也不健全。表現(xiàn)在，旅游法律法規(guī)具有暫時性，缺乏后續(xù)法規(guī)。例如：《云南省旅行社門市部管理暫行辦法》等這些條例都具有暫時性特征，后續(xù)法律沒有及時跟上，則造成了旅游行業(yè)法律規(guī)范約束力的減小。第三，政府對旅游市場的宏觀調(diào)控體系尚未確立，使得旅游宏觀管理失控。我國現(xiàn)行的旅游管理體制是部門管理，即同樣是從事旅游業(yè)的企業(yè)分別歸屬不同的主管部門管理，企業(yè)產(chǎn)權(quán)和人事權(quán)分別歸屬不同的投資部門。導(dǎo)致旅游業(yè)系統(tǒng)林立，多頭建設(shè)，各自為政。在客源不足、市場疲軟的情況下，彼此之間跌價競爭，以致造成行業(yè)內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致旅游市場混亂。比如：云南省旅游業(yè)中常見的“零團費”和“負團費”現(xiàn)象。對于此類嚴重影響旅游市場正常秩序的現(xiàn)象，云南省旅游管理部門很難從宏觀上加以管理與控制。從而在云南省旅游管理體制方面出現(xiàn)旅游行政部門缺乏宏觀調(diào)控的權(quán)力和手段，難以從宏觀上協(xié)調(diào)、平衡和控制。此外還存在管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)重合，經(jīng)營體制不靈活等問題。

四、云南省旅游管理體制的改革和創(chuàng)新思路

加入世界貿(mào)易組織，給云南省旅游業(yè)的持續(xù)、健康、快速發(fā)展提供很多機遇，伴隨著西部大開發(fā)、建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡、以及云南省旅游“二次創(chuàng)業(yè)”戰(zhàn)略目標的不斷深入，云南省現(xiàn)行的旅游管理體制面臨著一個挑戰(zhàn)。云南省地處邊疆，改革步伐相對緩慢，在旅游業(yè)中，計劃經(jīng)濟的舊體制仍在一定程度上繼續(xù)發(fā)揮作用，為了改善云南省旅游業(yè)發(fā)展過程中存在的一些旅游管理體制方面的制約因素。所以，云南省旅游管理體制改革與創(chuàng)新是及其必要的，云南省旅游管理體制的改革和創(chuàng)新思路具體有以下方面：

1、轉(zhuǎn)變政府職能：旅游資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，加入WTO以及西部大開發(fā)、把云南建設(shè)成面向西南橋頭堡戰(zhàn)略的不斷深入、與東盟合作的不斷深入等這些大背景，必將導(dǎo)致我國的產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生改變，特別是加入WTO。轉(zhuǎn)變政府職能，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，責(zé)、權(quán)、利公平合理，是旅游管理體制變更的重要內(nèi)容。云南省旅游管理體制的改革與創(chuàng)新必須在制度上有所創(chuàng)新：第一，在目前作為旅游資源所有權(quán)代表的政府管理機構(gòu)和企業(yè)層面上，準確界定雙方的責(zé)、權(quán)、利，做到有據(jù)可依，有量可度。第二，政府層面上，旅游資源的所有權(quán)和行政管理權(quán)應(yīng)該分離，云南省政府各職能部門只行使對旅游資源開發(fā)旅游的總規(guī)劃的宏觀調(diào)控，旅游資源的所有權(quán)應(yīng)該歸國有資產(chǎn)管理部門代表國家行使。

2、加強旅游行業(yè)管理體制

行業(yè)管理是云南省旅游管理體制改革的必然趨勢。旅游業(yè)的部門管理要求政府主管部門直接管理所屬企業(yè)的微觀活動，顯然已不適應(yīng)西部大開發(fā)的深化和云南經(jīng)濟的發(fā)展，只有將部門管理體制改變?yōu)樾袠I(yè)管理體制，才能適應(yīng)旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要。行業(yè)管理是根據(jù)產(chǎn)品或勞務(wù)的不同特點對企業(yè)進行分類，然后由政府相應(yīng)的部門進行歸口管理。也就是說，無論是歸屬于哪個部門的旅游企業(yè)，從行業(yè)角度來說，均應(yīng)統(tǒng)歸旅游局管理。這種行業(yè)管理需要改革主管部門的職能，實現(xiàn)三個方面的轉(zhuǎn)變：由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理;由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理;由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理。

