三門峽工程決策失敗之教訓(xùn)

張偉++++沈四

決策，特別是關(guān)乎國計(jì)民生、投資巨大的公共工程的決策，從來都是一個(gè)復(fù)雜的過程，需要廣泛聽取各種意見，需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，需要決策者權(quán)衡利弊、排比得失、趨利避害，應(yīng)對各種可能的挑戰(zhàn)，需要斷然摒棄一廂情愿、好高鶩遠(yuǎn)和急功近利的思想。在這個(gè)過程中，怎樣讓決策更科學(xué)，建立一個(gè)容納多種意見甚至反對意見的論證機(jī)制，真正做到兼聽則明；怎樣通過民主的方式防止決策脫離理性的軌道，都是至關(guān)重要的。

三門峽工程的起因

1954年4月，國家計(jì)委決定成立黃河規(guī)劃委員會(huì)，在蘇聯(lián)專家的指導(dǎo)下，編制黃河流域規(guī)劃，中央決定將三門峽樞紐大壩和水電站委托蘇聯(lián)設(shè)計(jì)。蘇聯(lián)專家參與設(shè)計(jì)的三門峽樞紐大壩和水電站的《規(guī)劃報(bào)告》，于同年底出臺(tái)，僅用了8個(gè)月的時(shí)間。紙面上的規(guī)劃令人興奮：三門峽水庫將蓄水至350米高度，總庫容360億立方米，設(shè)計(jì)允許泄量8000立方米每秒，黃河下游洪水威脅將全部解除；由于巨大庫容可以大量攔蓄上游來沙，從此經(jīng)水壩泄出的黃河水將是清水，清水沖刷下游河床，最終將黃河這條“地上河”變成“地下河”——千年未解的治黃難題將畢功于此役。此外，巨大的灌溉、發(fā)電、下游航運(yùn)等綜合效益前景，也令人驚喜。

1955年，水利部召集專家學(xué)者討論這一計(jì)劃。7月，全國人大一屆二次會(huì)議全票通過了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》。1956年4月，蘇聯(lián)專家進(jìn)一步完成了《三門峽工程設(shè)計(jì)要點(diǎn)》，建議水庫的正常水位360米，比《規(guī)劃報(bào)告》中的350米高出10米。這意味著必須淹沒農(nóng)田333萬畝，移民90萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過350米規(guī)劃中的60萬移民。此時(shí)，學(xué)識(shí)淵博、治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞S萬里鄭重地向黃河流域規(guī)劃委員會(huì)提出《對于黃河三門峽水庫現(xiàn)行規(guī)劃方法的意見》，要點(diǎn)為：一是水庫的規(guī)劃違背了水流必然趨向挾帶一定泥沙的自然原理。即使上游水土保持良好，清水在各級支流里仍將沖刷河床而變成渾水，最后仍將泥沙淤積在水庫的上游邊緣。在壩下游，出庫的清水又會(huì)加大沖刷河岸的力度，使下游的防護(hù)發(fā)生困難。因此，黃河的水不可能變清，也沒有必要變清；二是筑壩的有利方面是調(diào)節(jié)水流，有害方面是破壞河沙的自然運(yùn)行。在庫上游邊緣附近，由于泥沙淤淀下來而不前進(jìn)，那里的洪水水位將提高?？梢韵胍姡沩毜鹊剿畮煊贊M，今日下游的洪水他年必將在上游出現(xiàn)；三是河流坡面上的水土應(yīng)設(shè)法盡量保持在原地，但對已經(jīng)流入河槽里的泥沙卻相反地應(yīng)該要督促他們繼續(xù)順?biāo)飨氯?。這才是人們了解了自然規(guī)律而去限制利用它，卻不是改變它的正確措施。認(rèn)識(shí)了必須讓河槽內(nèi)泥沙向下運(yùn)行的自然規(guī)律，如果修了水庫，設(shè)法刷沙出庫就必然成為河沙問題的研究方向。而無論采取什么措施刷沙出庫，均要求在壩底留有容量相當(dāng)大的泄水洞，以免他年覺悟到需要刷沙時(shí)重新在壩底開洞。

可嘆的是，這種呼聲被漠視了。1957年6月10日～24日，由周恩來總理主持，水利部召集70名學(xué)者和工程師在北京飯店召開“三門峽水利樞紐討論會(huì)”，給蘇聯(lián)專家的方案提意見，談看法；給兩個(gè)月前正式開工的三門峽工程出主意，想辦法。準(zhǔn)確地說，參加這次會(huì)議的所有專家學(xué)者，除了溫善章提出改修低壩水庫和滯洪排沙的方案外，大部分人不說話，其余的人異口同聲地認(rèn)為三門峽大壩建成后，黃河就要清水長流了。黃萬里自感人微言輕，認(rèn)為“一定要修，請別將河底的施工排水洞堵死，以便他年覺悟到需要沖刷泥沙時(shí)，也好重新在這里開洞?！弊詈筮@一條與會(huì)者全都同意了，也得到了國務(wù)院的批準(zhǔn)，但現(xiàn)場主持施工的“水利專家”仍按蘇聯(lián)專家原設(shè)計(jì)將6個(gè)施工泄水洞全部堵死。

