全國(guó)人大常委尹中卿首次披露預(yù)算法大修內(nèi)幕 預(yù)算法是落實(shí)依法治國(guó)的“突破口”

劉永剛

【圖注】

尹中卿說(shuō)，實(shí)踐證明，缺乏嚴(yán)格有效的問(wèn)責(zé)和法律責(zé)任，預(yù)算法就像沒(méi)有牙齒的老虎，產(chǎn)生不了什么作用。

1997年，“依法治國(guó)”四個(gè)字被寫(xiě)入十五大報(bào)告。

2014年，十八屆四中全會(huì)首次將依法治國(guó)作為主題進(jìn)行討論。

在全國(guó)人大常委尹中卿看來(lái)，建設(shè)法治政府是依法治國(guó)的關(guān)鍵。今年8月，醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法終于實(shí)現(xiàn)了20年來(lái)的首次大修。

尹中卿認(rèn)為，預(yù)算法是財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，這部法律的修訂，對(duì)于構(gòu)建法治政府有著極為重要的意義，可以說(shuō)是全面落實(shí)依法治國(guó)的突破口。

對(duì)于這部萬(wàn)眾矚目的法律，尹中卿在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)首次披露了預(yù)算法四次大修的臺(tái)前幕后。

“原預(yù)算法的少數(shù)規(guī)定相互矛盾”

修訂前首部預(yù)算法由八屆全國(guó)人大二次會(huì)議于1994年3月22日通過(guò)，從法律上肯定了當(dāng)時(shí)分稅制的改革成果，從根本上奠定了我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的基礎(chǔ)框架，從整體上適應(yīng)了1992年之后繼續(xù)改革開(kāi)放的要求，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性，也比較超前。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院制定的實(shí)施條例還把預(yù)算分為公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算?！爱?dāng)然，基于當(dāng)時(shí)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革才剛剛起步，很多問(wèn)題還看不太清楚，所以原預(yù)算法也存在一定的局限性，一些預(yù)算制度問(wèn)題點(diǎn)到為止，少數(shù)規(guī)定甚至還互相矛盾?！币星涮寡?。

隨著現(xiàn)代公共財(cái)政體制的逐步建立，公眾對(duì)于預(yù)算管理和監(jiān)督的要求越來(lái)越迫切，預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”的現(xiàn)代公共財(cái)政制度。尹中卿認(rèn)為，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理和監(jiān)督科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

尹中卿介紹，預(yù)算法修改啟動(dòng)于2004年，兩度成立起草小組，歷經(jīng)兩屆人大常委會(huì)四次審議，分別為2011年12月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議一審；2012年6月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議二審；2014年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議三審；2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議四審。

“之所以經(jīng)歷這么長(zhǎng)時(shí)間，主要是社會(huì)各界對(duì)于預(yù)算法修改期待很高，人大代表、社會(huì)公眾特別是專(zhuān)家學(xué)者深度參與。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算法修改高度重視，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，充分調(diào)研論證，反復(fù)討論修改?！币星浣忉屨f(shuō)。

2012年7月6日至8月5日，中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)征求社會(huì)大眾對(duì)預(yù)算法二審稿的意見(jiàn)，在一個(gè)月時(shí)間里，共收到19115位公眾提出的330960條意見(jiàn)，其中有34682條提出具體修改意見(jiàn)。

“這次修改預(yù)算法，可以說(shuō)是大幅度修改，也可以說(shuō)是全面修法?！睋?jù)尹中卿介紹。一審稿：修正案69條，法律案增加到96條。二審稿：修正案增加到74條，法律案減為95條。三審稿：修正案增加到81條，法律案增加到100條。四審稿：修正案增加到82條，法律案增加到101條。

尹中卿認(rèn)為，從條文上看，新法對(duì)原法的修改多達(dá)82處，法律條文從原來(lái)的79條增加到101條，新增22條，其中沒(méi)有修改的只有25條，合并4條（第十七、十八條，第二十四、三十五條）變?yōu)?條，保留原有內(nèi)容并補(bǔ)充新內(nèi)容5條，刪除了4條。

從內(nèi)容上看，原法很多條文只有一款，往往很籠統(tǒng)，也很簡(jiǎn)單，而修改后新法很多條文都增加到三四款甚至十多款，內(nèi)容更加豐滿、更加具體。

