西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對策

張 婷

(中共重慶市委黨校萬州分校，重慶 404000)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是包括交通郵電、農(nóng)田水利、園林綠化、衛(wèi)生事業(yè)、教育文化、商業(yè)服務(wù)、供水供電等生活和生產(chǎn)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的總稱，它包括農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施四個大類。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施對發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活有著非常重要的意義，它們是農(nóng)村經(jīng)濟系統(tǒng)中一個非常重要的環(huán)節(jié)和部分，也是農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有投資周期長、效益實現(xiàn)慢、權(quán)責主體不明晰等特征。這些本質(zhì)屬性決定了在建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是西部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施過程中，基層財政所要扮演的角色。種種原因造成了西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后，這不僅影響了西部農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，還阻礙了西部農(nóng)村農(nóng)民的個人收入增加，而且有礙西部農(nóng)村市場經(jīng)濟體系的完善。因而，加快西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迫在眉睫，同時，這也是完成全面建成小康社會目標，實現(xiàn)“四化”同步發(fā)展的重要步驟。

一、西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及問題

我國西部的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與中、東部地區(qū)相比有明顯的差距。近年來，西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖明顯加快，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件也逐步改善，但普遍還是存在以下幾個方面的問題:

第一，基礎(chǔ)設(shè)施底子薄弱。2011年底，我國農(nóng)村居民家庭生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值為16 087.52元/戶，但西部農(nóng)村家庭達到這個值的卻只有少數(shù)幾個省份，西部農(nóng)村條件較好的重慶市2011年底農(nóng)村居民家庭生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值也僅為11 386.8元/戶。2011年底我國農(nóng)村居民家庭平均每百戶擁有主要生產(chǎn)性固定資產(chǎn)數(shù)量中，汽車3.78輛、大中型拖拉機3.98臺、小型和手扶型拖拉機19.85臺、膠輪大車4.32輛、農(nóng)用水泵23.61臺、役畜26.48頭，而西部農(nóng)村居民家庭平均每百戶擁有的主要生產(chǎn)性固定資產(chǎn)數(shù)量則遠遠少于全國水平。以重慶為例，2011年底，在重慶市農(nóng)村居民家庭平均每百戶擁有的主要生產(chǎn)性固定資產(chǎn)中，汽車2.44輛、大中型拖拉機0.33臺、小型和手扶型拖拉機1.39、膠輪大車 0.67 輛、農(nóng)用水泵 21.44 臺、役畜 25.48頭。①數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計年鑒》，2012年。其中，大中型拖拉機、小型和手扶拖拉機及膠輪大車的數(shù)量遠小于全國平均水平，這和重慶當?shù)厣a(chǎn)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極少有關(guān)。西部還有一些農(nóng)村屬于“少、邊、窮、老、高”的地方，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常落后。

第二，規(guī)劃滯后，村社發(fā)展同質(zhì)化。目前在西部農(nóng)村，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃不相協(xié)調(diào)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村社幾乎沒有科學的規(guī)劃，或只注重城區(qū)和近郊，對農(nóng)村的規(guī)劃相對滯后，基本上采取的是“千篇一律”的發(fā)展模式，從云南到四川，從青海到內(nèi)蒙古，村村建設(shè)都一樣，沒有特色，而且“臟、亂、差”現(xiàn)象較為突出。這不僅不能有針對性地建設(shè)好西部農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，而且還形成了引資的惡性競爭。

第三，資金投入渠道單一。在西部農(nóng)村地區(qū)，沒有村級集體經(jīng)濟積累，大多數(shù)是“空殼村”，甚至部分村還有歷史債務(wù)。按2011年我國農(nóng)村居民5等家庭中平均每人純收入的情況來看，低收入戶為2 000.51元、中等偏下戶為4 255.75元、中等收入戶為 6 207.68元、中等偏上戶為8 893.59元、高收入戶為 16 783.06元;而東、中、西部地區(qū)農(nóng)村平均每人純收入分別為9 585.04元、6 529.93元、5 246.75元?？梢?，西部農(nóng)村居民的收入不僅是東、中、西部最低的，而且還處在中等收入以下。西部農(nóng)村狀況稍好的重慶市，2011年底農(nóng)村居民人均純收入也僅只有6 480.41元，略高于中等收入戶而已，難以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供配套的資金保證。②同上。而四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等西部省市2011年底的農(nóng)村居民人均純收入則分別只有6 128.55 元、4 145.35 元、4 721.99元、4 904.28元、5 027.87 元、3 909.37 元、4 608.46 元、5 409.95元和5 442.15元，無一達到中等收入戶水平。③同上。農(nóng)村人均收入低，無法大量投入資金搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導致西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金絕大部分來自財政。