三門峽工程的結(jié)局

1958年11月25日，三門峽工程完成對黃河的截流！1960年6月，壩筑到了340米，已能夠攔洪。同年9月，實(shí)現(xiàn)關(guān)閘蓄水?dāng)r沙。1961年2月9日，當(dāng)壩前水位達(dá)332.58米（尚未到設(shè)計(jì)高度）的時(shí)候，泥沙淤積就迅速發(fā)展；同時(shí)，原來設(shè)想得比較簡單樂觀的移民也遇到了困難，工程實(shí)際上已無法按原設(shè)想進(jìn)展。4月，大壩筑到了計(jì)劃高程353米。1961年下半年，15億噸泥沙全部鋪在了從潼關(guān)到三門峽的河道里，潼關(guān)的河道抬高，渭水河口形成攔門沙，渭河航運(yùn)窒息，渭河平原地下水位上升，弄得從無水患的渭河兩岸也不得不修起了防洪堤。而關(guān)中平原的地下水無法排泄，田地迅速出現(xiàn)鹽堿化甚至沼澤化，糧食因此減產(chǎn)。這一年，潼關(guān)以上的黃河、渭河大淤成災(zāi)。

1962年3月，水庫內(nèi)的淤積已經(jīng)開始迅速發(fā)展，潼關(guān)河床在一年半的時(shí)間內(nèi)暴長4.5米，成了名副其實(shí)的“懸河”。最糟糕的問題是，河床的“翹尾巴”——即泥沙淤積向上游延伸，嚴(yán)重危害著關(guān)中平原的安全，已威脅到以西安為中心的工業(yè)基地。水電部不得不在鄭州召開會(huì)議，將美妙的“黃河清”暫時(shí)放在一邊，而把三門峽水庫的運(yùn)用方式由當(dāng)初定的“攔蓄上游全部來沙”改為“滯洪排沙”。水位不得不降低。而失去了大水頭，第一臺(tái)15萬千瓦的發(fā)電機(jī)組披紅掛彩地發(fā)電不足一個(gè)月，便喪失了用武之地，只好改裝5萬千瓦小機(jī)組。同時(shí)耗費(fèi)驚人的人力、物力、財(cái)力打通排水洞，以泄泥沙。如此一折騰，不下百億元投進(jìn)水庫“打水漂”。運(yùn)用方式作了180度大轉(zhuǎn)彎之后，淤積有所減緩，但因泄水底洞底檻高，泄流量還是太小，“翹尾巴”淤積繼續(xù)向上游發(fā)展，造成渭河、洛河、黃河淤積連鎖反應(yīng)。

1966年，庫內(nèi)淤積泥沙已達(dá)34億立方米，占庫容44.4%。三門峽水庫已成死庫。

1968年，第一期改建剛剛結(jié)束，第二次改建就于1969年接踵而至，所有的爭論至此已經(jīng)變得毫無意義，“防止下游千年一遇的洪水”不再提，變成了“確保西安，確保下游”，氣魄不那么雄偉的“合理防洪、排沙放淤、徑流發(fā)電”得到確認(rèn)，只能將當(dāng)年黃萬里主張保留以備將來排沙卻在施工時(shí)被堵死的施工導(dǎo)流底孔打開，從1號孔到8號孔，每一個(gè)耗資1000萬元，又將1～5號機(jī)組進(jìn)水口高度由300米降到287米，泄洪排沙。此時(shí)的三門峽水利樞紐，距離當(dāng)初激情規(guī)劃的巨大綜合效益，已經(jīng)大打折扣：由于水位的一再調(diào)低，發(fā)電效益已由最初設(shè)計(jì)的90萬千瓦機(jī)組年發(fā)電46億度下降到二期改建后的25萬千瓦機(jī)組年發(fā)電不足10億度；灌溉能力也隨之減弱；為下游攔蓄泥沙實(shí)現(xiàn)黃河清與地下河的設(shè)想，也隨著大壩上的孔洞接連開通而作廢；發(fā)展下游航運(yùn)，更是因?yàn)辄S河遭遇長年枯水而無法實(shí)現(xiàn)。第二次改建花了兩年半的時(shí)間，以壩身百孔千瘡?fù)饧优赃呥€有兩條導(dǎo)管的代價(jià)，暫時(shí)解決了三門峽大壩的泄流排沙能力問題。按照一些水利專家的看法，原指望帶來黃河清水長流的三門峽工程，已經(jīng)水庫不是水庫，電站不像電站，成了個(gè)“四不像”。

