把人民根本利益置于首位——瓊中縣服務型政府建設的實踐

□康興濤

瓊中黎族苗族自治縣地處海南島中部生態(tài)保護核心區(qū)，環(huán)境優(yōu)美，森林覆蓋率達83.74%，是一個“九分山、半分水、半分田”的典型國家級貧困縣，轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?3.2萬。近年來，該縣圍繞創(chuàng)建服務型政府，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建設重點項目，落實民生工程，有力地促進了經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展，是少數(shù)民族地區(qū)建設的一個成功范例。

創(chuàng)新政府服務制度

瓊中縣是國家貧困縣，同時又是海南島的生態(tài)核心保護區(qū)。如何在不犧牲生態(tài)環(huán)境的前提下大幅度促進農(nóng)民增收，一直是瓊中努力的方向。

針對瓊中小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄、融資渠道窄、抗風險能力弱的特點，瓊中縣2007年在國內(nèi)率先引入孟加拉的農(nóng)戶小額信用貸款的辦法，成功探索出以特色產(chǎn)業(yè)為主攻方向的“瓊中小額貸款模式”——農(nóng)民貸款，政府擔保，無需抵押；農(nóng)民還款，政府貼息。

近年來的實踐已說明，只寄希望于財政補貼來扶貧脫困的效果極其有限，它容易助長貧困群眾等、靠、要的依賴心理。而一般性的商業(yè)扶貧貸款，因為農(nóng)民還貸風險過大，那些金融機構(gòu)向散戶發(fā)放小額貸款的市場動力嚴重不足。但在瓊中小額信貸模式里，瓊中構(gòu)建起金融機構(gòu)主導、政府推動、農(nóng)民參與的多方主體聯(lián)動格局，將財政扶貧資金和金融企業(yè)資金有機銜接，對按期還款的貸款農(nóng)戶進行貼息。這樣不但會降低他們的貸款成本，又能鼓勵農(nóng)民的誠信意識，還可以增強金融企業(yè)放貸的積極性，是瓊中縣政府發(fā)展民生事業(yè)、創(chuàng)新服務制度的一項重大舉措。

和平鎮(zhèn)林田村某村民利用小額貸款資金培育蠶種，僅在幾個周期內(nèi)就將借款還清，之后為擴大規(guī)模又追加注資，從而盤活了種桑、養(yǎng)蠶、繅絲、生產(chǎn)、販售等整個產(chǎn)銷流程，當資金實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)后則完全脫離借貸資助?，F(xiàn)在這個村民已把工廠生產(chǎn)的蠶絲注冊為商標。在他的輻射效應下，林田村廣大民眾紛紛申請小額貸款，建立起家庭式特色種養(yǎng)農(nóng)業(yè)。

從2012年瓊中縣農(nóng)村信用社的資料來看，開展小額信貸前，全縣農(nóng)村信用社存款約2.8億元，貸款只有1.9億元，開展農(nóng)村小額信貸后，業(yè)務范圍進一步擴大，資金得到充分利用，形成了新的利潤增長點。當?shù)夭涣假Y產(chǎn)率僅為0.9%，大大低于其他商業(yè)銀行；而貸款已到期的178戶農(nóng)戶，均已提前或按時償還了貸款，償還率達100%，實現(xiàn)了“貸款—還款—再貸款”的良性循環(huán)。趁著這個良好的勢頭，瓊中縣金融辦還協(xié)調(diào)信用合作社、保險公司、政府機構(gòu)等單位部門，共同開發(fā)出多種適合于農(nóng)村地區(qū)的保險新業(yè)務。

截至2012年，瓊中縣已發(fā)放農(nóng)村小額貸款1.26億元，惠及8000余戶、4.4萬多人，幫助脫貧3556人。瓊中小額信貸模式得到了社會各界響應?！斑x準產(chǎn)業(yè)與保證信貸安全兩者要結(jié)合起來考慮?！杯傊锌h政府官員說，“瓊中縣積極引導農(nóng)民利用本地資源優(yōu)勢，發(fā)展養(yǎng)蜂、綠橙、瓊中山雞、種桑養(yǎng)蠶等一批產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)具有發(fā)展短平快、貸款周期短的特點，又不破壞生態(tài)環(huán)境。發(fā)展這樣的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收益快，還款能力自然有保障。”