第四，管理維護軟弱乏力。西部地區(qū)各級財政資金有限，造成西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“重建輕管”的現(xiàn)象尤為突出。在西部農(nóng)村，許多農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、人畜飲水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施無人管護，各級政府不得不重復多次投入建設(shè)，不僅耗費人力物力，而且不能徹底解決問題。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施只修不護的現(xiàn)象，嚴重影響了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施效用的發(fā)揮。故財政投入在西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的力度還有待提高，方式還有待改進。

二、西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的原因

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性物質(zhì)條件，西部大部分地區(qū)屬于農(nóng)村，這使得西部農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為重要。造成西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的原因可以從自然歷史原因、經(jīng)濟社會原因和體制機制原因幾個方面來分析。

(一)西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的自然歷史原因

現(xiàn)在我們所指的西部主要是包括重慶、四川、貴州、云南、西藏自治區(qū)、陜西、甘肅、青海、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)在內(nèi)的12個省、自治區(qū)、直轄市，總面積達到685萬平方公里，占全國的71.4%。從自然環(huán)境看，在漫長的中華文明的開發(fā)史上，西部的自然環(huán)境曾發(fā)生了很大的變化。西部歷來是草原、沙漠、盆地、高山或高原的集合體，探索和考察我國西部地區(qū)自先秦以來的自然環(huán)境所發(fā)生的巨大變化，可謂是滄海桑田、東海揚塵，這些自然環(huán)境方面的變化包括黃土高原環(huán)境的變遷、河西走廊與內(nèi)蒙古高原的環(huán)境變遷、青海省區(qū)的環(huán)境變遷、新疆地區(qū)的環(huán)境變遷等等，雖然西部幅員遼闊、地廣人稀，但經(jīng)過數(shù)萬年的自然變遷，現(xiàn)在我國西部的自然環(huán)境非常惡劣，從自然條件上來講，并不適合大規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)發(fā)展，這就造成了西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。

從歷史上看，春秋以前史書基本上對西部幾乎沒有只字片語，直到先秦時期人們才把潼關(guān)以東稱作關(guān)東或東部，把潼關(guān)以西稱作關(guān)西或西部。在中華文明發(fā)展史上相當長的一段時間內(nèi)，人們都認為西部即是指“西域”，這一傳統(tǒng)觀念甚至一直延續(xù)至今。人們認為，在我國廣袤的疆域范圍內(nèi)，自古至今，西部都屬于蠻夷荒蕪之地。由于這樣的歷史觀念，使得西部錯失了許多發(fā)展機會，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍落后于東南、東北部，其中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后尤為突出。

(二)西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的經(jīng)濟社會原因

從經(jīng)濟的發(fā)展狀況看，西部長期以來是經(jīng)濟欠發(fā)達的落后地區(qū)。據(jù)2012年《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，全國生產(chǎn)總值達到了521 441.11億元，而西部12個省、自治區(qū)、直轄市的地方生產(chǎn)總值一共只有100 234.96億元，僅占當年全國的19.2%。具體來看，西部經(jīng)濟發(fā)展落后主要表現(xiàn)在這樣幾個方面:第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較效益差;第二，城市化進程緩慢，新農(nóng)村建設(shè)遇到瓶頸問題;第三，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡。

從社會人口分布看，西部自古以來就是多民族雜居之地，人口素質(zhì)較低。據(jù)2012年《中國統(tǒng)計年鑒》顯示，2011年全國未上過學的總?cè)丝跒?8 732人，西部就有20 853人，占到了35.51%，但從總量來看，2011年西部6歲及以上的人口僅占全國此類指標的26.91%?？梢姡鞑咳丝谑芙逃某潭仁呛艿偷?。而且，西部高層次人才也很少，2011年全國大專及以上文化的人口有107 348人，西部只有26 801人，占24.97%。就是這僅有的26 801人中，最后回到西部為地區(qū)效力的也占不到2/3。

西部經(jīng)濟社會發(fā)展落后致使城鄉(xiāng)壁壘明顯存在，西部農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展能力不強，農(nóng)民增收長效機制尚未形成，直接制約了西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。