三門峽工程的直接結(jié)果，是對黃河河流生態(tài)環(huán)境、特別是中下游流域生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞：黃河三門峽至潼關(guān)的淤積泥沙至今沒有解決；關(guān)中平原50多萬畝農(nóng)田的鹽堿化；水庫淹沒了大量的農(nóng)田；水庫毀掉了文化發(fā)祥地的珍貴文化古跡；黃河航運(yùn)的中斷；29萬多農(nóng)民從渭河谷地被迫向?qū)幭娜彼貐^(qū)移民，其中15萬人來回十幾次遷移，給他們造成了人生中難以想象的慘劇。三門峽工程直接的經(jīng)濟(jì)損失為：高壩當(dāng)?shù)蛪斡茫こ瘫旧砭屠速M(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力；發(fā)電機(jī)裝機(jī)能力只有原來的1/5，發(fā)電目標(biāo)沒有達(dá)到；高壩低用，防洪目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)；兩次改建增加的費(fèi)用，以及增加的常年運(yùn)行費(fèi)用等等。據(jù)最保守的估計(jì)，這些直接經(jīng)濟(jì)損失已經(jīng)超過三門峽工程的總造價(jià)，整個(gè)三門峽造成的損失有人估算不下百億元。

三門峽工程的決策缺陷

蘇聯(lián)境內(nèi)很少有泥沙量大的河流，他們的專家缺少泥沙河流治理經(jīng)驗(yàn)，所以他們的整體思路就是蓄水?dāng)r沙，認(rèn)為水土保持能很快生效，進(jìn)入三門峽的泥沙能很快減少，因此可用三門峽的高壩大庫全部攔蓄泥沙，使三門峽下泄清水來刷深黃河下游的河床，從而把黃河一勞永逸地變成地下河。事實(shí)證明，這一方案是脫離黃河實(shí)際情況的。

大凡錯(cuò)誤的決策，勞民傷財(cái)，貽害無窮，而通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證形成的正確決策，則產(chǎn)生福祉，利國利民，它來源于科學(xué)知識(shí)、科學(xué)精神、科學(xué)方法和科學(xué)的思維方式，而這些正是三門峽工程的決策過程中所嚴(yán)重缺乏的。人們輕信甚至盲從無治沙經(jīng)驗(yàn)的蘇聯(lián)專家的說法，先入為主地論證工程的可行性，工程存在缺陷后又缺乏有力度的糾正。更要命的是，對反對者的忠告置若罔聞，缺乏實(shí)事求是的態(tài)度和寬容反對意見的胸懷，造成了權(quán)力對科學(xué)的排斥和壓制。

中外科學(xué)史的許多事例都反復(fù)證明：科學(xué)的真理具有獨(dú)立于個(gè)人或集團(tuán)利益之外的屬性，它往往掌握在少數(shù)人手里，黃萬里的遭遇再一次印證了這個(gè)判斷，這就提醒執(zhí)政者和社會(huì)各界必須重視少數(shù)人特別是專家學(xué)者的“異見”，“另類”的聲音或許提供了更廣闊的視角或?qū)Ω嗫赡苄缘念A(yù)見。在這種聲音面前審時(shí)度勢慎重行事只有好處，沒有壞處，人為地回避、忽略乃至壓制這種聲音只有壞處，沒有好處。正是黃萬里們出于愛國熱忱，提出一條條在相關(guān)領(lǐng)域有相當(dāng)分量的反對意見，才能為決策者們提供宏大的視角和多維的思路。我們理當(dāng)為這種反對聲音叫好。

中國自1996年開始實(shí)行聽證會(huì)制度，至今已經(jīng)十余年了。遺憾的是，中國的聽證制度沒有取得應(yīng)有的效果。其中的原因是：聽證會(huì)不由公正中立機(jī)構(gòu)來主持，使聽證會(huì)先天不公正；聽證會(huì)參加者不按程序公正法則產(chǎn)生，使聽證會(huì)不可能形成符合社會(huì)多數(shù)人意愿的公正結(jié)論等。有鑒于此，在進(jìn)行重大問題的決策時(shí)，一定要汲取這一教訓(xùn)，應(yīng)委托中立機(jī)構(gòu)主持聽證會(huì)，并且合理分配參加者人數(shù)，確保可能或潛在的利益受損者能夠達(dá)到一定比例，使決策能夠兼顧各方面的利益。

在決策問題上，當(dāng)政者應(yīng)自覺摒棄家長制、個(gè)人專斷的不良作風(fēng)，善于聽取各方面的意見，尤其是反對意見，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的積極性和創(chuàng)造力，使政府投資決策民主化成為一種制度。倘能如此，無疑是觀念上的一大進(jìn)步。

（2009年第7期）