外交部氣候變化談判特別代表高風(fēng)：氣候談判為何這么難

王山山

【外交部氣候變化談判特別代表高風(fēng)

2010年12月10日，坎昆，各國(guó)代表團(tuán)在歇會(huì)期間緊急商議，構(gòu)成一個(gè)個(gè)商議圈。

2010年12月10日，墨西哥坎昆，談判會(huì)場(chǎng)中國(guó)代表團(tuán)坐席，此時(shí)代表團(tuán)正在另外的會(huì)場(chǎng)與77國(guó)代表進(jìn)行緊急磋商?！?/p>

9月23日，為期一天的聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)在紐約閉幕。這是2015年巴黎氣候大會(huì)前的一次重要會(huì)議。今年12月，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第20次締約方會(huì)議將在秘魯首都利馬舉行。

國(guó)際上，圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化這件事兒似乎一直在開(kāi)會(huì)，但這些會(huì)議之間有什么不同？談了這么多年為啥還是爭(zhēng)執(zhí)不休？中國(guó)最關(guān)切的是什么問(wèn)題？國(guó)家首腦到會(huì)不到會(huì)對(duì)結(jié)果有什么影響？

10月14日，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者獨(dú)家專訪外交部氣候變化談判特別代表高風(fēng)，為讀者講述氣候變化談判這件看似神秘、遙遠(yuǎn)，其實(shí)與你我息息相關(guān)的國(guó)際大事。

氣候談判也分“大小年”

1992年5月，聯(lián)合國(guó)政府間氣候談判委員會(huì)就氣候變化問(wèn)題達(dá)成《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC，下稱“公約”）。公約于當(dāng)年6月在聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)上通過(guò)，并于1994年3月生效，成為國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化進(jìn)行國(guó)際合作的一個(gè)基本法律框架。

高風(fēng)告訴記者，公約締約方會(huì)議每年召開(kāi)一次，也就是大家所知的“氣候變化大會(huì)”（下稱“氣候大會(huì)”）。會(huì)議的名稱通常會(huì)根據(jù)舉辦地命名，例如“哥本哈根氣候大會(huì)”、“坎昆氣候大會(huì)”等。而今年9月23日舉行的聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)不屬于常規(guī)的氣候大會(huì)，它是專門安排的一個(gè)“一次性”會(huì)議，目的是為正在進(jìn)行的氣候變化談判進(jìn)程注入更強(qiáng)的政治動(dòng)力。

在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪之后，高風(fēng)隨即趕赴德國(guó)波恩，參加為期一周的“德班平臺(tái)”氣候談判，這是2011年德班會(huì)議后建立的一個(gè)談判進(jìn)程——這一進(jìn)程計(jì)劃于2015年底的巴黎會(huì)議上完成。

氣候變化談判歷程，往往根據(jù)談判任務(wù)和形勢(shì)呈現(xiàn)出“高潮”和“低潮”，相應(yīng)的會(huì)議年份也被形象地稱為“大年”和“小年”。如果遇上重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，或有重要的成果要出臺(tái)，就是“大年”。如2009年哥本哈根氣候大會(huì)商討《京都議定書》第一承諾期到期后的后續(xù)方案，2015年巴黎氣候大會(huì)將要談判建立2020年以后全球共同應(yīng)對(duì)溫室氣體排放的國(guó)際體制，這都是大年。高風(fēng)解釋說(shuō)：“一個(gè)重大的談判成果通常要醞釀好幾年，它的動(dòng)能需要很多積累，因此，氣候變化談判進(jìn)程往往是有張有弛?！?/p>

2009年的哥本哈根氣候大會(huì)，有100多個(gè)國(guó)家的政府首腦到會(huì)，但是接下來(lái)2010年的坎昆大會(huì)，就只有20多個(gè)國(guó)家的元首出席。為什么會(huì)有這樣的區(qū)別？國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人出席與否，對(duì)談判進(jìn)程會(huì)有什么影響？

高風(fēng)強(qiáng)調(diào)，通常情況下，氣候大會(huì)都不是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人出席，而是部長(zhǎng)級(jí)官員代表國(guó)家出席。2009年哥本哈根氣候大會(huì)，各國(guó)元首和政府首腦齊聚哥本哈根，是根據(jù)聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)專門決定，這在氣候變化談判歷程中并不多見(jiàn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家不兌現(xiàn)承諾是談判艱難的重要原因

應(yīng)對(duì)氣候變化涉及未來(lái)能源體系的重構(gòu)、人類生產(chǎn)和生活方式的改變，以及全球政治經(jīng)濟(jì)格局的變動(dòng)，會(huì)“影響人類前途和命運(yùn)”，然而自上世紀(jì)90年代啟動(dòng)氣候談判到今天，談判進(jìn)程一直艱難、復(fù)雜。