(三)西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的機制體制原因

西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化程度低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和運行體制落后，項目運營體制企業(yè)化程度不高，市場化改革滯后，配套政策不完善。

西部農(nóng)村市場體系的不完善和現(xiàn)代消費力的不足，從某種程度上抑制了西部農(nóng)村市場主體的發(fā)展。以最能說明問題的農(nóng)村市場主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為例，20世紀80年代中期，西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)可謂是異軍突起，比如在重慶有很多年份其農(nóng)村收入新增部分約70%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。90年代中期開始，中國經(jīng)濟進入買方市場的新階段，西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始陷入困境。由于西部落后的經(jīng)濟條件，影響了農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)育程度，導致農(nóng)村多種經(jīng)營發(fā)展緩慢，資源綜合開發(fā)程度不高，也導致農(nóng)村流通體系和市場體系難以適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢。加之西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身落后的技術(shù)設(shè)備、較低的勞動力素質(zhì)、質(zhì)量低的產(chǎn)品等因素，使西部農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始萎靡不振。盡管國家采取了對西部包括稅收優(yōu)惠在內(nèi)的一系列旨在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的政策措施，但由于西部農(nóng)村市場體制不健全，資金運行機制不完善，西部大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然舉步維艱。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的市場主體，但是實力落后的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法發(fā)揮市場主體的責任去投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就造成西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要主要依靠國家財政來投入，投資資金來源單一。因此，資金有限是造成西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的首要原因。

三、加快西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的幾點建議

(一)加快西部地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)工作

西部農(nóng)村地區(qū)除了要多方位爭取國家項目資金以外，還應(yīng)根據(jù)地方資源優(yōu)勢，根據(jù)各地方實際情況，將目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“自上而下”供給模式改革為“自下而上”。除了涉及國家長遠利益的項目外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)廣泛聽取廣大農(nóng)民的意見，對農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品優(yōu)先供給。

西部很多農(nóng)村都有豐富的礦產(chǎn)資源，要充分利用資源優(yōu)勢，如礦產(chǎn)資源、旅游資源等，發(fā)展地方經(jīng)濟，提高當?shù)剞r(nóng)村的收入，以此來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二)加強人力資源建設(shè)，提高人口素質(zhì)

人是一切建設(shè)的基礎(chǔ)，要改善西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就要從提高西部人口素質(zhì)入手，改善西部農(nóng)村的教育條件，合理分配教育資源。

在提高人口素質(zhì)的同時，還要建立完善的人力資源培養(yǎng)和引進機制。首先，要創(chuàng)新吸引人才的特殊政策，一是探索實行稅收優(yōu)惠，二是給予引進海外高層次人才特殊的政治待遇，三是探索建立更加合理的股權(quán)激勵政策。其次，要打造聚集人才的特色平臺，一是圍繞西部農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，大力發(fā)展功能完備的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，二是開發(fā)重點項目聚集人才。第三，要構(gòu)建服務(wù)人才的特有機制，一是創(chuàng)新激勵保障機制，二是要建立全程服務(wù)機制，三是創(chuàng)新選拔任用機制，四是創(chuàng)新人才柔性流動機制。第四，要優(yōu)化留住才才的環(huán)境，一是堅持人才投入優(yōu)先保證，二是創(chuàng)設(shè)吸引人才的軟環(huán)境。

(三)完善西部農(nóng)村市場體系建設(shè)

首先就是要合理界定市場和政府的邊界。原則上，西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)應(yīng)當在有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)條件之后進行，這是市場法則決定的，但發(fā)展的不平衡性要求政府必須參與調(diào)控。要創(chuàng)新西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道，首先就要清楚界定市場與政府的邊界。在投資受到約束時，也就是資金困難的時候，必須進行優(yōu)先排序。就西部農(nóng)村而言，就應(yīng)該優(yōu)先投資那些有直接生產(chǎn)性產(chǎn)出的基礎(chǔ)設(shè)施，比如水電設(shè)施、公路交通、通訊網(wǎng)絡(luò)等，當這些直接生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展到一定程度時會產(chǎn)生出對其他基礎(chǔ)設(shè)施更大的需求，這時候再將投資轉(zhuǎn)向這些基礎(chǔ)設(shè)施，比如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、義務(wù)教育等。

(責任編輯 周江川)