調(diào)整政府服務體制

政府體制是政府的機構(gòu)設置、職能配置以及與職能相應的事務管理制度和權(quán)力運行機制等方面的總稱。政府體制涉及幾個方面內(nèi)容：行政權(quán)力、行政職能、行政組織和行政責任。相應地，對服務體制而言，科學而合理的縣級政府應具備以下特點：

（一）有關(guān)權(quán)力運行方面，縣級政府應該根據(jù)縣級政府的職責權(quán)限來行使權(quán)力，負責制定本縣域范圍內(nèi)的經(jīng)濟、社會戰(zhàn)略并協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的平衡發(fā)展，為基層民眾、尤其是廣大農(nóng)民群體提供具體服務。瓊中縣是一個黎族苗族自治縣，在行政管理活動上具有比非民族地區(qū)政府更大的自主性，依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定，它有權(quán)管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務，更高獨立性地享有經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、財政權(quán)、發(fā)展教育和民族文化權(quán)等。瓊中縣尤其關(guān)注住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題，將大約80%的可用財力投入社會民生進步事業(yè)。即使2012年公共財政預算收入完成僅有2.24億元，仍投入4.46億元用于教育的改革和發(fā)展。當?shù)貙逃度朐龇哂诔Ｒ?guī)性財政收入增速，使得每位學生的平均預算內(nèi)教育經(jīng)費超過1萬余元，位居全省第二。教育之路極富民族特色，推行“三進校園”試點，把民族歌曲、民族舞蹈、民族服飾引入校園。此外，還構(gòu)造起縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療預防保健網(wǎng)絡，推廣“就醫(yī)一卡通”，實行醫(yī)保異地就醫(yī)結(jié)算的便民服務措施，到2013年城鎮(zhèn)居民參保率完成108.5%。“三月三節(jié)”、“民歌藝術(shù)節(jié)”、“黎母文化節(jié)”等文化節(jié)慶活動也已形成文化商標。

（二）有關(guān)職能發(fā)揮方面，縣級政府應堅持有限政府的管理理念，履行好公共管理和公共服務職能，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務。2008年以來，瓊中穩(wěn)步推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在穩(wěn)固提升橡膠、檳榔等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)效益同時，又廣泛引導農(nóng)民開發(fā)養(yǎng)蠶、養(yǎng)蜂、養(yǎng)鵝、綠橙、鐵皮石斛等新興特色產(chǎn)業(yè)，依靠產(chǎn)業(yè)調(diào)整達到結(jié)構(gòu)多元、農(nóng)民創(chuàng)收的態(tài)勢。瓊中設立了特定的農(nóng)業(yè)科學技術(shù)協(xié)會，向種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民提供技術(shù)指導，各類技術(shù)指導都是免費的，并且能做到即時的跟蹤服務，第一時間把病害疫情通知給種養(yǎng)戶。此外，全縣還成立了橡膠、檳榔、綠橙、養(yǎng)蜂、農(nóng)機等農(nóng)民專業(yè)合作組織百余家，可以在防治病蟲害、互通商業(yè)信息方面實現(xiàn)資源共享，最大程度地分擔政府經(jīng)濟管理職能的負擔。

（三）有關(guān)行政組織方面，縣級政府應追求扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)，減少管理層級數(shù)量，直接聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，提高公共服務效率、增強基層政府的回應性。瓊中縣于2008年率先建立起干部代訪制度，即對超越職能和權(quán)限不能在本級解決的信訪問題，需要由上級部門解決的問題或咨詢的問題，由包案領(lǐng)導或其他責任人代替群眾到上級有關(guān)部門反映情況，并將之規(guī)范化，建立起《鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代訪制度》，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦公室人員為專職代訪員，各所、站負責人為兼職代訪員，村一級由村治保主任或民事調(diào)解員為村專職代訪員。在主動征求信訪人員同意的情況下，村里解決不了的問題由村專職代訪員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職代訪員到上級機關(guān)反映或者委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部代為反映。瓊中代訪制度降低了群眾信訪成本，而且有效防范和減少群眾集體上訪和越級上訪，緩和了干群緊張關(guān)系，為保持社會穩(wěn)定發(fā)揮出疏解作用。另一方面，瓊中縣又變?nèi)罕姟吧显L”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“下訪”，全力推進農(nóng)村黨建的“強核心工程”，依托村級組織場所建設“村墟”，推行了加強組織建設的幾種新做法，定量規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每年不少于三個月下鄉(xiāng)時間，督導工作則至少要達到四個月以上。在現(xiàn)有行政層級無法減少的體制壁壘下，縣直、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流也盡量采取靈活的用人制度，鼓勵縣直機關(guān)干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而縣直機關(guān)的部門領(lǐng)導則優(yōu)先從擔任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導職務人選中考察，當領(lǐng)導班子出現(xiàn)空缺時也會傾向遴選有一線工作經(jīng)驗的基層干部。