“三審、四審稿加了控制政府權(quán)力的內(nèi)容”

尹中卿透露，在這次預(yù)算法修改過(guò)程中，一直存在著“管理法”與“控權(quán)法”兩種思路的交鋒。爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)，其實(shí)是對(duì)預(yù)算法根本價(jià)值、法律定位和作用的不同認(rèn)識(shí)。

“最初兩稿，無(wú)論一審稿還是二審稿，立法宗旨都保留原法規(guī)定不變，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)預(yù)算法的行政管理功能，很多條文修改主要也是對(duì)政府預(yù)算管理細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。在修改后期，主張預(yù)算法要規(guī)范和控制政府權(quán)力的意見(jiàn)也得到了一定的重視，三審稿、四審稿增加許多有關(guān)控制政府權(quán)力、規(guī)范政府預(yù)算管理、加強(qiáng)人大對(duì)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的內(nèi)容?！币星浔硎尽?/p>

尹中卿介紹，新法將原法“強(qiáng)化預(yù)算分配好監(jiān)督職能”修改為“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”，將“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”修改為“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督”。預(yù)算法從過(guò)去的政府管理法轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范政府法、管理政府法，從過(guò)去“幫助政府管錢(qián)袋子”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府錢(qián)袋子”，政府從管理監(jiān)督的主體，同時(shí)也轉(zhuǎn)變?yōu)楸还芾怼⒈槐O(jiān)督的對(duì)象。

“這是一個(gè)重大變化?！币星湔J(rèn)為，新法刪除“加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控”的規(guī)定，在財(cái)政功能上明確預(yù)算法的定位，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政的作用不“越位”、不“缺位”。

不僅如此，新法增加了“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”的規(guī)定，增強(qiáng)預(yù)算完整性、透明度。尹中卿認(rèn)為，新法首次增加“統(tǒng)籌兼顧”、“講求績(jī)效”原則，并將“厲行節(jié)約”、“勤儉建國(guó)”統(tǒng)一為“勤儉節(jié)約”原則，同時(shí)賦予“量力而行”、“收支平衡”原則以新的內(nèi)涵，使這些原則成為貫穿新法始終的紅線和靈魂。

據(jù)悉，原法第三條規(guī)定，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡。新法確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。

尹中卿表示，新法第三十七條規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國(guó)家確定的重點(diǎn)支出。

新法刪除原法“厲行節(jié)約”、“勤儉建國(guó)”規(guī)定，統(tǒng)一為“勤儉節(jié)約”原則。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，新法第三十五條增加規(guī)定，各級(jí)預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門(mén)、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，新法第五十七條增加規(guī)定，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位“不得虛假列支”。

尹中卿認(rèn)為，新法首次確立全口徑預(yù)算體系法律框架，明確了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是什么、怎么編、如何銜接，為完善中國(guó)特色全口徑預(yù)算體系奠定了法制基礎(chǔ)。

對(duì)話尹中卿 “違反預(yù)算法要被追責(zé)了”

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：預(yù)算法修改后，您認(rèn)為發(fā)行地方政府債券的限額、發(fā)債規(guī)模將怎么確定？

尹中卿：地方政府債務(wù)管理制度無(wú)疑是預(yù)算法修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容。新法疏堵結(jié)合，開(kāi)了前門(mén)，堵了后門(mén)，修了圍墻，對(duì)地方政府舉債做出了具體規(guī)定，不僅解決了地方政府多年來(lái)舉債合理不合法的問(wèn)題，也滿足了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有利于規(guī)范地方政府舉債行為，有利于防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

原法第二十八條規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。實(shí)際上，這些年來(lái)地方政府還是采取多種方式舉債融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。

如何規(guī)范地方政府債務(wù)，在預(yù)算法修改過(guò)程中經(jīng)歷了“否定之否定”。一審稿允許發(fā)債，二審稿否定一審稿，三審稿又否定二審稿，四審稿在三審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)一步從嚴(yán)從緊規(guī)范，允許地方政府舉借債務(wù)，同時(shí)從6個(gè)方面做出限制性規(guī)定。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：很多地方政府多年來(lái)舉債不合法，但為何很少見(jiàn)到因?yàn)榕e債而受到處罰的官員？