“這個(gè)問(wèn)題涉及的國(guó)家利益太重大，沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家能夠置身事外?！备唢L(fēng)這樣解釋氣候談判被高度關(guān)注的原因。 高風(fēng)回憶，參與氣候談判14年來(lái)，他感覺(jué)，整個(gè)談判核心的矛盾和沖突，主要還是應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。

公約確定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，但發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家各自到底該承擔(dān)怎樣的責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)上付出多少成本、提供怎樣的支持，一直是各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

“應(yīng)對(duì)氣候變化，發(fā)達(dá)國(guó)家必須率先承擔(dān)責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中利用完全免費(fèi)的排放空間實(shí)現(xiàn)了發(fā)展，現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家要發(fā)展的時(shí)候，這個(gè)空間不再免費(fèi)了。公約規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該率先減排，并且為發(fā)展中國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展框架下應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金、技術(shù)、能力建設(shè)方面的支持，這體現(xiàn)了‘有區(qū)別’的責(zé)任?！备唢L(fēng)說(shuō)。

2010年坎昆氣候大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家集體承諾提供資金支持，但是到2013年的華沙氣候大會(huì)上，當(dāng)初承諾的綠色氣候基金，包括300億美元快速啟動(dòng)資金都沒(méi)有到位。發(fā)達(dá)國(guó)家遲遲不能兌現(xiàn)承諾是導(dǎo)致氣候談判進(jìn)程艱難的一個(gè)重要原因。

技術(shù)支持是檢驗(yàn)發(fā)達(dá)國(guó)家誠(chéng)意的重要因素

高風(fēng)認(rèn)為，1997年通過(guò)的《京都議定書》主要是規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行絕對(duì)的量化減排，30多個(gè)工業(yè)化國(guó)家都在其列。當(dāng)前，在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，全球各國(guó)已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上、政治影響力上和治國(guó)理念上都有了變化：應(yīng)對(duì)氣候變化不僅是責(zé)任、成本和負(fù)擔(dān)，它也是重大的機(jī)遇，是各國(guó)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要契機(jī)。這種理念變化可以看作《京都議定書》以來(lái)的一個(gè)有效進(jìn)展。

由于美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局和國(guó)際排放格局中具有獨(dú)特地位，其態(tài)度對(duì)氣候變化談判成果有重要影響。高風(fēng)表示，現(xiàn)在美國(guó)的民主黨政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的態(tài)度已經(jīng)較往屆政府有所調(diào)整。奧巴馬政府的第一個(gè)任期就曾推動(dòng)過(guò)17%的減排目標(biāo)，今年又要求到2030年美國(guó)所有發(fā)電廠的碳排放量減少30%。這只是它未來(lái)減排計(jì)劃的一部分，未來(lái)還可能會(huì)陸續(xù)有一些減排指標(biāo)出臺(tái)。這些積極的政策調(diào)整是值得歡迎的。

發(fā)達(dá)國(guó)家說(shuō)愿意為發(fā)展中國(guó)家減排提供資金和技術(shù)支持，但效果乏善可陳。高風(fēng)告訴記者，在資金方面，發(fā)達(dá)國(guó)家還是提供了一些援助，但與發(fā)展中國(guó)家的需求總量相比，仍顯得非常薄弱。高風(fēng)認(rèn)為，在資金問(wèn)題上需要?jiǎng)?chuàng)新性思維：上世紀(jì)90年代初建立的全球環(huán)境基金（GEF），創(chuàng)立時(shí)的資金規(guī)劃是30億美元，全球所有發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家都出了錢，中國(guó)也拿出了幾百萬(wàn)美元。用它來(lái)解決全球所有環(huán)境問(wèn)題當(dāng)然不可能。今天評(píng)估應(yīng)對(duì)氣候變化資金需求動(dòng)輒成百上千億，甚至上萬(wàn)億。要滿足這種資金需求，當(dāng)然很難，既要有政治上的決心和動(dòng)力，也要有創(chuàng)造性思維。

比資金支持更難的是應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)支持。高風(fēng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“從上世紀(jì)60年代到現(xiàn)在，半個(gè)多世紀(jì)了，在多邊框架下的技術(shù)轉(zhuǎn)讓談判，都是困難重重。知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、技術(shù)所需的資金問(wèn)題等不一而足，極少有成功的案例?！蹦芊裨诩夹g(shù)問(wèn)題上對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供切切實(shí)實(shí)的幫助，是檢驗(yàn)發(fā)達(dá)國(guó)家政治誠(chéng)意的重要方面。

