論全面深化改革的階段性特征

趙凌云　岳任崇

摘要：全面深化改革作為中國改革開放時代中的一個新的階段，具有諸多新的階段性特征。通過對中國改革開放歷程進(jìn)行歷史透視，在此基礎(chǔ)上對改革開放時代進(jìn)行歷史展望，可以判斷出全面深化改革具有改革目標(biāo)更宏大、改革領(lǐng)域更寬廣、改革更依賴頂層推動等階段性特征。全面深化改革的階段性特征是相對的、歷史的，這一階段呈現(xiàn)的新特征都深深地植根于前35年的改革開放進(jìn)程。正是這種歷史繼承性決定了中國改革開放時代將繼續(xù)向未來延伸下去，全面深化改革仍然屬于改革開放時代，因此具有改革開放的一般時代特征。全面深化改革將延續(xù)和發(fā)展改革開放時代，全面深化改革的階段性特征將豐富和拓展中國改革開放的時代特征。

關(guān)鍵詞：改革開放；全面深化改革；階段性特征；頂層制度設(shè)計

中圖分類號：F120 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）08-0020-05

中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）以來，中共中央成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立涵蓋改革各領(lǐng)域的專項(xiàng)小組，出臺一系列改革舉措，全面深化改革進(jìn)程已經(jīng)啟動。全面深化改革作為中國改革開放時代的一個新的歷史階段，具有與前35年改革進(jìn)程不同的階段性特征。把握這些特征，對于理解這一新的改革階段的本質(zhì)、目標(biāo)、推進(jìn)方式和要求，具有重大理論意義和方法論意義。

一、改革目標(biāo)：從發(fā)展生產(chǎn)力到發(fā)展中國特色社會主義

正如鄧小平指出的：“我們所有的改革都是為了一個目的，就是掃除發(fā)展社會生產(chǎn)力的障礙”。前35年的改革目標(biāo)主要是構(gòu)建與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力。全面深化改革的總目標(biāo)則是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)著眼于發(fā)展和完善中國特色社會主義，著眼于提升中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位，更加宏大和帶有根本性。圍繞這一總目標(biāo)，改革的目的包括進(jìn)一步解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、增強(qiáng)社會活力、提升黨的執(zhí)政能力和增強(qiáng)中國特色社會主義制度的競爭力等具體層次。

具體來講，一要通過全面深化改革解決黨和國家事業(yè)發(fā)展中的重大問題。過去的改革主要是解決體制僵化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的問題，全面深化改革除了要繼續(xù)解決這些問題之外，還要解決許多新問題。比如，制度的現(xiàn)代化、國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、發(fā)展起來以后的“發(fā)展后”問題等，這些都是黨和國家在新的歷史時期面臨的新的重大課題和考驗(yàn)。二要通過全面深化改革激發(fā)和釋放國家和民族的活力。當(dāng)前，國家正在朝實(shí)現(xiàn)“中國夢”的偉大目標(biāo)邁進(jìn)，一個國家、一個民族在崛起過程中，如果缺乏活力、激情和正能量，崛起就不會持續(xù)，發(fā)展到一定程度后就會衰退。為了喚起和釋放國家、民族、社會和全體人民的澎湃激情和強(qiáng)大正能量，需要在經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會體制和文化體制等多方面消除約束性因素。三要通過全面深化改革增強(qiáng)和彰顯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，增強(qiáng)和贏得相對于資本主義制度的競爭優(yōu)勢。中國特色社會主義從1982年鄧小平同志提出到中共十八大，已經(jīng)形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”和道路、理論、制度“三足鼎立”的格局，已經(jīng)成型，還沒有完全成熟和定型。中國特色社會主義還處在從成型到成熟、從成型到定型的歷史節(jié)點(diǎn)上。中國特色社會主義制度能否在中國有生命力、在世界上有競爭力，關(guān)鍵在于通過全面深化改革培育制度優(yōu)勢和增強(qiáng)競爭優(yōu)勢。

二、改革領(lǐng)域與對象：從經(jīng)濟(jì)體制到全部體制。從傳統(tǒng)體制到過渡性體制

全面深化改革標(biāo)志著中國改革從重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)到全部領(lǐng)域。正是由于前35年的改革主要是解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，而直接約束生產(chǎn)力發(fā)展體制的是經(jīng)濟(jì)體制，因此，前35年的改革重點(diǎn)集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，盡管這一時期的改革有時也被稱為”全面改革”，但主要是就經(jīng)濟(jì)體制而言。正是由于全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展中國特色社會主義、鞏固黨的執(zhí)政隊(duì)伍、推進(jìn)制度現(xiàn)代化，全面深化改革的領(lǐng)域更加寬廣。