尹中卿：長(zhǎng)期以來(lái)，我們主要依靠黨紀(jì)政紀(jì)約束預(yù)算行為，罕有實(shí)質(zhì)性處罰。實(shí)踐證明，缺乏嚴(yán)格有效的問(wèn)責(zé)和法律責(zé)任，預(yù)算法就像沒(méi)有牙齒的老虎，產(chǎn)生不了什么作用。針對(duì)法律責(zé)任規(guī)定比較模糊問(wèn)題，新法將法律責(zé)任從3條3款增加到5條25款。也就是說(shuō)，如果政府及有關(guān)部門(mén)、單位違反預(yù)算法規(guī)定，除了責(zé)令政府及有關(guān)部門(mén)、單位改正，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任之外，新預(yù)算法對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員還規(guī)定了具體的法律責(zé)任。

比如，增加追究行政責(zé)任的6種情形：一是未依照本法規(guī)定，編制、報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門(mén)預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算的；二是違反本法規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的；三是未依照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)和說(shuō)明的；四是違反規(guī)定設(shè)立政府性基金項(xiàng)目和其他財(cái)政收入項(xiàng)目的；五是違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預(yù)算預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、超收收入的；六是違反本法規(guī)定開(kāi)設(shè)財(cái)政專(zhuān)戶的行為。

此外，還增加依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除處分的6種情形：一是未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出的；二是多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的；三是截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)的預(yù)算收入的；四是改變預(yù)算支出用途的；五是擅自改變上級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的；六是違反本法規(guī)定撥付預(yù)算支出資金，辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規(guī)定凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)庫(kù)款的行為。

“國(guó)庫(kù)管理體制改革仍在探索”

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：修訂后的預(yù)算法對(duì)此前爭(zhēng)議頗多的國(guó)庫(kù)管理問(wèn)題，維持了1994年版預(yù)算法第四十八條第二款的表述，即“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。這是如何考慮的？

尹中卿：其實(shí)在2012年6月的“二審”稿和2014年4月的“三審”稿，都刪除了這條規(guī)定，并新增一款“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這被外界解讀為央行在國(guó)庫(kù)管理體制中的地位將被削弱，從“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)變?yōu)椤按怼眹?guó)庫(kù)。在二審稿公布后的一年多中，對(duì)于央行與財(cái)政部在國(guó)庫(kù)管理中的角色和職能，持不同觀點(diǎn)的相關(guān)部門(mén)和學(xué)者之間的爭(zhēng)辯熱烈。

不論人民銀行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)還是“代理”國(guó)庫(kù)，不是對(duì)2001年來(lái)的國(guó)庫(kù)管理制度改革有實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)，而是認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題。既然大家對(duì)這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)還不一致，國(guó)庫(kù)管理體制還在進(jìn)一步改革過(guò)程中，對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定就暫不改，實(shí)踐中可以進(jìn)一步總結(jié)探索經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)。

新法明確政府的全部收入都應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)。經(jīng)過(guò)否定之否定，新法繼續(xù)保留中央國(guó)庫(kù)由央行經(jīng)理，并對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶進(jìn)行限制。第五十七條增加規(guī)定，只有法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專(zhuān)用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶。第六十一條增加規(guī)定，國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。第五十九條補(bǔ)充規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額。第六十條增加規(guī)定，已經(jīng)繳入國(guó)庫(kù)的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國(guó)務(wù)院的決定需要退付的，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支出安排的事項(xiàng)，不得用退庫(kù)處理。

其實(shí)不僅僅是國(guó)庫(kù)管理的問(wèn)題，修改后的預(yù)算法也還存在仍需探索的內(nèi)容。比如，新法規(guī)定“各級(jí)預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制”，這樣的規(guī)定符合“權(quán)力權(quán)衡”原則指導(dǎo)下的制度建設(shè)方向，但是，如何在具體方案上落實(shí)相互制約和相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，還有待未來(lái)根據(jù)客觀條件變化而逐步完善與明確?，F(xiàn)階段的這種表述隱含了對(duì)探索過(guò)程的準(zhǔn)許與鼓勵(lì)。

另外，法律制定是基于中國(guó)的國(guó)情和中國(guó)配套改革的漸進(jìn)，本次預(yù)算法修改也只能采取有限修改的原則，要認(rèn)識(shí)到并理解法律的階段性。