3、加快完善旅游企業(yè)管理體制

云南省旅游企業(yè)繁多，規(guī)模大小各不一樣，形成了云南旅游企業(yè)凌亂繁雜的競爭現(xiàn)象，且有很多旅游企業(yè)的開辦根本不符合規(guī)定開辦條件。所以，就要求云南省旅游部門協(xié)同各有關(guān)部門，先清理一批不符合開辦條件的旅游企業(yè)，進而全面推行政企分開，使企業(yè)成為自負盈虧的主體。積極推進企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成國營大型企業(yè)和企業(yè)集團主導(dǎo)市場，中小企業(yè)納入序列的格局。落實《全民大中型企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營的外部環(huán)境，創(chuàng)造企業(yè)平等競爭的基本條件，統(tǒng)一稅賦，搞活用工條件。進一步推行和完善旅游企業(yè)的經(jīng)營承包責(zé)任制，進行旅游企業(yè)股份制經(jīng)營試點。

4、加強云南旅游與國際（東南亞、南亞）合作管理機制

云南省地處我國西南邊疆，與多國領(lǐng)土相接壤，是建立我國通向東南亞、南亞國際大通道的一個重要省份。云南省旅游業(yè)要想在邊境旅游上取得突出成就，很有必要建立互相補充、共同發(fā)展的國際合作體制，這也是是云南省旅游經(jīng)濟體制改革和長遠發(fā)展的需要。要著力于合作渠道的疏通，合作網(wǎng)絡(luò)的建立，形成雙向交流的，適合于國際旅游發(fā)展需要的合作體制。首先，按照政治上互不干涉、經(jīng)濟上互相得利、優(yōu)勢互補的原則，靈活機動地處理云南與一國或多國旅游合作關(guān)系，并通過具體項目的合作，例如：云南與東南亞國際旅游帶的合作項目，逐步建立長期穩(wěn)定的合作體制。其次，從區(qū)域性合作起步，處理好云南省同周邊國家和地區(qū)的客源市場、競爭對手和合作伙伴的三重關(guān)系，逐步擴大地域范圍，再進一步深化合作對象的，向政府、行業(yè)組織、社會團體和各類企業(yè)延伸。再次，要形成多層次有分工的格局。包括國際性和區(qū)域性的旅游組織、政府、城市、企業(yè)和行業(yè)組織、各類社會團體、民間組織之間的合作和交流，充分調(diào)動各個方面的積極性，充分挖掘現(xiàn)有的資源和力量，從政治、經(jīng)濟、社會、文化各個方面共同促進，使云南旅游業(yè)立足于國內(nèi)旅游業(yè)的基礎(chǔ)，依托于區(qū)域旅游合作，借助于國際的力量，與國際旅游市場接軌，得以加快發(fā)展。

五、結(jié)語

隨著我國加人世界貿(mào)易組織，云南省旅游業(yè)也將順應(yīng)國家旅游業(yè)大趨勢將逐步對外資開放，旅游管理體制的變革和創(chuàng)新成了必然趨勢。云南省旅游業(yè)應(yīng)順應(yīng)市場經(jīng)濟下旅游產(chǎn)業(yè)的成長趨勢，深化旅游管理體制改革，與時俱進，開拓創(chuàng)新，積極探索適合本省旅游業(yè)發(fā)展的管理模式。只有改革和創(chuàng)新，云南省旅游管理體制才能適應(yīng)我國“大旅游、大發(fā)展、大產(chǎn)業(yè)、大管理”的新型發(fā)展需求。

隨著，云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的不斷深入，以及中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立、合作，云南旅游管理體制必須汲取世界和我國旅游管理體制轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗，在我國的宏觀經(jīng)濟政策和技術(shù)條件背景下，加快推進云南旅游管理體制的改革與創(chuàng)新，早日建立起具有云南特色的旅游管理體制，開創(chuàng)云南旅游發(fā)展新局面。

參考文獻：

[1] 錢益春.論我國旅游管理體制的改革與創(chuàng)新[J].廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報.2004（05）

[2] 聶蒲生.有中國特色的旅游管理體制的構(gòu)建[J].重慶商學(xué)院學(xué)報.2000（02）?

[3] 張俐俐.我國旅游管理體制改革的歷程[J].社會科學(xué)家. 2003（02）?

[4] 張俐俐，袁國宏.論行業(yè)協(xié)會在我國旅游管理體制演進中的作用[J].社會科學(xué)家.2002（06）?

[5] 孫艷紅，張斌.我國現(xiàn)行旅游管理體制改革的探討[J].洛陽師專學(xué)報.1999（05）?

[6] 溫泉.論我國旅游行業(yè)管理中的政府行為與旅游管理體制[J]. 黑龍江對外經(jīng)貿(mào).2008（05）?

[7] 李平.新中國旅游管理體制的演變與啟示[J].中國經(jīng)濟史研究. 2003（03）

[8] 安慶市旅游管理體制創(chuàng)新建議[J].決策咨詢通訊.2006（05）?

[9] 魏小安著.旅游發(fā)展與管理[M].旅游教育出版社，1996

[10] 羅明義.旅游管理學(xué)[M].南開大學(xué)出版社，2007

[11]胡冀珍.世界旅游管理體制研究綜述[J].旅游管理研究.2006