這種寬廣性，首先體現(xiàn)在頂層設(shè)計上。根據(jù)黨的十八屆三中全會通過的《決定》的部署，全面深化改革以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，拓展到政治、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)和軍隊(duì)與國防建設(shè)領(lǐng)域。其次體現(xiàn)在改革任務(wù)的部署上?！稕Q定》提出300多項(xiàng)改革事項(xiàng)，是改革任務(wù)的全面部署。2014年國務(wù)院《政府工作報告》對全年的全面深化改革的開局部署也是全面的。提出了一系列重要改革任務(wù)。比如，2014年，要深入推進(jìn)行政體制改革，再減200個行政審批事項(xiàng)，完成省市縣政府機(jī)構(gòu)改革，完成加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重大改革，抓好財稅體制改革，深化金融體制改革，還要著力增強(qiáng)各類所有制的經(jīng)濟(jì)活力，等等，充分體現(xiàn)了開局之年改革的全面性。第三體現(xiàn)在改革領(lǐng)導(dǎo)體系的全覆蓋上。當(dāng)前，改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立六個專項(xiàng)小組。已經(jīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、政治、文化、社會、黨建和紀(jì)檢六個領(lǐng)域，中央軍委軍隊(duì)和國防改革領(lǐng)導(dǎo)小組，又涵蓋軍隊(duì)和國防領(lǐng)域，改革領(lǐng)導(dǎo)體系已經(jīng)涵蓋幾乎所有領(lǐng)域。我們知道，前35年的改革對象是傳統(tǒng)計的劃經(jīng)濟(jì)體制，改革涉及的利益格局相對簡單。全面深化改革的對象則是經(jīng)過35年改革形成的過渡性體制或中間狀態(tài)的體制，改革涉及的利益格局相對復(fù)雜。前35年的改革對象具有傳統(tǒng)性、單一性，全面深化改革的對象則具有過渡性、多元性，改革對象更加復(fù)雜。

當(dāng)前，改革對象的復(fù)雜性表現(xiàn)在多個方面。其中，主要是相互關(guān)聯(lián)的四個方面。首先，體制“碎片化”。前35年改革打破了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，但是，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下專業(yè)化管理的要求，政府部門越分越細(xì)、越分越多，相應(yīng)地，體制出現(xiàn)“碎片化”趨勢。例如，不動產(chǎn)管理分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、住建、漁業(yè)以及海洋等部門，致使城鎮(zhèn)住房、地產(chǎn)、耕地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)等不動產(chǎn)登記、確權(quán)、頒證和管理“碎片化”。又例如，“三農(nóng)”資金投入分散在財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、科技等部門，乃至共青團(tuán)、工會、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，致使“三農(nóng)”投入“碎片化”，嚴(yán)重制約“三農(nóng)”資金的使用效果和政策執(zhí)行效果。其次，國家權(quán)利的“部門化”。在“碎片化”的基礎(chǔ)上，各個部門形成自身的既得權(quán)利，既得利益一旦固化，就導(dǎo)致國家權(quán)利的“部門化”。在現(xiàn)實(shí)生活中，就表現(xiàn)為國家權(quán)力部門化、部門權(quán)利政策化、法制化和體制化。時至今日，仍有一些部門為了自身的權(quán)利抵制改革或扭曲改革。第三，體制的斷裂。由于改革采取“摸著石頭過河”、自下而上的路徑，加上體制的“碎片化”和部門化，一些領(lǐng)域的體制出現(xiàn)斷裂。如食品質(zhì)量監(jiān)管沒有形成從源頭到銷售的全程監(jiān)管體系，致使食品安全事故頻發(fā)：環(huán)境保護(hù)沒有形成從源頭防范、過程治理到污染追責(zé)的密閉體系，致使環(huán)境污染防治體系出現(xiàn)斷裂，難以有效治理環(huán)境污染。第四，過渡性制度安排的“固化”。由于改革進(jìn)程的一度放緩和改革的不徹底性。一些本來是漸進(jìn)性改革進(jìn)程中過渡階段和中間狀態(tài)的體制安排被固化。例如，對部分農(nóng)產(chǎn)品價格進(jìn)行補(bǔ)貼的體制，本來是農(nóng)產(chǎn)品價格尚未全面市場化背景下的過渡體制，這種體制賦予工商企業(yè)的收益大于賦予農(nóng)民的收益，但是，在市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立的背景下，這種體制仍然被固定下來。再例如，目前行政部門普遍都有二級單位，這實(shí)際上是傳統(tǒng)政府辦社會體制向政府與社會分離轉(zhuǎn)變進(jìn)程中的過渡狀態(tài)，但是這種狀態(tài)被固化，在政府部門中出現(xiàn)行政部門與社會部門二元并存的局面。

