城鎮(zhèn)化中農(nóng)民不失地的創(chuàng)新——三亞力村土地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐

□莫壯才

黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”等改革的決定，引起了社會各界的廣泛關(guān)注和熱議。早在兩年前，國土部就以城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民不失地為目標，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革做了頂層設(shè)計，并在三亞市天涯鎮(zhèn)力村進行試點。農(nóng)發(fā)行作為重點支持“新農(nóng)村建設(shè)”的銀行，跟進探索支持試點實踐的路徑和方式。

力村試點改革的制度設(shè)計與創(chuàng)新

力村試點集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，國土部提出了五條原則性要求：一是堅持農(nóng)村土地集體所有制，實行土地用途管制制度；二是實行集體土地所有權(quán)、使用權(quán)（含集體建設(shè)用地、農(nóng)用地和宅基地等使用權(quán)）、收益權(quán)等三權(quán)分離，在收益合理分配基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對其土地使用權(quán)更加充分的依法處分權(quán)；三是平等保護土地物權(quán)，合理分配土地收益，保證農(nóng)民生活水平有明顯提高，收入持續(xù)、穩(wěn)定、有保障；四是引導各類投資主體進入農(nóng)村，依法保護投資者合法產(chǎn)權(quán)和合理回報；五是大膽試點，統(tǒng)籌謀劃，整體設(shè)計，穩(wěn)步推進。

按照國土部試點要求，三亞市政府于2011年12月出臺《三亞市試點地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》《三亞市試點地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》《三亞市試點地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件，在制度層面對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革作了頂層設(shè)計，并在力村實施改革試點。

（一）堅持農(nóng)村土地集體所有長期不變。三亞市國土部門對力村集體建設(shè)用地（含宅基地）以及耕地、林地、草地灘涂等各類土地的集體土地所有權(quán)、使用權(quán)及他項權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）進行確權(quán)登記，市政府分別向集體土地所有者、使用者發(fā)放權(quán)利證書，賦予長久的土地產(chǎn)權(quán)。試點首次明確了集體土地不征為國有，確保了村民和村集體在城鎮(zhèn)化進程中不失地。與以往各地城鎮(zhèn)化均以農(nóng)民失地為代價相比，無疑是開辟了一條新路，具有現(xiàn)實和深遠意義。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可入市流轉(zhuǎn)。主要路徑是在市土地市場上另辟一個試點農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)窗口，并在這個窗口上實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價流轉(zhuǎn)。窗口流轉(zhuǎn)制度明確規(guī)定：對集體建設(shè)用地實行用途管制制度，主要用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性項目或活動，避免土地變相流入商品房地產(chǎn)市場。集體建設(shè)用地使用權(quán)可依法采取有償、有限期的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)，包括初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)最高年限不得超過同用途國有土地使用權(quán)出讓最高年限，再次流轉(zhuǎn)年限不得超過初次流轉(zhuǎn)合同約定年限的剩余年限。試點制度特別強調(diào)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須在土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的前提下進行，而且土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，所有權(quán)仍歸村集體經(jīng)濟組織所有；使用權(quán)流轉(zhuǎn)時，其地上建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)，后者流轉(zhuǎn)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地地價與國有土地同價，由市國土部門組織評估、核定其基準地價，報經(jīng)市人民政府確認后定期公布。

（三）農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)可自主處置流轉(zhuǎn)。但必須在不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、不對本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞、不違反國家環(huán)境保護相關(guān)規(guī)定條件下進行。經(jīng)處置流轉(zhuǎn)獲得的集體農(nóng)用地使用權(quán)與農(nóng)村集體建設(shè)用地完全一樣可出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等；特別指出的是“抵押”方式首次出現(xiàn)在制度設(shè)計的條款中，極大地擴展了集體土地的處置權(quán)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)期限最長不得超過30年，但可根據(jù)作物生長周期、生產(chǎn)經(jīng)營周期，自主選擇流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)期限，流轉(zhuǎn)期滿，經(jīng)雙方協(xié)商同意可繼續(xù)流轉(zhuǎn)。