新德里氣候大會(huì)：發(fā)展中國(guó)家的勝利

2000年，時(shí)任外交部條約法律司副司長(zhǎng)的高風(fēng)開(kāi)始連續(xù)幾年率領(lǐng)中國(guó)代表團(tuán)參加氣候變化談判，此后一直在這一領(lǐng)域工作。2007年，外交部設(shè)立氣候變化談判特別代表，高風(fēng)于2013年2月被任命為“外交部氣候變化談判特別代表”。外交部條約法律司在原先負(fù)責(zé)國(guó)際環(huán)境法事務(wù)的處室基礎(chǔ)上，提高領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員，設(shè)立“應(yīng)對(duì)氣候變化工作辦公室”，是外交部專門負(fù)責(zé)氣候變化談判工作的部門，這個(gè)辦公室接受外交部氣候變化談判特別代表的直接領(lǐng)導(dǎo)。這種特殊建制和安排也表明了應(yīng)對(duì)氣候變化在外交工作中的重要位置。

高風(fēng)告訴記者，氣候變化談判既要維護(hù)國(guó)家利益，也要積極參與全球治理，照顧國(guó)際社會(huì)的整體利益。應(yīng)對(duì)氣候變化是人類的共同責(zé)任。在應(yīng)對(duì)氣候變化的談判中，我們作為最大的發(fā)展中國(guó)家，將主動(dòng)積極作為，同時(shí)我們也要確保承擔(dān)的責(zé)任不能超出國(guó)家的能力和發(fā)展階段。目前，國(guó)內(nèi)就氣候變化問(wèn)題已經(jīng)建立了不同層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

在每一次談判之前，代表團(tuán)都要把已經(jīng)確定的議題掰開(kāi)了揉碎了分析討論。一些問(wèn)題，各部門要反復(fù)開(kāi)會(huì)研究，真是“臺(tái)上一分鐘，臺(tái)下十年功”。高風(fēng)描述談判過(guò)程中的壓力時(shí)稱，“需要仔細(xì)拿捏，不能超出談判的授權(quán)，同時(shí)也要積極參與規(guī)則的制定?！?/p>

在高風(fēng)的記憶里，他經(jīng)歷過(guò)幾場(chǎng)十分艱難的談判，其中一次是2002年在印度新德里舉行的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)，當(dāng)時(shí)他任中國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)。

2001年的馬拉喀什大會(huì)之后，發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為，《京都議定書》的實(shí)施細(xì)則已經(jīng)談完，馬上就要生效，發(fā)達(dá)國(guó)家的問(wèn)題已經(jīng)解決了，該輪到發(fā)展中國(guó)家談?wù)勗摮袚?dān)什么義務(wù)了。這是2002年第八屆氣候大會(huì)在印度舉行的背景。印度代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)找到中國(guó)代表團(tuán)，商量應(yīng)該怎么應(yīng)對(duì)，并拿出一個(gè)什么樣的成果。

高風(fēng)的建議是：2001年在南非剛召開(kāi)了可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議（WSSD），可以進(jìn)一步闡發(fā)會(huì)上的“可持續(xù)發(fā)展”思想，作為應(yīng)對(duì)世界氣候變化的主題思想，因?yàn)椴还馐菍?duì)發(fā)展中國(guó)家，對(duì)全世界而言，只有在可持續(xù)發(fā)展的前提之下，才能夠解決氣候變化問(wèn)題。

但當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家不接受這個(gè)說(shuō)法，表示“可持續(xù)發(fā)展”只是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是為了應(yīng)對(duì)氣候變化?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家是把發(fā)展經(jīng)濟(jì)跟應(yīng)對(duì)氣候變化完全割裂、對(duì)立起來(lái)的。

發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展有重要意義，應(yīng)對(duì)氣候變化不是孤立的，要通過(guò)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能夠?qū)崿F(xiàn)，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提高、效率提高，才能解決氣候變化問(wèn)題，這就是發(fā)展的過(guò)程。

最后，經(jīng)過(guò)艱苦的談判，熬了整整一夜，第二天清晨?jī)煞讲沤K于達(dá)成協(xié)議，在會(huì)上通過(guò)了《德里宣言》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化必須在可持續(xù)發(fā)展的框架內(nèi)進(jìn)行，妥善化解了發(fā)達(dá)國(guó)家要求發(fā)展中國(guó)家在控制溫室氣體排放方面承擔(dān)更多義務(wù)的壓力。這次大會(huì)被認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家的勝利。