全面深化改革的對象的復(fù)雜性來源于中國改革進(jìn)程的特點(diǎn)。前35年的改革采取“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革方式，因此，35年的改革沒有完成包括經(jīng)濟(jì)體制在內(nèi)的各方面體制的徹底轉(zhuǎn)變。更重要的是，2000年中國“入世”，特別是2003年將改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)國家體改辦撤并到國家發(fā)改委以后，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程一度放緩，一些處于“過渡狀態(tài)”的體制機(jī)制被固定下來，這些體制機(jī)制既不是傳統(tǒng)的，也不是現(xiàn)代的，而是兼具兩者特征的“中間狀態(tài)”的體制機(jī)制。由于上述三個方面的原因，當(dāng)今中國改革的對象是多元的、混合的、過渡性的，具有前所未有的復(fù)雜性。

三、改革程度與手段：從體制機(jī)制改進(jìn)到制度建設(shè)，從體制分化到制度整合

中外改革史的經(jīng)驗(yàn)證明，淺表性改革導(dǎo)致的改革擱淺，往往會導(dǎo)致體制僵化和固化，其危害性不亞于改革的方向性錯誤。蘇聯(lián)赫魯曉夫時期針對“斯大林模式”進(jìn)行改革，包括在工業(yè)中實(shí)施利潤制度，對集體農(nóng)莊擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)，但是沒有站在國家治理體系現(xiàn)代化和提升黨的執(zhí)政能力的角度去推進(jìn)深度改革，改革具有膚淺性和零碎性。勃列日涅夫、安德羅波夫等執(zhí)政時期改革終止，“斯大林模式”被固化。最終陷入僵化。到戈?duì)柊蛦谭驎r期，蘇聯(lián)體制已經(jīng)病入膏肓。蘇聯(lián)改革失敗，戈?duì)柊蛦谭蚋母锓噶朔较蛐?、顛覆性錯誤是一個方面，前期改革的膚淺性和零碎性也是一個方面，全面深化改革必須避免改革的膚淺性，向深度推進(jìn)。

推進(jìn)深度改革。首先要將改革內(nèi)容從體制機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)到制度建設(shè)。例如，農(nóng)村改革沿著這一邏輯展開。1979-1984年間的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營是經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)新，三級所有隊(duì)為基礎(chǔ)的體制沒有變化。1984年開始，取消人民公社體制，三級所有隊(duì)為基礎(chǔ)的體制被村組兩級集體所有體制取代，下一步，需要在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度體系建設(shè)上深化改革，特別是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系、農(nóng)村社會治理體系等深層制度層面推進(jìn)改革。再例如，反腐倡廉制度建設(shè)也是順著這一邏輯展開。改革首先在受理舉報、審計監(jiān)督、立案辦案的方式方法等機(jī)制層面展開，當(dāng)前進(jìn)入理順黨委與紀(jì)委關(guān)系、確立“一案雙查”、明確上級由紀(jì)委任命紀(jì)委書記等體制層面，下一步，需要推進(jìn)到紀(jì)律建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)等反腐倡廉體系制度化層面。其次，要將改革基點(diǎn)從運(yùn)行層面向核心層面推進(jìn)。例如，在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，前35年的改革總的基調(diào)是發(fā)揮市場在資源配置中的作用，但具體基點(diǎn)是逐漸演進(jìn)的。1979-1984年，改革基點(diǎn)是讓市場在資源配置中發(fā)揮“輔助性作用”。所謂“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”。1985-1991年，改革基點(diǎn)是讓市場在資源配置中發(fā)揮“工具性作用”，即所謂“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”。1992-2012年，改革基點(diǎn)是讓市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”，即社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在改革的深化階段，需要以市場在資源配置中起“決定性作用”為基點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能、清理政府權(quán)力、規(guī)范政府流程、規(guī)范市場秩序等，真正讓市場決定資源的配置，讓市場決定產(chǎn)業(yè)的方向，讓市場決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，讓市場決定生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。第三，將改革的目標(biāo)從一般性體制機(jī)制創(chuàng)新推向現(xiàn)代治理體系建設(shè)?，F(xiàn)代治理體系本質(zhì)上是中國特色社會主義的運(yùn)行體系、中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政體系、支撐現(xiàn)代化的制度體系，一般性的體制機(jī)制創(chuàng)新難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。全面深化改革的重要開局特征，就是構(gòu)建現(xiàn)代治理體系的宏觀框架，突出表現(xiàn)就是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化小組、中央國家安全委員會三大機(jī)構(gòu)，既是全面深化改革的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，又是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新和基本框架，下一步需要對這一宏觀框架逐步充實(shí)和完善。