（四）保障農(nóng)民權(quán)收益。試點明確要求，集體建設(shè)用地享有與國有土地同等的權(quán)益。收益5%用于村民社會保障，40%繳納市政府用于公共服務(wù)建設(shè)，30%分配給被征地村民，鼓勵村民將分配所得收益以股份方式投入發(fā)展集體經(jīng)濟，15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟，10%用于集體經(jīng)濟組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。至于集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)收益保障，試點規(guī)定：集體農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格由基本地價和效益地價構(gòu)成，每5年可在15%幅度范圍內(nèi)調(diào)整；基本地價由市國土部門按照土地類型、區(qū)位、土地質(zhì)量等條件制定；效益地價由鎮(zhèn)政府在基本地價基礎(chǔ)上以20%幅度調(diào)整確定。農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸原使用權(quán)方所有，任何組織和個人不得以任何形式截留、扣繳。

一直以來，我國城鎮(zhèn)化往往以農(nóng)民失去賴以生存的土地為代價或前提條件。但力村試點改革對它說“不”，在操作層面對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度實施了三項突破：一是實行與國有土地同價、同權(quán)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，兩者同等地位入市流轉(zhuǎn)，這是一項具有突破意義的土地制度改革，沖破了固守多年來的城鄉(xiāng)土地“二元結(jié)構(gòu)”藩籬，徹底顛覆了城鎮(zhèn)化——農(nóng)民失地——城鎮(zhèn)化的慣性推進機制，為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)資本化奠定了基礎(chǔ)。二是強化了農(nóng)戶和村民土地權(quán)利的主體地位。主要是實行集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等三權(quán)分離，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變，賦予村民靈活多樣、自主決策、體現(xiàn)價值、市場引導的集體土地使用權(quán)以及村民或土地使用權(quán)受讓方自主處置土地使用權(quán)所帶來的收益。三是推行集體土地使用權(quán)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)，成就了集體土地產(chǎn)權(quán)的資本化，為企業(yè)投資新農(nóng)村建設(shè)開辟了新天地，孕育了巨大的發(fā)展商機；為農(nóng)民長久生計保障和生活質(zhì)量提高以生產(chǎn)資料形式積累了原始資本，為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)項目投融資建設(shè)經(jīng)營乃至城市資本、市場資本進軍農(nóng)村掃除了制度障礙，拓寬了城鄉(xiāng)一體化共贏發(fā)展道路。后來被市政府確定為力村試點承建單位的三亞卓林農(nóng)業(yè)公司（以下簡稱卓林公司）正是看到了這其中蘊含的難得機遇，請纓承擔力村試點改革建設(shè)。

力村試點改革實踐

力村是一個山區(qū)黎族小村莊，只有55戶、297人；位于三亞市西北部、天涯鎮(zhèn)最北端，毗鄰天涯湖和云夢山，發(fā)展山地生態(tài)養(yǎng)生休閑度假旅游、熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)條件得天獨厚，被列入三亞城鄉(xiāng)一體化、生態(tài)養(yǎng)生旅游發(fā)展規(guī)劃范圍之內(nèi)。

目前，力村試點以“兩個輪子”同時轉(zhuǎn)來推進項目建設(shè)。

一是集體土地整治和農(nóng)民集中安置項目建設(shè)。項目分兩步進行：第一步是按照試點要求和農(nóng)民意愿，采取“宅基地貨幣化換住房”方式以戶為單元對村民集中安置，正在建設(shè)中的生活安置房，占地面積19.86畝，住房建筑面積11400平米，人均38.4平方米，是村民原房屋建筑面積的1.5倍。第二步是對集體土地集中整治，整治出來集體建設(shè)用地一部分用于建設(shè)生態(tài)休閑驛站和就業(yè)鋪面，整體轉(zhuǎn)租公司經(jīng)營，另一部分轉(zhuǎn)化為股份與公司合作建設(shè)生態(tài)休閑度假驛站酒店。公司按雙方商定的價格每年度一次性支付給村民和村集體。