（四）有關(guān)行政責任方面，縣級政府要把為社會提供公共服務納入考核評價體系。如何將政府完成的工作量、提供的公共服務用明晰而直觀的量化標準，引入比較、檢測、獎懲的考評體系，這是一道公共行政學上的世界性難題。有鑒于不少黨政干部對擬定的決策部署推動落實的意志不強、并影響到招商引資項目的工作進程，瓊中縣2011年制定出臺《瓊中縣關(guān)于加強領(lǐng)導干部執(zhí)行力建設的意見》，要求把執(zhí)行力建設納入干部考核、晉升的重要內(nèi)容，向一些執(zhí)行力不夠、服務企業(yè)不到位的干部啟動問責制，而對業(yè)績優(yōu)異的公職人員采取提升崗位的激勵機制。

改進政府服務方式

近年來各地涌現(xiàn)的電子政務、一站式服務等新的工作方式，很好地配合了政府服務理念進步和服務模式的發(fā)展，比如網(wǎng)絡大廳、信息辦公、電子文件、醫(yī)保一卡通、政務中心等新工作、新手段已經(jīng)廣泛地運用于瓊中便利服務中。像政務服務中心，把全縣的審批事項派駐行政服務中心集中辦理，開啟“綠色通道”，用“并聯(lián)審批”、“預先審批”等方式明確審批流程，以簡化辦事程序、縮短審批時限，提高辦事效率和服務水平。

在城市化沒有完成、農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民以前，農(nóng)民生產(chǎn)和生活的“根據(jù)地”仍在縣域下的農(nóng)村，縣級政府的核心任務就是面對農(nóng)村的政府管理和服務。瓊中縣以村級組織活動場所建設為契機，開展農(nóng)村示范黨支部創(chuàng)建活動，推進基層組織規(guī)范化、標準化建設，并利用電化教育平臺，建立了農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育站點，搭建了信息服務、農(nóng)技培訓平臺，讓農(nóng)民群眾足不出村就能夠及時掌握各種農(nóng)產(chǎn)品供求和致富項目信息，使得農(nóng)民群眾在家門口就能學到種植養(yǎng)殖、病蟲防治等技術(shù)，把村級組織活動場所建成為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的“富民”基地。

2012年，瓊中以基層組織建設年活動為契機，積極探索農(nóng)村基層黨組織標準化和規(guī)范化建設，引入“黨員驛站”的概念，并以“服務黨員、服務群眾、服務進山游客”為宗旨，將村級組織活動場地變成了服務群眾的“聯(lián)心”場所、為村民辦實事的“便民”中心。截至目前，各村依托新建成的活動場所普遍設立了“黨員驛站”，并建立鄉(xiāng)、村干部聯(lián)合“坐班、代訪”制度，實現(xiàn)“干部服務制度化，群眾辦事全天候”，切實做到群眾來訪隨時有人接待，讓村民足不出村就可以辦好事、解難事，使村民感受到了村級組織活動場所帶來的便利。

以灣嶺鎮(zhèn)為例，依托新建成的鴨坡村“黨員驛站”，推行“農(nóng)事村辦”的新工作機制，整合鎮(zhèn)民政、國土、計生、新農(nóng)保、新農(nóng)合、綜治等7個相關(guān)部門的職能，在村級組織活動場所設立“一站式”服務平臺，由鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府將部分行政權(quán)力下放到村委會一級，把農(nóng)民的事、農(nóng)村的事、農(nóng)業(yè)的事細化，靈活開展“生產(chǎn)服務、文化服務、衛(wèi)生服務、法律服務、政務服務和黨員服務”等六大服務，做到“證照村里辦、補貼村里領(lǐng)、小病村里看、矛盾村里調(diào)、信息村里問、農(nóng)資村里買、書報村里讀”，變“群眾跑腿辦事”為“干部跑腿服務”，變“多次辦”為“一次辦”，變“被動辦”為“主動辦”，有力解決群眾辦事來回反復次數(shù)多、等待時間久等問題，從而提高服務效能。