前35年的改革主要是放權(quán)讓利、行政分權(quán)為主要手段。首先是放權(quán)讓利，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)戶放權(quán)讓利，政府部門對國有企業(yè)放權(quán)讓利，中央政府對地方政府放權(quán)讓利。其次是推進(jìn)部門化管理，按照專業(yè)化管理的要求，將經(jīng)濟(jì)、社會等方面的管理分解到部門，由于專業(yè)化管理與部門化特征糾合在一起，部門越分越細(xì)，管理職能部門分化逐漸固化。這種放權(quán)與分化導(dǎo)致體制的“碎片化”和斷裂、國家權(quán)利的“部門化”以及過渡體制的“固化”嚴(yán)重制約現(xiàn)代治理體系的形成。例如，不動產(chǎn)管理的碎片化導(dǎo)致迄今為止難以形成全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)確權(quán)、登記、頒證與管理系統(tǒng)，難以形成現(xiàn)代國家和國民財富管理體系，難以形成房地產(chǎn)等領(lǐng)域宏觀調(diào)控信息支持系統(tǒng)，也難以形成官員財產(chǎn)申報與核查系統(tǒng)。政府部門行政與事業(yè)職能二元并存的格局，嚴(yán)重制約政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，并因此強(qiáng)化部門權(quán)利格局。

解決這些問題的關(guān)鍵是推進(jìn)體制和制度的整合。如果說前35年的改革以體制分化為主要手段，全面深化改革則必須以制度整合為主要手段。例如，對于不動產(chǎn)登記，國務(wù)院已經(jīng)責(zé)成國土資源部牽頭，聯(lián)合住建、農(nóng)業(yè)等部門，建設(shè)不動產(chǎn)登記、確權(quán)、頒證與信息“四統(tǒng)一”管理系統(tǒng)。又例如，對于國家安全，基于國家安全新形勢新格局，按照實(shí)施總體國家安全觀、探索中國特色國家安全道路的要求，成立國家安全委員會，將政治、國土、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、科技、信息、生態(tài)、資源、以及核利用等11個領(lǐng)域的安全整合起來。一些地方也開始整合探索，如上海市針對社會救助“碎片化現(xiàn)象，出臺《上海市因病支出型困難家庭生活救助辦法（試行）》，推進(jìn)各類救助幫扶資源的整合，推進(jìn)各類社會救助的銜接和協(xié)同。對于政府部門行政與事業(yè)職能并存格局，則需要通過剝離、向社會轉(zhuǎn)移、向社會購買等手段，推進(jìn)政府部門資源和要素向行政職能集中。

四、改革難度與價值追求：由小到大，從單一到多元

正是由于上述特征，與前35年的改革相比，全面深化改革將面臨更大的難度和風(fēng)險。前35年的改革，由于改革的初始條件是嚴(yán)重貧困，改革的過程伴隨著“帕累托改進(jìn)”，改革的收益顯著可見，因此，民眾對改革的支持度較高，改革推進(jìn)的難度和風(fēng)險較小，全面深化改革則面臨較大的難度和風(fēng)險。當(dāng)前，我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜⑧。這個判斷同樣適合全面深化改革，伴隨中國全球地位的上升，全面深化改革時期中國遭遇的來自西方的遏制和西化壓力更大，面臨著“中等收入陷阱”、“民主陷阱”、“塔西陀陷阱”等諸多陷阱，改革的風(fēng)險增大。從內(nèi)部看，中國已經(jīng)進(jìn)入利益深度博弈和矛盾多發(fā)相交織的時期。一方面，多種矛盾逐步顯現(xiàn)，伴隨改革的推進(jìn)，新的利益訴求群體不斷產(chǎn)生，除了失地農(nóng)民、下崗職工、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、民辦教師等原有利益訴求群體以外，最近又產(chǎn)生了“失獨(dú)”（失去獨(dú)生子女）群體的利益訴求，新的群體訴求的出現(xiàn)不斷提出新的改革要求和頂層設(shè)計要求。另一方面，由于改革對象的復(fù)雜性、改革程度的深化和改革價值追求的多元，改革遇到的既得利益獲得者的抵制會更強(qiáng)烈，協(xié)調(diào)各方面利益、實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”的難度加大，改革兼顧公平與效率、協(xié)調(diào)現(xiàn)有權(quán)利格局和正義訴求的難度更大。