二是天涯湖休閑農(nóng)業(yè)觀光園等產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目建設(shè)。主要利用力村和周圍農(nóng)用地共4500畝，依托天涯湖、云夢山生態(tài)景觀等資源發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)休閑園區(qū)、特色農(nóng)耕文化和民族風情園區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)景區(qū)化和村莊生態(tài)化。項目以“公司+村集體+農(nóng)戶”模式開發(fā)，村集體與全體村民以農(nóng)用地244.8畝和園地764.8畝土地作價入股，卓林公司投融資建設(shè)運營。

上述項目由卓林公司投融資建設(shè)和統(tǒng)一經(jīng)營管理，按計劃將于2016年前相繼完成建設(shè)并投入運營。若項目依期建設(shè)并投入運營，村民從中可持續(xù)獲得“四金”收入：一是租金收入。村民將自家的鋪面、鄉(xiāng)村旅游驛館交由公司經(jīng)營管理，從中獲得固定性租金收入。二是股金收入。村民是村集體資產(chǎn)（擁有卓林公司休閑度假驛站酒店產(chǎn)權(quán)）的股東，還有農(nóng)用地按年作價入股卓林公司，村民從中可獲得股權(quán)收入。三是薪金收入。作為股東的農(nóng)戶，適齡農(nóng)民經(jīng)過培訓后就地實現(xiàn)就業(yè)，月最低工資在1500元以上。四是養(yǎng)老保障金收入。主要是市政府政策扶持、卓林公司通過項目產(chǎn)生收益辦理全村村民的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險，提供享受城鎮(zhèn)職工的同等社會保險待遇。此外，卓林公司還扶持村辦企業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟，隨著集體經(jīng)濟發(fā)展，村民收入也會隨著增加。因此，力村試點改革得到了村民衷心擁護和積極參與。

力村試點改革展望

力村試點改革對正在推進的農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有現(xiàn)實意義，必將產(chǎn)生函數(shù)級效應。

一是試點改革實踐中所形成的“力村模式”可以復制拿到其他地區(qū)推廣。

二是借助“力村模式”給力，更新唯單一國有土地結(jié)構(gòu)支撐城鎮(zhèn)化的觀念和以單一國有土地為載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，我國城鎮(zhèn)化應該而且必須允許國有、集體土地“二元結(jié)構(gòu)”長期存在。

三是借助“力村模式”給力，開辟一個路徑讓農(nóng)村土地作為股東參加高速公路、高鐵、碼頭、民用機場等基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)重組、投融資建設(shè)經(jīng)營。這些項目雖然具有公共服務(wù)性質(zhì)，但可以商業(yè)性經(jīng)營，產(chǎn)生可預計、穩(wěn)定的現(xiàn)金流；農(nóng)民在項目投融資建設(shè)和經(jīng)營中實現(xiàn)就業(yè)，作為股東分享項目經(jīng)營紅利。

四是借助“力村模式”給力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。國家正在實施都市農(nóng)業(yè)、資源區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等三大戰(zhàn)略推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，海南正在推進熱帶特色農(nóng)業(yè)的標準化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、品牌化發(fā)展。然而，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中農(nóng)民往往因為融資能力弱小而獲得農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化惠利甚少甚至被邊緣化。推行“力村模式”，農(nóng)民情勢會出現(xiàn)根本性改觀，尤其在采用“公司+基地+農(nóng)民”模式生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目中將贏得更大話語權(quán)和利潤。

五是借助“力村模式”給力，金融機構(gòu)跟進創(chuàng)新金融制度機制支持新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。跟進創(chuàng)新金融服務(wù)品種，試行“投資+貸款”、“貸款+地方債券”等金融組合，通過對承貸企業(yè)的產(chǎn)權(quán)、股權(quán)投資，增強企業(yè)融資能力。跟進創(chuàng)新辦貸要素和辦貸款流程。主要是與試點改革制度要求對接，對農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尤其是抵押流轉(zhuǎn)賦予與城市土地同等產(chǎn)權(quán)地位，為項目投融資開辟路徑。