從改革的推進(jìn)來看，面臨的約束越來越多、越來越大。相對于前35年的重點(diǎn)改革而言，全面深化改革呈現(xiàn)“夾縫中改革”的特征，回旋空間縮小。一方面，改革進(jìn)入到“深水區(qū)”，利益關(guān)系的牽絆錯綜復(fù)雜，任何一項(xiàng)改革都會遇到更多的制約。另一方面，改革面臨更加剛性的“天花板”和“底線”。首先是法律“天花板”的剛性化，改革必須“于法有據(jù)”，必須符合現(xiàn)行法律。其次是諸多“底線”不斷抬升，包括土地紅線、生態(tài)紅線、碳排放、污染排放、水環(huán)境保護(hù)紅線，下一步還有耕地質(zhì)量等新的紅線設(shè)定。此外，民生底線不斷提高，伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，民生訴求的標(biāo)準(zhǔn)越來越高。民生底線越來越高?？傊?，與35年前的重點(diǎn)改革相比，全面深化改革更像通過一個過道，稍一抬頭就碰頭，稍一邁步就踩底線，所以只能弓腰駝背，在夾縫中穿行。

改革的過程既是價值引領(lǐng)的過程，也是價值體系的塑造過程。前35年的改革主要以效率為基本價值追求，全面深化改革則必須不斷豐富價值追求。按照鄧小平同志1992年提出的目標(biāo)，到2020年左右形成更加成熟、更加定型的制度，要做到這一點(diǎn)，需要在推進(jìn)制度體系建設(shè)的同時，豐富價值體系，形成和發(fā)展與治理體系現(xiàn)代化和現(xiàn)代國家成長相適應(yīng)的新的價值內(nèi)核。

圍繞推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)。在全面深化改革階段，需要全面豐富改革的價值和理念。首先，在經(jīng)濟(jì)體制改革中，要在強(qiáng)調(diào)效率價值的前提下，更多兼顧公平價值。前35年強(qiáng)調(diào)效率的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速增長，促進(jìn)一部分人和一部分地區(qū)先富起來。同時，收入差距快速擴(kuò)大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，中國近10年的基尼系數(shù)都在0.47以上，最高達(dá)到0.49，中國的貧富差距明顯突破了合理界限。共同富裕開始成為主導(dǎo)型價值追求，全面深化改革必須把公平作為更為重要的價值追求。其次，在政治體制改革中，要在優(yōu)化行政權(quán)力配置的前提下，更多地加強(qiáng)權(quán)力制約。前35年的改革注重權(quán)力的配置，包括政府部門之間和行政層級之間的調(diào)配，這種調(diào)配適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制專業(yè)化管理的要求，但同時出現(xiàn)了行政權(quán)力的部門化和分散化，進(jìn)而衍生出部門利益與地方保護(hù)主義傾向。當(dāng)前，權(quán)力制約成為占主導(dǎo)的價值目標(biāo)，全面深化改革階段，要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。第三，在社會體制改革進(jìn)程中，在強(qiáng)化治理的前提下，要更加重視社會正義。前35年的改革體現(xiàn)在社會領(lǐng)域主要是強(qiáng)調(diào)社會管理和社會穩(wěn)定風(fēng)險管控。社會治理是國家治理體系的主要內(nèi)容，傳統(tǒng)社會管理以行政權(quán)力為樞紐，現(xiàn)代社會治理必須以正義為基本價值，全面深化改革必須以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。正義，強(qiáng)調(diào)的是公正、正當(dāng)、公道、有利于人民，因此，實(shí)現(xiàn)社會正義，關(guān)鍵是在社會領(lǐng)域消除特權(quán)，形成基于起點(diǎn)公平、程序公平和結(jié)果公平的社會體制機(jī)制。第四，在文化體制改革進(jìn)程中，在重視文化產(chǎn)業(yè)價值前提下，要更加重視文化的核心價值功能。前35年的文化體制改革主要側(cè)重文化的產(chǎn)業(yè)功能。全面深化改革必須將文化的價值功能上升到突出地位，要樹立社會主義核心價值觀，把培育和弘揚(yáng)社會主義核心價值觀作為凝魂聚氣強(qiáng)基固本的基礎(chǔ)工程，構(gòu)建全體人民的精神家園。落實(shí)社會主義核心價值體系，將成為文化體制改革的基本任務(wù)。第五，在生態(tài)文明建設(shè)體制改革中，在強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人價值追求的同時，要更加重視后代人的價值訴求。前35年的改革主要追求即期發(fā)展，相對忽視未來的可持續(xù)發(fā)展，全面深化改革必須統(tǒng)籌當(dāng)代人和后代人的價值訴求，構(gòu)建從源頭保護(hù)到治理、追責(zé)、修復(fù)的生態(tài)文明建設(shè)制度框架，形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

五、改革推進(jìn)方式：從自下而上到自上而下

前35年的改革主要采取自下而上、“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革推進(jìn)方式，全面深化改革階段，改革除了要繼續(xù)發(fā)揮自下而上、“摸著石頭過河”改革方式的優(yōu)勢以外，需要更加注重運(yùn)用自上而下的頂層設(shè)計和頂層推動。

首先，全面深化改革階段必須是頂層設(shè)計的改革。治理體系現(xiàn)代化，作為全面深化改革總目標(biāo)的主要內(nèi)容，需要依據(jù)國家治理演進(jìn)的規(guī)律，依據(jù)中國國情，對改革順序與改革議程進(jìn)行頂層設(shè)計和頂層指導(dǎo)。同時，全面深化的改革對象具有復(fù)雜性，制度惰性和路徑依賴性增強(qiáng)，改革遇到的阻力前所未有，改革的風(fēng)險管理至關(guān)重要，全面推進(jìn)和深度推進(jìn)改革也需要頂層設(shè)計和頂層指導(dǎo)。

其次，全面深化改革階段應(yīng)該是頂層推動的改革。一方面，全面深化改革與前35年自下而上的改革相比，面臨著改革動力衰減的問題。前35年的改革源于“窮則思變”，源于基層創(chuàng)造力，動力強(qiáng)勁。全面深化改革則源于中央主導(dǎo)，源于頂層的制度自覺和制度自信，相應(yīng)地，基層動力相對減弱，需要上層加強(qiáng)改革推動。另一方面，全面深化改革從部門、地方主導(dǎo)的改革推進(jìn)到中央主導(dǎo)的改革，需要加強(qiáng)頂層推動，否則難以達(dá)成改革的效果。以司法體制改革為例，現(xiàn)有改革主要由部門主導(dǎo)，改革主要限于體制機(jī)制層面。要推進(jìn)司法公正，需要從整個公檢法層面整體推進(jìn)改革，進(jìn)行制度的再造，需要中央頂層推動。

全面深化改革，是中國改革開放時期的一個新階段，作為一個新的改革階段，全面深化改革尚未全面、充分展開。全面深化改革作為改革開放新階段，與前一階段最基本的區(qū)別在于“深化”，即改革的深度。前35年的改革已經(jīng)具有一定程度的全面特征。1986年，鄧小平就強(qiáng)調(diào)改革是“以城市經(jīng)濟(jì)體制改革為中心的全面改革”。1987年，他又指出“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和相應(yīng)的其他各個領(lǐng)域的改革”。實(shí)際上，前35年的改革是全面的，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化以及生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域的改革和體制變化都不同程度的發(fā)生。但是，改革的程度是有限的。全面深化改革的基本特征應(yīng)該是“深化”。一方面，前35年改革的層次主要局限于體制機(jī)制層面，在全面深化改革階段需要推進(jìn)到制度層面。從這個意義上講，全面深化改革首先是制度改革。另一方面，前35年改革的成果停留于“過渡性”和“中間狀態(tài)”的體制安排，全面深化改革必須打破這種“固化”，將改革進(jìn)行到底。從這個意義上講，改革的議程需要重啟。更重要的是，全面深化改革也標(biāo)志著對改革的改革，前35年的改革采取“摸著石頭過河”、自下而上的漸進(jìn)式、增量式道路，具有“碎片化”、“部門化”特征。這種改革方式本身已經(jīng)不適應(yīng)新的改革要求，而且呈現(xiàn)出“路徑依賴”和“路徑鎖定”的特征，需要按照頂層設(shè)計、頂層推動的要求進(jìn)行改革。